城市管理立法：由管理向治理转变——基于六个地方性法规的实证分析*

2016-11-25张涛

广西政法管理干部学院学报 2016年5期

关键词：法规行政管理

张涛

（中共江西省委党校法学教研部,江西南昌 330003）

城市管理立法：由管理向治理转变——基于六个地方性法规的实证分析*

张涛

（中共江西省委党校法学教研部,江西南昌 330003）

改革开放以来，中国的城市化进程不断加快，城市管理问题也随之增多。良法是善治之前提，改善城市管理亟须加强城市管理立法。本文通过对六个地方性城市管理条例的分析，解剖当前城市管理立法的特征与问题，进一步探究城市管理立法的未来发展方向。进而提出，城市管理立法应当实现从“管理型”向“治理型”转变，形成合作治理、协调治理和多元治理的新格局。

城市管理；地方立法；依法行政；合作治理；多元治理

一、引言

改革开放以来，中国经济迅速发展，中国社会急剧变革。随之而来的是，中国的城市化进程（又可称为城镇化）每年以将近一个百分点的增长速度持续推进。尤其是1994年，国家采取分税制改革以来，城市化逐渐成为引领各地GDP增长的新引擎。根据国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》的统计，2015年我国城镇化率已达到56.1%，城镇常住人口达到了7.7亿[1]。一定程度上，?中国已成为“城市化”国家。伴随“城市化时代”的到来，必然引发城市社会经济格局的深刻调整。基于此，城市的社会矛盾将日益复杂化，各地城市将步入“城市病”的集中爆发期。党的十八届四中全会提出，全面深化改革的总目标是，推动实现国家治理能力和治理水平的现代化。在这样的大背景之下，能否破解城市管理的困局，将很大程度上取决于能否实现城市管理的现代化。而要实现城市管理的现代化，关键在于不断推动城市管理的法治化。

城市管理法制化是一个持续的过程。我国从20世纪80年代中后期开始试行的“联合执法”“运动式整顿”，1997年北京市宣武区尝试“城市管理综合行政执法”，20多年以来城市管理综合行政执法制度的不断完善，执法效果显著增强。但是，在城市管理成效显著的同时，也暴露出不少问题；换句话说，城市管理依然面临重重困境。如何破解困局？对此，学界和实务界目前主要有三类观点：第一种观点指出，政府应当（城市管理部门）职能转变，树立以人为本的工作理念；该观点认为：“要坚持以人为本，科学管理城市；关心弱势群体，坚持疏堵结合”[2]；第二种观点强调，应当坚持城市管理行政执法改革，破解城市管理的现实困境；该观点认为：“城管执法作为具体行政行为，依据行政诉讼法及相关司法解释的精神，应遵循‘先取证、后裁决’程序原则，确保执法程序正义”[3]；第三种观点认为，应当从合作行政的角度探索城市管理的新模式，而其突破口在于鼓励公众参与城市管理；该观点认为：“在城市管理方面，参与式治理理论主张发展政府、企业、社会组织及公民等各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系”[4]。笔者认为，以上的观点都具有一定合理性，特别是第三种观点，即引入多元主体治理的方式探索城市管理。与此同时，法律是治国之重器，良法是善治之前提；推进城市管理的现代化，必须在城市立法上做文章、下工夫。两者的结合点，在于在城市管理立法中加入公众参与，推动城市管理的治道变革。

2015年12月，中共中央和国务院联合发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）。这是新中国成立以来，中央层面首次对城市管理工作做出全面部署。《意见》提出：“健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。有立法权的城市要根据立法法的规定，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章，明晰城市管理执法范围、程序等内容，规范城市管理执法的权力和责任。全面清理现行法律法规中与推进城市管理执法体制改革不相适应的内容，定期开展规章和规范性文件清理工作，并向社会公布清理结果，加强法律法规之间的衔接。加快制定修订一批城市管理和综合执法方面的标准，形成完备的标准体系”。并且，明确要求到2020年，城市管理法律法规和标准体系基本完善……现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。在此，《意见》的出台为推进城市管理法制化指明方向，即推进城市管理法制化必须坚持立法先行。

当前，国家层面尚未出台一部统一的《城市管理法》，一些地方则率先出台城市管理条例。地方立法对城市管理的先行先试，具有重要意义。一方面，为当地政府部门及时地、针对性地解决城市管理问题提供法律依据，另一方面，更深远的是，为城市管理的顶层设计和《城市管理法》的出台奠定基础。因此，对于地方城市管理立法的动因、特征与问题等的探究，将具有重要启示意义。

二、地方城市管理立法的动因

城市管理的法律法规是进行城市管理的重要依据，是城管部门合法、有效履行城市管理责任的重要保证。各地方城市管理立法的产生，由诸多因素所促成。具体来说有，国情因素、法律因素、城市发展因素、体制机制因素等。

（一）地域差异性要求地方立法

我国是一个幅员辽阔、地域差异极大的亚洲大国，这一基本国情决定了我国地域发展的不平衡，决定了各地法治发展和城市发展的不平衡，也决定了城市管理面临的问题极具地域色彩。辩证唯物主义认为，想问题、干事情必须坚持一切从实际出发，将矛盾的普遍性和特殊性相结合。推进城市管理的现代化，也应坚持从各地城市的实际情况出发，客观上要求各地政府通过地方立法进行规制。

当前，我国的城市化迅猛发展，但是，许多城市化水平和品质还不够高。而城市化水平的提升，重在提高城市管理水平。许多地方的城市管理经验不足，地方政府面对转型期社会所不断涌现出来的社会问题，仍然处于一个“摸着石头过河”的探索阶段，在此阶段，城市管理的地方性立法，将为当地城市化水平的提升注入“强心剂”，为国家立法积累经验和创造条件。从这个角度上看，城市管理的地方立法并非权宜之计，而是中国城市化进程中的必然选择。

（二）新《立法法》的颁布推动地方立法

在激剧变革的时代背景下，国家法律制度的创制往往需要先行先试。改革开放三十多年的实践表明，我国的改革开放是一项前无古人、没有先例可循的事业，与之相适应的法律制度也没有任何现成配套。由此决定，我国立法需要在中央与地方的不断探索与试验中进行总结。具体到这里，在国家层面的《城市管理法》尚缺的情况下，通过地方立法先行先试城市管理立法，进而带动全国的制度创新，为全国城市管理改革探路。

2015年新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）则为地方立法的“先行先试”提供了合法性依据。从《立法法》第72条、第73条规定可以看出：其一、除了法律保留的事项，地方性法规可广泛地运用于该区域的地方性事务；其二、对法律或行政法规尚未触及或缺位的领域，地方性法规可以“先行先试”。所谓“先行先试”，即某些地方先行一步，进行各种立法尝试和制度试验，为其他地方提供创新的范本，并为全国范围内的深层次改革摸索、积累经验，进而推动整个国家的制度改革进程。

新《立法法》还明确规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的情况下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。由此，为城市管理的地方立法提供重要的法律保障。

（三）“城市病”的爆发催生地方立法

20世纪80年代末，美国现代化研究的代表人物戴维·哈维提出“时空压缩”的概念，其核心内涵是：“发展中国家由于实行赶超战略和跨越式发展，会在比较短的时间里走过发达国家在很长历史时期里走过的路程，相对于发达国家而言，似乎时间和空间都被压缩了”。改革开放后，我国用30年时间走过了西方发达国家近300年时间的历程，实现人均GDP从不足200美元到2500美元的跨越。世界银行发表的报告指出，中国人用一代人的时间完成了发达国家几代人完成的任务。这是“时空压缩”的正面效应。同时，西方发达国家近300年时间中不同阶段产生的社会问题，也以复合型、压缩型的形式集中到同一时空当中，使中国的社会矛盾十分严峻，这是“时空压缩”的负面效应。

“时空压缩”的负面效应在城市管理上的体现，即“城市病”的集中爆发。整体而言，我国城市化进程很快，但是城市化水平却很滞后，即城市化的水平大大落后于工业化和社会经济发展水平。具体表现为：一方面，由于城乡发展水平的不平衡，“城市”本身成为一种稀缺资源，大量农村人口纷纷涌入城市；另一方面，城市现有资源无法满足不断涌入的人口需求，引发城市就业、住房、交通、环境等方面的紧张。在此意义上，滞后的、超载的城市化加剧了城市管理的难度。以南京市为例，截止2014年末，南京市常住人口数达到821.61万人。流动人口远远超过户籍人口，就业、交通、环保等的负荷也大大超过其承受能力。为解决城市管理面临的挑战，迫切需要通过地方立法规制城市管理中的新问题。

（四）城管执法的规范化亟待地方立法

近年来，城管执法问题一直备受社会关注，城管暴力执法或遭遇暴力抗法的报道不时见于媒体。一方面，社会公众指责城管执法存在诸多问题，例如手段简单、执法职责不明、执法素质不高等，另一方面，公权力主体反过来抱怨“刁民”不断增多，执法工作日益严峻。两者关注的焦点，汇聚在城管执法的规范化问题。推动城管执法规范化，必须坚持立法先行。

首先，通过城市管理的地方立法，进一步规范城市管理者的执法行为，促进城管行为沿着法治化轨道运行；并对不依法执法、不文明执法的行为给予严肃处理，提升政府和城管的公众形象。其次,通过城市管理的地方立法，将城市管理的职责进行明确化，形成各部门分工负责、权责明晰的城市管理格局，避免各执法部门之间逐利执法、相互推诿现象的发生。再次，通过城市管理的地方立法，理顺城管体制,保障执法顺利开展。当前，我国缺乏对行政组织法律制度的重视。城市管理综合执法主体的建立依旧没有摆脱“先上车后补票”的非法治的制度变革模式，使得其合法性却不断遭到质疑和挑战。为弥补城管主体在行政组织法上的暂时性缺位，地方立法需要给予综合行政执法机构“名分”。

三、当前地方城市管理立法的特征与问题

地方城市管理立法的立法质量的实际状况究竟如何？存在哪些问题？如何进一步加以完善？要客观、全面、准确地回答这些问题并不容易，因为对于立法质量的评估显然要比盘点立法数量更加困难。本文将以六个地方性城市管理条例为主要分析对象，通过对文本的分析，剖析城市管理立法存在的问题；在此基础上，进一步阐释城市管理立法的转向趋势，尝试对上述问题进行一些初步的探索。当然，分析的样本是有限的，从数量上看，它们只是我国地方城市管理立法中的一小部分。但是，通过解剖这些“麻雀”，或许能够得出一些规律性的认识。

（一）基于法规整体结构的分析

法规的整体结构通常包括总则、分则和附则三个部分，反映出法规的整体框架。从法规的整体结构，可以发现法规的立法逻辑、立法理念、立法侧重点等。通过对六个地方性法规的整体结构分析（表一），可以看到：

第一、当前，地方城市管理立法的法规结构比较多元化，既存在对行政执法过程的系列规定，也存在对城市管理其他项的规定。整体而言，城市管理立法已逐步跨出单一性规定的层面，正迈向更加重视综合性规定的范畴；第二、地方城市管理立法比较侧重于对高权行政的规定，依旧对“命令—禁止”式管制模式比较青睐。可以发现，这些地方法规对传统的行政执法方式规定地比较多、比较仔细；但是，对于新型的行政执法方式则没有涉及。在此意义上，城市管理立法对新的行政手段的吸收还有很长的路要走。第三、在这些法规中，已有部分法规对“公众参与”做出规定，比方《南京市城市治理条例》和《南昌市城市管理条例》。但是，仔细研读法条规定可以发现，“公众参与”对地方城市管理立法的影响，依然停留在理念层面。对于公众参与的法定形式、法定程序、法定效果、法定责任等，条例均缺乏明确规定。第四、值得注意的是，《南京市城市治理条例》的名称中直接写入“治理”两个字，受到现代治理理论的深刻影响，体现了立法理念上的进步。然而，在南京市出台的这个条例中，缺乏对“治理”理念更加深刻的法规体现。一些治理的理念仅仅停留在口号、形式性规定或者鼓励性规定层面，具体的措施、程序等都没有予以规定，不免局限于“吸人眼球”的效应。

提高法规的科学水平，重要条件之一就是必须注意合理构造法规整体结构。法规整体应当将现代治理的理念更加明确地体现出来，在法规标题和各章节标题中予以示明，充分展现法规的内在理念和逻辑；对于公众参与的规定，也应当更加细致，可以设置单独章节对此内容进行规定；在对城管执法的规定上，应当突出重点，聚焦对当前城管执法问题的解决。

表1　

（二）基于法规内容的分析

法规的内容主要由法规总则和分则组成。其中，法规的总则是对整个法规具有统领地位，是整个规范性文件的纲领和事关该文件全局的内容综合。内容包括：立法目的、立法依据、基本原则、适用对象等。法规的分则是使总则内容得以具体化的条文总称。对各有关主体、客体、行为、结果做出规定，指明该立法鼓励什么、允许什么、禁止什么、限制什么，以及具体的奖励和处罚措施等。它是法规的实质性内容，不仅实现法规的立法意图，而且是实施法规的最直接、最主要的法律根据。对于地方城市管理法规总则的比较，主要集中在立法目的；对于分则的比较，则主要集中于法条所规定的管理方式。

从立法目的来说（表二），各地的城市管理条例共同点在于聚焦城市管理问题，但是在立法目的的措施上，则呈现不同特点。“规范”城市管理行政行为和“加强”城市管理行政行为，表现出两个不同的立法取向。前者旨在对公权力进行限制，将其纳入法治轨道，偏重于公权与私权的平衡和人权保障；后者旨在加强行政权力对城市管理的功效，突出公权对城市的单向度管理。基于现代法治理论，“规范”显得更加合适。同时，需要注意的是，南京市出台的《条例》与“众”不同。它的表述是，推动公众参与城市治理，将公众参与置于城市治理的重要位置，反映出南京市在城市管理立法上的理念创新和前瞻，值得其他城市学习。立法目的直接决定法规设计的重要指向和中心思想，不同立法目的将导致不同的分则规定。

表二

随着时代和社会的变迁，现代行政法思想、规制理念和手段也发生变化，大致出现两种类型[5]：一种是建立在，命令与服从关系基础上的公法关系，以决定、处罚与强制为依托；另一种是更多依赖行政机关与行政相对人平等或对等互动的关系，以指导、协调与协议为载体。前者体现为刚性的、强制性的行政行为，后者体现为柔性的、程序性的行政行为，两者并行不悖，共同支撑现代行政行为。

然而，对分则规定的管理方式进行梳理（表三），可以发现：当前，城市管理方式呈现单一性，都表现为高权性行政行为，缺乏柔性行政行为。从城市管理出发，更应当强调是“刚柔相济”管理模式。一方面，以“刚性执法”保证法律规定的贯彻实施，保障法律的实效性和强制性，另一方面，通过“柔性执法”的温和、有弹性，为行政机关和相对人划分出缓冲地带；由此，“可以削弱、抵消一般权力所固有的伤害力，降低行政过强的成本代价，诸如减少抗争，降低内耗，息事宁人，以防止行政权对行政相对方权利的侵害和自由的过分限制”[6]。所以，城市管理立法不能仅仅是单向度突出强制性管理方式，应当引入非强制性管理方式。在私权和公权、社会和国家的互动过程中，完成治理转型。

表三

（三）基于法规与社会互动的分析

法律是社会的产物，是社会制度之一；同时从法律制度产生之日起，便和社会发生互动。或者法律与当时的社会相适应，相得益彰地推动社会的发展；或者法律滞后于当时的社会，起到负作功能和消极作用。一旦高发的矛盾与滞后的制度相交织，社会剧烈的变革必然发生。托克维尔在《旧制度与大革命》中对法国大革命之前的社会描述道：随着繁荣与发展，人们的精神却显得更不稳定，更惶惑不安；公众的不满在加剧；对一切旧规章制度的仇恨在增长。然而，由于旧制度的滞后和制度变革步伐的迟缓，积累起来的社会矛盾得不到制度层面的吸收、化解，于是社会革命终将爆发[7]。

当前，在中国的城市管理中，同样存在社会矛盾激增与社会管理创新的“赛跑”。在传统的城市管理思维和策略中，化解社会冲突和矛盾的技术主要限于末端处理，便导致管理成本的飙升。不仅消耗大量经济和社会资源，而且侵蚀了国家公信的政治资源。在一定意义上，城管暴力执法和商贩暴力抗法的现象，表明目前城市管理制度已经无法承载社会治理的功能期待。当城市管理的主要执法者和执法对象都诉诸法律之外的暴力，结果必然是无序状态的蔓延；当执法者与执法对象发生“养鱼执法”的状况，形成执法的“利益链”时，结果必然是践踏法治的尊严。无论是暴力执法、暴力抗法，还是钓鱼执法、养鱼执法，都是超越法律的非法或违法状态。只有科学织密制度规定，才能杜绝这些现象。

四、地方城市管理立法困局的化解

2014年10月，党的十八届四中全会召开，全面依法治国的大幕徐徐拉开，法治理念也日益深入人心。在这样的大背景下，城市管理也应当立足法治。十八届四中全会《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，城市管理的立法也应成为“制定良好的法律”。

2000年5月，联合国人类居住中心发布《关于健全的城市管理规范：建设“包容性城市”的宣言草案》提出：“城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的总和，这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的总和。”从该定义出发，“城市管理”也即“城市治理”。所谓“治理”(Governance)是对单向度“管理”的超越，其特征体现为治理主体多元化、治理方式多样化、治理领域公共化等，其要素包括“回应”、“互动”、“公开”、、“公正”等；核心在于强调多主体共治，即政府在城市管理中发挥主导作用，同时，社会团体、公私企业、自治组织、市民也应在城市管理中发挥积极作用。

受到现代城市治理理论的影响，城市管理立法中的传统行政高权管制模式已经不能适应城市管理的需求，“放松管制”或“去管制化”等一时成为城市管理的重要选项。然而，放松管制虽与现代城市管理相适应，但是它的界限在哪里仍然很模糊；并且，放松管制也易引起“城市病”的反弹。另一方面，城市管理过程中也出现社会自治的现象，但社会自治不可避免地存在着弊端。在国家与社会、高权行政与社会自治之间，都各有利弊、难以取舍。只有通过对两种治理模式进行扬弃，提出城市管理的合作治理模式，才能取得比较好的效果。城市管理的合作治理模式的贯彻，必须在地方立法中予以具体落实。

首先，城市管理立法应当秉持“以人为本”的立法理念，倡导树立城市管理为民服务的宗旨；其次，城市民众的理念城市管理的地方立法应当成为城市管理部门“依法行政”的准则和标尺，而不应成为捍卫部门利益的“护身符”；再次，应该整合多元治理主体，以政府为主，囊括社区、公众、社会组织，形成多中心、多层次的治理格局；还应当兼容“刚性执法”与“柔性执法”，塑造城市管理方式的立体结构，倡导通过对话、协调、合作的方式实现城市公共空间的资源分配，最终实现城管立法从管理型立法转向治理型立法。

（一）以人为本的理念

中共中央和国务院联合发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《意见》）提出城市管理工作基本原则，摆在第一位的是“坚持以人为本”。《意见》指出：牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。城市管理立法必须将以人为本的理念贯彻到法规之中，推动管理方式的人本化。

具体来说，在以人为本的执法理念指引下，城市管理应当积极树立“亲民执法、文明执法、和谐执法”的执法思路。首先在执法目的上，从管制走向服务，克服运动式执法的弊端，逐渐将运动式执法扭转为常态化的管理和服务；其次在转变执法方式，变“堵”为“疏”，实行人性化执法。对于流动商贩而言，之前一味地强调“堵”，不仅无法从根本上解决问题，而且加剧了社会矛盾。对此，《广州城市管理综合执法条例》第8条、第9条和第30条对“疏堵结合”的执法方式作了明确规定。比方，第30条规定：政府应当在规范管理流动商贩经营行为的同时，积极采取措施、引导流动商贩人场(室)经营，充分体现政府疏导、管理与服务相结合的行政理念。

（二）依法行政的原则

依法行政是对城管执法部门最基本的要求。上述《意见》强调，城市管理应当坚持依法治理。具体来说，就是要进一步完善执法制度，改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。

实际上，世界法治的发展史就是一部人类不断追求“权力法定”的历史。古罗马政治家西塞罗认为，法律是高于一切的权威，即使作为最高行政长官的执政官也受到法律约束，即“官吏是会说话的法律，而法律是沉默的官吏。”英国法学家戴雪指出，巴士底狱是权力的象征，当法国人民攻陷它时，也便象征法律主治代替武断权力的兴起。现代法治理论更为强调，公民通过法律受托政治权力，政治权力受制于法律，旨在保障公民的权利与自由。恩格斯指出：“所有公务人员在自己一切职务活动中都按照一般法律向每个公民负责……这是一切自由的首要条件”；卢梭提出，“创设政府的行为，绝不是一项契约，而是法律”。行政权力的本质决定，必须将权力关进法治的“笼子”。

在城市管理过程中，政府处于主体地位，与百姓生活联系最密切，影响百姓生活最深入。因此，一定意义上，能否建成法治政府，决定城市管理工作的成败。习近平总书记也多次强调，各级政府必须坚持党的领导，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。所以，城市管理立法必须将“依法行政”立于首要位置。

（三）治理主体的多元化

构筑良好的、现代化的城市治理体系，必须为公众参与城市治理提供制度保障。在理论上来说，公众参与是现代民主的重要组成，由此也构成城市管理民主化的重要体现。然而，鼓励公众参与城市治理必然对传统城市管理模式构成挑战，必将引起城市管理传统利益格局和权力关系的变化。因此，必须为公众参与注入强制性规范，通过法律规定排除障碍和阻力,为公众参与城市管理铺平道路。

首先，应当让广大市民意识到自己的公民身份，鼓励公民意识的增长；并进一步拓展城市管理参与主体的范围，逐步将外来人员引入城市治理的公众参与机制，赋予他们相应权利，让其能够参与城市公共政策的制定和实施，增强公民荣誉感并在过程中维护自身实际利益。其次，不断丰富和完善公众参与的权利体系和实现机制。例如，知情权、表达权、监督权、自治权等实现机制，通过权利建设、机制建设和体制建设，进一步促使公民更为理性、更加成熟地参与城市管理，推动城市管理以公众参与权利为坐标，走向城市公共事务治理的多元化。再次，要进一步创新公众参与形式，实现公众对城市治理的有效参与。在城市管理立法过程中，通过网络征求市民意见；在城市规划方案制定中，举行公众听证会等。在现实生活中，青岛市出台规定奖励市民举报“公车私用”，广州市公安局出台规定鼓励市民拍摄交通违法照片举报违章行为等；这些做法体现公众参与城市治理的新做法，都可以通过城市管理立法予以肯定、支持和规范。例如，《广州城管条例》第17条规定，城管部门向社会公布了统一受理举报的电话、信箱、电子邮件，建立起群众主动监督和参与城市治理的渠道。为此，广州市城管部门加强区级12319城管投诉服务机构建设，形成覆盖全市的城市管理投诉联动网络。

（四）治理手段的柔性化

柔性执法是社会治理创新的必然选择，是时代发展的必然要求。柔性执法的理念向城市管理执法实践转化的载体是城市管理立法；换句话说，要让柔性执法落到实处，必须建立健全相应的、系统化的行政执法制度。只有借助制度的力量，才能使柔性执法变得更加有力[8]。

当前，在实践中可以引入以下一些制度。第一、行政指导制度。行政指导是指，行政机关在其职责和管辖范围内，为适应复杂多样化的城市管理需要，基于国家法律规定、法律原则或具体政策，采取指导、劝告、建议等方法谋求与行政相对人达成一致意见，以有效地实现一定行政目的的行为。作为一种柔性执法手段，行政指导具有平衡整合与沟通协调功能。行政指导可以兼容国家与社会、市场与计划的优点，既让政府城市管理中发生作用，又让公众的选择在更加可靠的前提下做出理智的判断，促使二者的互补。第二、行政建议制度。行政建议制度是指，在违法行为高发时段到来之前，以口头或书面形式向可能违法的相对人宣传、解释法律法规，让他们明白行为的后果，引导和督促相对人按照法律规定履行义务，以减少违法行为发生。第三、轻微违法行为警戒制度。轻微违法行为警戒制度是指，相对人的违法行为轻微且能及时纠正，由行政执法机关给予相对人以警戒，勒令其纠正违法行为，明确要求其不得再发生相同违法情形的制度。第四、体验式执法制度。体验式执法制度是指，行政相对人出现违法情形时，通过设定相应情景，让其自己体验违法行为的危害，并要求其采取有效措施进行整改，避免类似违法行为的再次发生之制度。第五、典型案例曝光制度。典型案例曝光制度是指，违法行为严重影响社会秩序、造成的危害后果产生了恶劣影响、相对人反复违反法律法规的同类行为，且拒绝整改或拒绝接受行政机关处理的，执法机关可以通过新闻媒体向社会和相关行政管理部门披露公示。

结语

推动走城市治理走向现代化，必然要求城市治理的法治化。通过法治达成城市的善治，已成为现代城市治理的不二选择。良法，则是法治与善治之间的桥梁。立“良法”必须坚持：一是正确处理权力关系、权利关系和权利—权力关系，以保障权利为核心目标，以理顺权力体系为重要手段，改进权力结构和改善权利—权力关系。通过三种关系的转变，促进城市管理对象向城市治理主体的转变，促进城市治理主体多元化和城市治理结构良性化，形成权力与权利良性互动城市治理格局；二是应当改善城市治理模式。城市是市民的生活家园，关乎民生大计，必须坚持以人为本的理念，以保障人权为价值取向，将依法治理与保障人权贯彻城市立法始终，推动城市治理依“善法”而治，通过善法促进善治。

［1］新华网.我国城镇化率已达56.1%城镇常住人口达7.7亿［EB/OL］2016年2月1日，http://news.xinhuanet.com/house/sy/2016-02-01/c_1117954602.htm

［2］孙志华，墨玉.破解城市管理困局的思考［J］.东岳论丛，2013年第11期

［3］姚文胜.破解城管与摊贩冲突的治本之策［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2014年第1期

［4］杨艳东.中国城市治理困境中的公众参与机制与效果分析［J］.云南社会科学，2011年第5期

［5］应松年.行政法与行政诉讼法（上）［M］.北京：中国法制出版社，2009年，第44页

［6］崔卓兰.试论非强制行政行为，吉林大学学报（社会科学学报），1998年第5期

［7］［法］托克维尔.旧制度与大革命［M］.冯棠译.北京：商务印书馆，1992年，第56页

［8］王春业.论柔性执法［J］.中央党校学报，2007年第5期

［责任编辑：炫蓉］

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