城乡基本公共服务均等化的财政政策研究

文/李燕凌 彭园媛

城乡基本公共服务均等化的财政政策研究

文/李燕凌 彭园媛

2016年中央一号文件要求，加快补齐农业农村短板，促进城乡公共资源均衡配置、城乡要素平等交换，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。深化财政政策改革从而对农村公共产品供给和公共服务进行结构性调整，具有十分重要的理论价值和现实意义。

基本公共服务是指最基础、最核心的公共服务，它与公民的基本生存、生产、生活紧密相关，反映了公民最关心、最直接、最现实的切身利益诉求，其范围主要涵盖公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域。围绕基本公共服务的理论研究离不开公共财政问题，主要包括：第一，基本公共服务均等化的核心功能；第二，基本公共服务均等化的现实困境；第三，城乡基本公共服务供给模式的选择；第四，基本公共服务均等化政策选择。总之，财政分权客观上会强化地方政府的城市偏向，不利于实现城乡基本公共服务均等化。但一味强调农村发展而无视城市以及工业发展对公共服务的需求，容易促使国民经济趋向于低增长甚至零增长。

基本公共服务城乡差异的财政政策

科学研判中国进入改革攻坚期和深水区之后的公共财政政策，不仅要观察国家财政支出规模变化，更重要的是要分析国家财政支出结构。

1.国家财政支出长期保持高速增长。国家财政收入与财政支出的高速增长，是城乡基本公共服务的财政基础。自1994年实行分税制改革以来直至2014年止，我国国家财政支出规模一直保持两位数的增长速度，其中有一半的年份增速保持在20%左右的高位运行。在这20年中，国家财政支出平均增长18.1%，2008年达到25.7%的最高增长速度，2014年增速陡降至8.3%，步入一个中高速的新常态阶段。

2.国家财政“三农”支出所占份额基本稳定。自1994年实行分税制改革以来，国家财政“三农”支出总额不断提高，其在国家财政总支出中所占的比重基本保持在8%-9%，20年间平均达到8.7%。不过，当国家财政支出总额在2005年至2009年间达到一个小高潮的时候，同期的国家财政“三农”支出占国家财政总支出的比重反而下降，增速甚至处于近20年间的最低水平。国家财政“三农”支出所占份额明显偏低。

3.地方财政承担“三农”支出的主要责任。公共财政政策必须反映公共服务事权与财责的统一要求。自1994年实行分税制改革以来，农村公共服务出现了严重的“事权”与“财责”相分离状况，地方财政承担了将近95%的“三农”支出，而中央财政“三农”支出比重只占财政“三农”支出总额的5%左右。自1995年以来的20年间，中央财政“三农”支出占国家财政总支出的比重平均达0.5%，而地方财政“三农”支出占国家财政总支出的比重平均却高达8.2%。近六年来，中央财政“三农”支出占国家财政总支出的比重始终在0.4%的水平，反映出城乡“二元结构”利益固化的财政政策特点。

4.城乡基本公共服务差距十分明显。以医疗卫生基本公共服务为例，随着国民经济迅速增长，城乡居民对医疗卫生基本公共服务的需求日益增长。但是，城乡居民医疗卫生基本公共服务的差距却呈现不断扩大的趋势。自2003年以来，城市每千人口卫生技术人员平均拥有量为6.98人，农村每千人口卫生技术人员平均拥有量只有2.90人，城市居民是农村居民的2.41倍；城市每千人口平均拥有医疗卫生机构床位5.54张，农村每千人口平均拥有医疗卫生机构床位2.29张，城乡居民实际拥有量之比为2.42：1；城市卫生服务机构平均住院日达12.69天，乡镇卫生院平均住院日达5.04天，城市是农村的2.52倍；城市居民人均每年卫生总费用为1958.78元，农村居民人均每年卫生总费用为592.21元，城乡居民人均每年卫生总费用支出差距为3.31倍。

综上所述，自1994年实行分税制改革以来，国家财政收入与支出规模迅速增长，但国家财政“三农”支出所占比重并未“水涨船高”。地方承担大量农村公共产品供给与公共服务功能，中央政府的财政支出却主要投向了城镇公共服务领域。由于长期形成的城乡二元结构制度“路径依赖”，致使中央财政“三农”支出占国家财政支出总额的比例很低，公共财政的支出重点还是难以转向“三农”。

公共财政支出的地区差异分析

城乡“二元结构”利益固化的财政政策，还导致与地方经济发展水平密切相关的城乡基本公共服务均等化程度因地而异。本文采用财政部、国家统计局的数据，分析公共财政支出的地区差异进而分析不同地区城乡基本公共服务均等化状况。

1.县域经济发展水平综合指数及其分类。根据2012年全国及各省（市、区）财政转移支付的数据，综合考虑人均地方公共财政收入以及农民人均收入超1万元的县（市）所占比重（%）、国家扶贫开放工作重点县（市）个数所占比重（%）的情况，我们采用德尔菲法调查部分专家后模拟的权重可计算各省（市、区）的经济发展水平综合指数，再根据计算所得的综合指数将各省（市、区）区分为地方经济发达、较发达、一般和落后等四个等次进行排序。

2.地区间公共服务均等化影响因素分析。从一般性转移支付和专项转移支付与县域经济发展水平综合指数的关系比较中，对人均财政转移支付总额、人均中央政府财政转移支付和人均县级财政转移支付的地区分布进行分析，从而判断地区间公共服务均等化的影响因素及其影响程度。根据分类计算结果不难发现：

（1）地区间公共服务均等化差异受财政转移支付结构性失衡制约。我国财政支出中专项性财政转移支付规模明显偏大。在实行分税制改革以来的31年间，专项性财政转移支付规模平均占到全部财政转移支付规模的46.9%，一般性财政转移支付规模只占到53.1 %。专项性财政转移支付规模偏大，是导致地区间公共服务失衡的主要原因之一。

（2）省本级财政转移支付功能偏弱导致地区间公共服务差异扩大。从全国及各省（市、区）财政转移支付实际情况来看，在全部财政转移支付中，省本级财政转移支付和市（州）本级财政转移支付占财政转移支付总额的比重严重偏低，中央和县（市）级财政转移支付占财政转移支付总额的比重过高，形成“两头大、中间小”的纵向分布不均衡结构，难以发挥省本级财政在地区性农村公共产品供给中的调控功能。

（3）县域经济发展水平落后地区并未获得较多的公共服务财政转移支付。河南、广西、云南、贵州、甘肃五省（区）的经济发展水平综合指数都在0以下，远低于其他省（市、区）。但是，除甘肃省外其余四省（区）的各级财政一般性转移支付和专项转移支付人均水平都没有达到各省（市、区）的最高水平。河南、云南两省的全国财政一般性转移支付和中央财政一般性转移支付的人均水平，广西的县级财政一般性和专项转移支付人均水平、全国财政和中央财政的专项转移支付人均水平，都排在全国各省（市、区）较低的水平。贵州省的各项财政转移支付人均水平也刚刚达到全国各省（市、区）的平均水平而已。

（4）中央财政转移支付与地方经济发展水平存在负相关关系。在8个人均中央财政转移支付高于全国平均水平的省份中，除内蒙古自治区外，其余7个省份的县域经济发展水平综合指数都低于全国平均水平，且人均地方公共财政收入也低于全国平均水平。北京、上海和天津三市的经济发展水平综合指数在2.0以上，居全国各省（市、区）经济最发达地区的水平，但人均中央财政专项转移支付水平却远低于全国平均水平。

城乡基本公共服务均等化的财政政策选择

我国现行财政体制的主要矛盾是地方财政事权与财力不匹配，主要问题是地区间公共服务水平差距较大，关键原因是分税制改革没有到位。应从四个方面加强财政政策调整：

1.国家财政应加快扩大“三农”支出所占份额。要以缩小城乡基本公共服务差距为目标改善财政支出结构，“十三五”期间，国家财政“三农”支出占国家财政总支出的比重要突破10%并保持持续增长态势。

2.明确地方财政承担“三农”支出的责任。要加快政府职能转变改革步伐，明晰中央与地方政府的责任与事权。要通过深化改革以增强经济活力，确保地方财政收入稳步健康增长，确保基本公共服务均等化财政支撑到位。要为激发市场主体参与农村基本公共服务活力创造良好的发展环境，为社会资本进入城乡基本公共服务领域提供渠道和环境。

3.规范财政转移支付以缩小基本公共服务地区间差距。要扩大财政支出对农村基本公共服务的支持，通过调节一般性转移支付来弥补中央出台增支政策形成的地方财力缺口，扩大县乡政府农村公共产品供给财政支出。要减缩专项转移支付规模，完善一般性转移支付增长机制，从根本上建立扩大农村基本公共服务供给的财政支持机制。

4.加快推进新型城镇化与同步推进城乡一体化建设。切实落实新型城镇化战略目标，迅速打破长期存在的城乡二元体制消极影响，按照“同目标、同规划，统筹资金、统筹建设”的原则，全面推进城乡基本公共服务均等化。要加快完善城乡统一协调的基本公共服务制度，全面深化农村综合改革，实现农村公益事业发展机制、农村公共服务供给体制创新。

作者单位：（湖南农业大学公共管理与法学学院；摘自《财经理论与实践》2016年第3期）