检察委员会制度运行中存在的问题及制度优化——以L市检察机关检察委员会工作情况为样本

来宾市人民检察院课题组

检察委员会制度运行中存在的问题及制度优化——以L市检察机关检察委员会工作情况为样本

来宾市人民检察院课题组*

检察委员会制度是我国检察机关内部讨论决定重大案件和重大事项的制度，其有利于集中集体智慧高效解决检察工作中出现的问题。但是该制度在实践中出现的一些诸如检察委员会委员结构不合理、检察委员会办事机构未充分发挥其职能、上会讨论议题过于单一集中、决策机制不健全等问题严重影响了制度效果的发挥，应合理调整检察委员会制度组成人员结构、规范并准确定位检察委员会制度办事机构的职能、准确把握上会议题的范围、健全检察委员会制度决策机制，促进检察委员会制度顺畅高效运作。

检察委员会;制度;决策;责任

检察委员会制度是我国检察机关内部讨论决定重大疑难案件和重要事项的重要制度，是中国特色社会主义检察制度的重要内容之一。检委会通过民主集中制，以集体决策的方式保障法律的统一实施，弥补个体检察官的“知识不足”，是我国检察机关整体独立的必然途径，是法律监督权内部分权的需要，有助于防止检察官滥权，保障司法公正。[1]高检院制定的《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等一系列规范性文件，规范了检察委员会的制度建设，也保障了检察委员会制度实践中沿着正确轨道高效运行。但是，随着我国经济的迅速发展和社会的巨大变迁，现存的司法体制已经无法与现实相适应，十八届三中、四中全会顺应时代的发展提出了深化司法体制改革的目标和任务，为保障以检察人员分类改革为主要内容的检察改革顺利落实，也需要对检委会制度进行适当的改革，以解决该制度运行中存在的实际问题，使该制度更好地配套新一轮的检察制度改革。

组织规则和章程能够合理地引出组织权利的事实基础，但必须在观察组织机构的实际运作之后，才能够对组织权利进行解释，并由此修正规则和章程。[2]本报告围绕检察委员会制度运作实践，采用问卷调查、数据统计以及实地访谈等方式，对L市检察院以及L市X区、W县、XZ县、XC县、J县、H市七家检察院近5年（2010年-2014年）检察委员会工作情况进行了调研。走访了全市6个基层院并召开座谈会6次，发放调查问卷358份，收回有效问卷341份，调研对象涉及1个市级院和6个基层院，涉及检察人员358人（含检察委员会委员83人，检察委员会专职委员11人）。调研样本较为全面，基本上能反映本地区检委会制度运行全貌。

一、调研基本情况

（一）检察委员会制度认知情况

调查问卷显示，约92%的检察人员表示了解检察委员会，28%的检察人员表示很了解检察委员会，由此可见检察人员对检察委员会基本情况的认知度较高。很了解检察委员会工作的问卷表示主要原因是其本人是检察委员会委员或专职委员、其办理的案件曾提交检察委员会讨论过。

（二）检察委员会委员构成情况

L市检察机关共有检察委员会委员83人，在这些委员中，具有领导职务身份的检察人员较多，其中部门正职以上领导80人，占比96.4%，非领导职务的2人，仅占2.4%。从性别上看，男性居多，女性仅有13人，只占总人数的15.7%。从年龄段上看，46-55岁的检察委员会委员居多，占了全部检察委员会委员的近60%；从学历层次看，本科学历的居多，共有67人，占比80.7%，研究生以上学历12人，专科及以下学历4人。从所学专业角度看，法律专业毕业的77人，占比92.8%，非法律专业的6人，占比7.2%，可见法律专业出身的检察委员会委员占据了的绝对优势。

L市检察委员会委员结构情况表

从部门分布来看，检察委员会委员主要来自院领导和公诉、反贪等主要业务部门（详见下图）。

检察委员会委员部门分布图（单位：人）

检察委员会专职委员作为作为检察委员会会议议题的首先审阅人和会上表决意见的首发人，其经验水平和决策能力很大程度上影响着检察委员会决议的质量。为此我们对L市检察委员会共11名专职委员进行了调研，结果如下表。

L市检察委员会专职委员结构情况表

（三）检察委员会机构建设情况

L市检察机关为提升检察委员会的专业性，提高上会讨论议题效率，近年来加强了检察委员会办事机构建设，目前L市检察院及所辖6个基层检察院中，市检察院及其2个基层检察院设立了归口其内设部门的检察委员会办事机构，另有2个基层检察院单独设立了专门的检察委员会办事机构。这些单独或内设的检察委员会办事机构由检察委员会专职委员或担任负责人，这就保证了该机构的常设性和独立性，也能够保证上会议题有相关部门专人负责。

（四）检察委员会审议议题情况

2010年至2014年5年间，L市两级检察院共召开检察委员会会议299次，讨论上会案件议题851件，学习47次，讨论规范性文件2件，讨论重大业务部署等工作1件。

从检察委员会会议讨论议题内容可以看出，案件议题占了绝大多数。这既是由检察机关是司法机关的性质决定的，同时也是检察业务办理的需要。由于上会讨论的案件基本上都是有重大意见分歧或重大社会影响等的案件，这些案件本身比较疑难复杂、处理结果社会影响大，极大地考验着检察机关的案件办理水平和案件质量。对检察委员上会讨论案件审议和表决情况进行分析研究，是促进检委会制度高效运行的重要措施。因此，我们重点针对近年来L市检察委员会讨论的案件议题情况详尽的调研。调研数据显示，2011年至2014年，L市两级检察院共审议案件议题851件，其中涉及职务犯罪案件152件，普通刑事案件683件，其他案件6件（民事行政案件等）。两级检察院检察委员会2010年至2014年审议案件议题数量情况如下图：

从检察机关提请议题的部门来看，各职能部门提请检察委员会审议案件议题情况如下：

提请检察委员会审议案件议题的理由中以拟不起诉为最多，共计536件，约占审议案件议题总数的63%，见下图：

（五）检察委员会决议及执行效果

检察委员会的决议及执行情况决定着上会议题的案件质量。调研数据显示，检察委员会作出的决议中，同意承办人意见的案件678件，占比80%，不同意和改变承办人意见的173件，占了案件总数的20%。

从调研数据看，检察委员会的决议执行情况基本表现良好。在L市两级检察院检察委员会对851件案件作出的决议中，完全执行的案件842件，约占总案件数的99%；承办部门变更后执行的案件3件，未执行的案件6件，两者合计约占总案件数的1%。

检察委员会决议的执行效果方面，在检察委员会对851件案件作出的决议中，被上级检察院否定的7件，被法院否定的5件，两者合计占决议总数的1%。

二、检察委员会制度运行中存在的主要问题

根据第一部分相关调研数据，经过认真分析可以发现目前L市检委会制度运行过程中存在着一些问题，影响了检察委员会制度的顺畅有效地运行。

（一）检察委员会委员结构不合理

检察委员会委员选任时主要按照行政级别来确定，致使检察委员会委员成为一种政治待遇。从调研数据可以看出，L市检察机关共有检察委员会委员83人，而部门正职以上领导就有80人，占了总人数的96.4%。过多的行政领导进入检察委员会有其合理的一面，有利于充分利用其丰富的检察实践办案经验和深厚的检察业务理论知识提高决议质量和效率，但也导致一些并未从事过检察业务工作的行政领导来指导案件办理，因其对案件相关业务并不熟悉，对上会讨论案件缺乏亲历性，很难在短期内提出有针对性的意见。检察委员会专职委员选任不“专”现象也存在，一些基层院专职委员由其他部门领导兼任，或平时主要在业务部门工作，开检察委员会会议时才行使一下专职委员的职能。而且专职委员的整体年龄偏大，在L市检察机关的检察委员会专职委员中，51岁以上的专职委员占了总人数的近50%，很多检察委员会专职委员是临近退休年龄才被任命，工作激情和动力不足，这无疑影响了检察委员会组成人员的专业化和职业化。

（二）检察委员会办事机构未充分发挥其职能

为规范检察委员会工作，L市的检察机关大多在单位内部设立检察委员会办事机构。但在检察实践中，检察委员会办事机构并未发挥其应有的议题“过滤”和程序审查作用。很多时候，业务部门提交的上会议题，往往临近法律规定的诉讼时限，所以检察委员会会议召开也很匆忙，有时从接到通知到开会只有1、2天时间，业务部门提交的议题相关材料不齐全现象也时常发生，为了保证案件议题能够顺利讨论，检察委员会办事机构也只有在匆忙审阅一下议题材料后发送给各位委员，而无暇在会前对案件议题进行全面准确的审查，也就难以发挥议题把关等作用。而且，上不上检察委员会讨论或什么时候讨论等问题更多的时候是由承办部门领导与院领导讨论后决定，检察委员会办事机构在这些问题上只起到上传下达的作用。

（三）上会讨论议题过于单一集中

《人民检察院检察委员会议事和工作规则》、《检察机关执法工作基本规范（2013年版）》具体规定了检察委员会审议议题的范围，包括审议重大专项工作和重大业务工作部署等10个方面的内容。从前面的调研数据可以看出，2010年至2014年，L市全市检察机关共召开检察委员会会议299次，其中，讨论案件754件，学习47次，重大专项工作和业务工作部署各两次，这反映出议题过于集中，部分议题讨论过少。另外，讨论的案件大多是程序性个案，如不起诉、撤案等，这些案件不一定是有重大社会影响和重大意见分歧的案件，如议题所涉及的851件案件中，拟不起诉和建议撤案586件，占了案件议题总数的70%，其他重大疑难案件只有265件，仅占比30%。这反映出案件承办人过多地依赖检察委员会对一些个案的判断，希望检察委员会作为案件质量责任的“避风港”，而不是主要针对存在重大社会影响和意见分歧案件“出谋划策”。

（四）决策机制不健全

1.决策过程形式化

从法哲学来看，一项准确判断的产生有赖于两个基本条件:一是判断者心智的健全;二是判断者拥有自由判断所必需的充分的活动空间。[3]由于检察委员会委员大多是院领导或者部门负责人，日常工作繁忙，对于一些检察委员会讨论的议题特别是一些较为紧急的案件议题会前根本无暇顾及，只是会议讨论时才根据承办人的汇报和业务部门提交的审查报告了解一下案件具体情况，由于自身本来就对案件缺乏亲历性，很难在短时间内得出独立性的结论，只有附和承办人或大多数人的意见，形式上完成了意见表决。加上检察委员会委员人数较多、每个人表决时间有限，也没有太多发问和自由讨论时间，难以在会议上实现充分辩论，致使一些案件经过多次会议讨论还是无法达成一致性的意见。

2.决策效果有限

调研数据显示，全市检察机关检察委员会2010至2015年共讨论案件851件，其中决议同意承办人意见的678件，占比80%，否定承办人意见和改变承办人意见的173件，占到了案件决议总数的20%。这表现出检察委员会委员的群策群力作出的案件决议具有相对独立性，能够有效避免承办人办理案件出现冤错案，提高案件质量。但是一些检察院如J县检察院、H市检察院检察委员会作出的案件决议完全与承办人意见一致，这一方面说明检察委员会委员及承办人的业务水平普遍较高，另一方面也可能反映出部分委员只是附和了案件承办人的意见，没有在深入审阅案卷材料的基础上发表有见地的意见，如，2010年-2014年全市检察机关被上级检察院和法院否定的案件12件，约占案件议题决议总数的1.4%，2013年修改后刑事诉讼法实施以来检察委员会作出的案件决议被否定的次数明显增加，如2014年L市检察院检察委员会讨论并作出决议案件8件，承办部门执行后有3件案件决议被上级检察院和法院否定。

3.责任追究机制缺失

《人民检察院检察委员会组织条例》第十一条规定：“检察委员会实行民主集中制，遵循少数服从多数的原则”。民主集中制有利于集中集体智慧的力量，方便高效地解决问题，检察委员会在坚持该原则下作出的决议代表全体检察委员会委员的意见，如果出现问题也应当由集体承担责任。但是集体负责制也导致权责分配不平衡，集体负责异化为无人负责，一些案件出现问题时也无法进行追责。由于责任追究机制的缺失，不能有效调动检察委员会委员认真工作的积极性，一些责任心不强的检察委员会委员对议题审查不够认真，在会议上发言比较随意，难以发挥检察委员会案件质量把关的作用。业务部门的案件承办人把检察委员会视为案件质量责任的“避风港”，一旦出现较为棘手的案件，首先想到的就是科室讨论，如果不能决定就提交检察委员会进行表决。由于决议是检察委员会的集体意见，并不代表案件承办人的个人意愿，所以如果不是案件承办人存在重大过失等问题，也难追究案件承办人的案件质量责任，这与新一轮检察改革正在全国逐步推行的主任检察官制度和检察官办案责任制的落实也是极为不协调的。

三、进一步完善检察委员会制度的相关措施

（一）合理调整检察委员会组成人员结构

完善检委会组成人员的选任机制，改变以往以行政领导级别选任检委委员的制度，按照《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定，检察委员会由检察长、副检察长、专职委员和资深检察官组成。但是该意见并未明确规定何为“资深检察官”,笔者认为，资深检察官应是那些具备一定的法学教育背景，长期工作在办案业务一线，具有丰富办案经验、扎实的检察业务理论知识的检察官以及检察业务专家等。各级检察机关应配备独立的检委会专职委员，检察委员会专职委员的选任应严格按照《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》执行，检察委员会专职委员作为检察委员会的常任人员，只负责法律规定的职责范围内的检察委员会工作，不应再兼任其他部门负责人。取消检察委员会委员、专职委员与政治级别制度，检察委员会委员、专职委员的身份不再与政治待遇挂钩。检察委员会的组成人员的结构调整应在检察人员分类改革的基础上逐步进行，最终形成由检察长、副检察长、专职委员和资深检察官构成的新型检察委员会。

（二）规范并科学定位检察委员会办事机构的职能

为促进检察委员会的工作效率，应加强检察委员会办事机构建设。首先在检察机关内部统一设立检察委员会办事机构，作为检察委员会的常设办事机构，由各检察院检察长提名一名检委会专职委员担任办事机构负责人，具体负责检委会的日常工作，并配备至少2名以上具有深厚检察理论研究知识的检察人员作为该机构工作人员（建议由检察理论研究室人员兼任，一则研究室的专业性和独立性有利于议题的初步审查，二则相对有时间保证），条件允许的情况下可以考虑在检察委员会办事机构下面设置临时性的专家咨询委员会，作为检察委员会的决策辅助机构，定期聘请资深检察业务专家、学者，为检察委员会讨论案件提供咨询服务。其次，应在法规上统一明确检察委员会办事机构的职责与职能，检察委员会办事机构享有职责范围内的权限，对于提交检察委员会审议的议题材料不齐全、存在瑕疵等问题，有权退回提交议题的部门进行补充，对于存在较大争议的重大疑难复杂案件，还可以要求提交议题的部门移送相关案卷材料，以对全案事实证据进行全面客观地审查；对于不属于《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第三条规定范围内的事项和案件以及不能提交议题相关主要材料的，检察委员会办事机构应有权作出不予以上检委会讨论的决定。最后，由于裁判规范的稳定性不仅仅为相同或类似的案件提供了裁判基础，而且也为只是大致近似的案件提供裁判基础这一事实，因而，裁判规范的稳定性具有特别重要的意义。[4]可以考虑在检察委员会职责中建立案例指导机制,发挥检察委员会决策案例的指导作用。

（三）准确把握上会讨论议题的范围

针对目前检察委员会讨论议题过于单一、集中问题，适当增加学习和审议规范性文件、重大业务部署等方面的议题，给予检察委员会委员更多的学习机会，发挥检察委员会委员在制度规范和业务指导中的作用。对于各业务部门提交的案件议题，应严格按照《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定的议题范围，把握好上会案件议题“重大社会影响或者重大意见分歧”的标准，对于不在规定议题范围内的较为简单的案件，应建议承办人或承办部门能够做出决定的由其自己作出决定。同时，应加强民事行政检察业务议题的学习，由于市、县两级检察院这方面的业务相对较少，重视不够，检察委员会委员对这方面相对较陌生，对于此类案件决议的执行效果也不是很理想。由于检察委员会讨论案件过于集中于不起诉、撤案等程序性个案，应注意加强实体性类案的学习研讨，不断总结检察委员会讨论案件的处理经验，提高案件议题的针对性和指导性，为以后处理同类型案件打好基础。

（四）健全检察委员会决策机制

近期，最高人民检察院出台了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，该意见第三部分对健全检察委员会运行机制作出了专门规定，我们可以结合其规定的内容，健全检察委员会决策机制。

1.规范检察委员会会议前审议程序

鉴于检察委员会讨论议题程序形式化严重问题，应首先规范检察委员会讨论议题会前审议程序，尤其是案件议题讨论的会前审议程序。对于各部门提请检察委员会讨论的议题，应明确规定：除案件特别紧急等情况外，至少应在检察委员会会议召开7日以前按要求提供齐全的上会讨论议题材料、规范的议题审查报告，并按照流程将相关材料通过内部办公系统发送至检察委员会办事机构，由检察委员会办事机构审查确认后，于检察委员会会议召开5日以前发送至各检察委员会委员进行初步审议。以便使检察委员会委员在会议召开前有充足的时间了解案件情况，并根据议题材料内容在会前即案件事实和证据作出初步分析判断，对于存在疑问的问题可以会前与承办人进行沟通，也可以在会上承办人汇报完毕后提出有针对性的发问，提高决策的合理性，减少表决的盲目性。

2.完善检察委员会议事程序

《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第16条规定了检察委员会审议议题时的议事程序，该议事程序设计严谨，具有很强的操作性。检察委员会审议案件时，即使经过承办部门、承办人汇报以及检察委员会委员提问、讨论后，由于检察委员会委员并不参与案件办理、未全面审阅过案卷，单凭承办部门、承办人的十几或者几十分钟的汇报对一些有争议的重大疑难案件的事实认定仍然是一头雾水。对此，可以发挥检察委员会办事机构的专业性和中立性优势以及会前审查的作用，在议事程序中引入检委会办事机构人员审查情况汇报程序，构建承办部门、承办人员汇报-检委会办事机构人员汇报-检察委员会委员提问、讨论-会议主持人发表个人意见、总结讨论情况-表决并作出决定的议事程序。

3.提高检察委员会决策效果

为提高检委会决策效果，笔者认为可以考虑一些学者提出的引入辩论机制，对于重大社会影响的案件如果不涉及国家秘密和个人隐私的可以邀请人民监督员列席检委会会议。当前情况下，检委会讨论案件时严格按照固定的讨论模式来，“这种“汇报-讨论-决定”的议事程序推进模式呈现出较为浓厚的行政色彩，具有鲜明的主体单方性和程序封闭性等特点。”[5]不利于发挥检委委员的积极性和主观能动性，因此可以考虑引入辩论机制，由检委委员在会上就案件的事实和证据以及法律适用等问题进行互相辩论，此举可以加强检委会委员之间的沟通交流，在意见交换中逐步消除意见分歧，达成有真知灼见的共识，体现决策的民主性。对于重大社会影响案件可以邀请人民监督员列席检委会，并赋予人民监督员就案件事实认定问题发表个人意见的权利，有利于提高决策的科学性。

4.落实检察委员会责任制度

如前所述，检察委员会目前实行的集体负责制导致案件承办人把检察委员会作为案件责任的“避风港”、而检察委员会实行集体责任制，以至于检察委员会作出决议的案件出现问题时无法进行追责。为明确责任，健全检察委员会运行机制，在事项决定和案件处置上应落实检察官办案责任制，明确检察权的配置，可以参考“大小原则”、“上下原则”、“争议性原则”等原则具体划分检察官和检察委员会的权限。[6]在检察委员会内部加强检察委员会工作考核评价机制，落实委员办案责任制，规定检察委员会委员应当对其履行检察委员会委员职能的行为承担司法责任，对其参与审议表决的案件质量终身负责。检察人员办案责任制度是目前我国检察机关司法改革的重要内容之一，为提高检察人员办案责任，《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》具体规定了检察人员司法责任的认定和追究机制以及相关免责事由，而关于检察委员会责任制度仅规定：属于检察长（副检察长）或检察委员会决定的事项，检察官对事实和证据负责。该意见虽然厘清了承办检察官和检察委员会的责任，但是对检察委员会委员具体应承担什么责任却只字未提。对此，笔者认为，可以参照该意见内容，结合《人民检察院检察委员会组织条例》等规定，制定科学的检察委员会工作考核机制，对检察委员会委员出席会议、审议议题、发表意见、表决情况等履职行为进行考核，在此基础上，对检察委员会委员的司法责任的认定、追究及相关免责事由作出明确的规定（如有专家建议对检察委员会的错误决定投赞成票的委员应当按照有关错案追究规定承担责任[7]），以落实案件责任追究制度,提高检察委员会委员履职的积极主动性。

［1］邓思清.论我国检察委员会制度改革[J].法学,2010年第1期。

［2］[美]卡尔·威尔曼.真正的权利[M].刘振宇等译，北京:商务印书馆2015年版，第53页。

［3］蒋薇，钱鹏.司法现代化标准下的检察委员会制度改革[J].云南行政学院学报,2011年第2期。

［4］[奥]尤根·埃利希.法律社会学基本原理[J].叶名怡,袁震译，中国社会科学出版社2009年版，第97页。

［5］卞建林,李晶.检察委员会议事程序之思考[J].人民检察,2010年第17期。

［6］龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学,2015年第1期。

［7］王志刚,苏承涛.完善检委会制度的路径[J].国家检察官学院学报,2009年8月。

［责任编辑：袁翠微］

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1008-8628(2016)05-0059-08

2016-07-26

*课题组负责人：王荐，来宾市人民检察院党组书记、检察长。课题组成员：谢志华、周世中、申君贵、郭建平、冯幸福、钟敬一、巫春燕、潘军强。本文执笔人：潘军强、钟敬一。