论国家安全法：模式、体系与原则

文/周叶中 庞远福

论国家安全法：模式、体系与原则

文/周叶中 庞远福

当前我国面临的国家安全形势复杂而严峻，国际与国内安全问题、传统与非传统安全问题交织，党和国家对此予以高度关注和警惕。从政府到社会已基本形成如下共识：即国家安全领域的治理应实现法治化。《国家安全法》（以下简称《国安法》）的制定出台则是一种必然选择。本文即通过对国家安全法律体系的国际立法比较，梳理我国国家安全法律体系并分析其缺陷，总结《国安法》的体系性意义，并阐述其基本原则，以期深化对《国安法》的理解，推动《国安法》的实施，并为国家安全立法的进一步完善提供借鉴。

外国国家安全法律体系及其立法模式

“二战”以后，多国纷纷建立国家安全法律体系。“冷战”结束后，多国国家安全立法之规范与治理重心逐渐由传统安全问题向非传统安全问题转移，实现了国家安全法律体系的变迁与立法模式的转型。纵观世界多国国家安全领域的立法，其法律体系可大致归纳如下：

（一）宪法中直接或间接涉及国家安全的条款可作为国家安全立法之依据

包括三类：一是国家安全客体利益条款，如国家主权、国家领土、国家政权、国家制度等方面的条款，涉及国家安全客体利益，为国家安全立法之客观法益，各国宪法对此均有所规定，此为国家安全立法之目标指引和间接依据；二是国家紧急状态条款，其与国家安全直接关联，多规定紧急状态之内涵以及相应国家机关在紧急状态下的特别权力等，此为国家安全立法之职权依据条款；三是公民、组织维护国家安全之义务条款，宪法赋予一国公民、组织与危害国家安全之行为做斗争的积极作为义务，此为国家安全立法之义务根据条款；四是相关国家安全常设机关之组织构架条款，多规定国家安全机关的组成及其职权，多国宪法中关于军事与国防的条款即属此类，有些国家的宪法还明文规定诸如国家安全委员会等类似机关的构成及其职权。

（二）国家安全基本法

所谓“国家安全基本法”即是一国在国家安全领域的综合性立法，奠定一国国家安全法律体系的基础，是国家安全立法的“根本法”。国家安全基本法立法出现于“二战”之后，兴起于苏联解体前后。从多国国家安全基本法的文本来看，其主要内容包括：界定相关核心概念，规定国家安全工作的基本原则；规定国家安全工作的任务领域和保障措施；相应国家安全机关的组织构架、职权及其行使程式；国家安全工作的体制机制；公民、组织在国家安全工作中的权利和义务；国家安全工作人员的法律地位和社会保障；相应的法律责任等。

（三）国家安全具体领域的专门立法

从分布上看，当前世界多国的国家安全专门立法主要集中在谍报、军事国防、反恐三大领域。从发展趋势来看，谍报领域和反恐领域的立法已基本成熟，经济安全、生态安全、信息网络安全、核安全等新兴领域将成为各国国家安全专门性立法的热点，其中世界主要核国家的核安全立法已初具规模。各专门领域的立法依其主要内容大致可归为“行为法”。除此“行为法”外，还有“组织法”。此类法规主要规定：相应国家安全机关的组成、机关之职权及其行使程式、国家安全工作人员的法律地位和社会保障、对国家安全机关的监督等。

（四）其他法律中涉及国家安全的规定

此类规定散布于各部门法和专门性法律中，最为经典的便是刑事法领域。各国刑法与刑事诉讼法大抵均规定有危害国家安全罪之条款和针对危害国家安全之犯罪行为的侦查、拘捕、追诉等条款，此类规定构成国家安全法律体系中的刑事特别法。在行政法领域，各国行政法亦大多涉及特别管制、针对人身或财产之行政罚、相关国家安全机关之行政权力与程序等。

综上所述，可得出关于国家安全立法理念、立法形式、立法模式等三方面的结论。（1） 从立法理念看，尽管各国文化传统、社会制度、意识形态、法制体系等均有不同，但各国均高度重视本国的国家安全问题，均注意运用法治思维和法治方式保障国家安全。（2）从立法形式看：一是综合性立法，即制定一部国家安全基本法，以统摄国家安全的各领域并规定相关体制机制；二是专门性立法，即根据特定领域的特点制定专门的单行法，规范该领域国家安全工作之诸事项；三是分散式立法，各部门法或其他领域立法中若有涉及国家安全问题者，即在该法中以专门条款对其作直接规定。（3）从立法模式看，根据国家安全立法发展之历史，“分散式”“专门式”和“综合式” 三种立法形式次递出现，而三种形式的任意组合，形成早期“原始型”国家安全立法模式（即只有“分散式”立法而无“专门式”和“综合式”）和“混合型”国家安全立法模式（即三种立法形式任意组合）。根据立法形式组合的不同，“混合型”又可分为“混合型Ⅰ”模式（即“分散式”+“专门式”）和“混合型Ⅱ”模式（即“分散式”+“专门式”+“综合式”）。国家安全立法模式呈现“原始型”→“混合型Ⅰ”→“混合型Ⅱ”的线性发展趋势。虽然目前大多数国家的国家安全立法仍采取“混合型Ⅰ”模式，但向“混合型Ⅱ”模式发展的趋势已较为明显，如美国、法国、俄罗斯、澳大利亚、韩国等均采取“混合型Ⅱ”模式，而综合性的国家安全基本法将逐渐普及。概括其缘由，大致有三：一是综合性的国家安全基本法有利于一国统筹安排国家安全各领域的任务，并有效协调不同国家安全机关之间的工作，提高国家安全领域的治理效能；二是诸如谍报、军事与国防、反恐、核安全等领域已基本发展成熟，具备单独立法之条件；三是诸如经济与金融安全、资源与能源安全、科技安全、信息网络安全、生态安全等非传统领域或新兴领域的立法则尚处于进一步深化论证的过程中，虽然某一具体领域的立法条件具备，将其上升为专门性单行法的可能性较大，但不论各具体领域如何发展成熟，分散式立法仍将无法避免。

我国的国家安全法律体系

国家安全立法模式往往决定国家安全立法体系，国家安全立法模式的变迁必然引起国家安全立法体系的变动。从某种程度来说，国家安全具体领域专门性立法的出现，即是国家安全立法模式由“原始型”向“混合型Ⅰ”发展的结果，而综合性国家安全基本法的出台， 则是“混合型Ⅰ”向“混合型Ⅱ”发展的产物。我国《国安法》的制定出台，政治因素仅是其一端，而上述国家安全立法模式发展规律才是其必然原因。其意义不仅在于将总体国家安全观法律化，更在于其奠定了我国国家安全法律体系的基础，并为国家安全立法的进一步完善提供框架性、制度性指引。随着《国安法》的制定出台，我国国家安全法律体系已经发生重大变化，由此前的“有关国家安全的宪法条文+国家安全具体领域的专门性立法 +散布于各部门法或单行法中有关国家安全的规定”三层次结构，发展成为“有关国家安全的宪法条文+国家安全基本法+国家安全具体领域的专门性立法+散布于各部门法或单行法中有关国家安全的规定”的四层次体系性结构。至此，国家安全法律体系已基本完备，唯新兴具体领域专门性立法的发展与国家安全法律体系中具体问题的解决，尚待进一步立法加以完善。

（一）国家安全立法的宪法依据。虽然我国宪法并未明文规定国家安全的制度机制，但宪法中有诸多直接或间接涉及国家安全的条款，它们共同构成国家安全立法的宪法依据，不论“分散式”“专门式”或“综合式”的国家安全法律规范，均是对此类宪法条文的具体化和可操作化。

（二）综合性的《国家安全法》。2015年7月1日制定出台的《国安法》可谓我国首部综合性的国家安全基本法，该法的制定出台具有划时代的政治意义和法治意义，在国内外均产生了重大影响，是国家治理法治化和国家安全建设法治化的重要标志。该法奠定了国家安全立法的基础，完善了国家安全法律体系；补齐了法治中国建设的短板，推动了国家安全法治建设的进程；为进一步完善国家安全立法提供了纲领性结构和制度框架。

（三）国家安全具体领域的专门性立法。我国在谍报、军事与国防、紧急状态、反恐等方面的专门性立法已较为完善，核安全方面的立法已然启动，经济与金融安全、生态环境安全、能源与资源安全、粮食安全、信息网络安全等方面的专门性立法虽已有所讨论，但距离酝酿出台还为时尚远。对我国已制定出台的国家安全各领域的专门性立法作初步梳理，并将其与前述各国比较后，不难发现我国国家安全专门性立法存在的问题。第一，我国国家安全领域的专门性立法大多集中在诸如军事与国防、谍报等传统安全领域，较之美国、德国、法国、日本、韩国等发达国家而言，非传统安全领域（尤其新兴领域）的专门性立法略显滞后。第二，与前述国家相比，我国国家安全立法侧重“行为法”方面，而“组织法”方面的立法明显不足。第三，在传统的谍报领域，我国仅有《反间谍法》，而尚未有专门性的情报法，应尽快制定出台专门性的情报法。第四，在国家安全机关及国家安全工作人员行使职权之监督、国家安全工作人员之法律地位与社会保障、国家安全工作造成公民基本权利损害之救济等方面，不仅综合性的《国安法》规定模糊，各专门性立法也未有详细规定，故应在此三方面作进一步的细化规定。

（四）其他相关法律中有关国家安全的规定。此类法律规定分布极广、类型多样， 依传统部门法划分标准可分为国家安全刑事法、 国家安全行政法、国家安全经济法等三大类。国家安全刑事法主要是刑法和刑事诉讼法中有关危害国家安全罪的规定；国家安全行政法则内容广泛而庞杂，涉及民族团结、国家秘密保护、国家机关及其工作人员的职权、与国家安全相关的一般性行政强制措施、人员与物品的出入境管理、信息网络安全、新闻出版、反邪教问题等诸多方面；国家安全经济法多涉及国有经济、经济安全与金融安全等方面的问题，随着经济实力、经济地位的提升与金融开放程度的提高，经济安全与金融安全问题将日趋严峻，此方面的立法将成为国家安全立法一个新兴而重要的领域，专门性的经济安全与金融安全立法必将提上议程。

国家安全法的基本原则

国家安全法的基本原则是体现并贯穿于国家安全立法、执法和司法等活动全过程的，具有指引性、普遍性的准则。依据《国安法》的文本表述和我国国家安全工作实践，我国国家安全立法包括如下七项原则。

（一）国家安全法治原则。《国安法》第七条规定：“维护国家安全应当遵守宪法法律，坚持社会主义法治则。” 国家安全机关所享有的权力，是因维护国家安全之需，经宪法和国家安全基本法设置的特殊性权力， 其存在与行使往往会对公民基本权利造成一定程度之克减，因而以法治方式对其加以规范尤为重要。

（二）保障人权原则。《国安法》第七条规定：“维护国家安全，……尊重和保障人权，依法保护公民的权利和自由。”虽然国家安全机关及其工作人员可依法对特定公民采取特别措施，但必须明确：此种措施是为了维护国家安全，保障全体公民的生命、财产之安全，保障公民的福祉；特别措施仅针对特定少数人之部分权利与自由的克减；此种克减仅针对部分权利，绝大部分基本权利不在克减范围内，必须坚持人权保障的最低标准。

（三）国家安全原则。各国国家安全立法均在一定程度上强调国家安全（利益）的优先性，我国《国安法》也不例外。它以维护国家安全为首要宗旨，体现了“国家利益高于一切”的理念。如为保障国家安全工作的有效开展赋予国家安全机关以特别权力，可对公民基本权利直接进行克减，课予公民和社会组织、团体等维护国家安全的积极作为义务等。值得注意的是，国家安全原则并不是绝对的，在强调国家利益的同时，必须平衡保护公民的基本权利。当二者发生冲突时，不能片面强调国家利益优先而忽视基本权利保障，而应以比例原则对此加以审查。

（四）政党主治原则。政党主治即政党在政治上以及宪法、法律中获得既定领导地位，党对国家权力构架可产生决定性、支配性影响，政党成为建立和运用民主的主要力量。这是我国宪法和宪政实践特有的原则。《国安法》第四条明文规定：“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”这是宪法上的政党主治原则在国家安全立法中的直接体现，是基于国家安全工作的现实需要，更是国家安全之内在要求。

（五）协调发展与统筹全面原则。《国安法》第八条第一款规定：“维护国家安全，应当与经济社会发展相协调。”这是由人民对国家安全内涵之理解的深化、人民国家安全观之演变、国家安全治理能力的强化三方面的因素决定的。《 国家安全法》第八条第二款规定：“国家安全工作应当统筹内部安全和外部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。”可见，国家安全工作必须全面统筹，兼顾内外。

（六）多元治理原则。国家安全领域的多元治理原则包括治理主体的多元、治理策略的多元和治理方式的多元三个方面。在治理主体方面，《国安法》第十一条规定：“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。”在治理策略方面，《国安法》第六条的规定：“国家制定并不断完善国家安全战略，全面评估国际、国内安全形势，明确国家安全战略的指导方针、中长期目标、重点领域的国家安全政策、工作任务和措施。”在治理方式方面，单一的治理方式难以整体奏效，故必须采用预防为主、标本兼治、专门工作与群众路线相结合的方式方法。

（七） 奖惩与教育相结合的原则。该原则包括针对积极维护国家安全之相关主体的嘉奖、对危害国家安全之相关主体的惩戒、对全体国民的国家安全教育三个方面。嘉奖方面，《国安法》第十二条规定：“国家对在维护国家安全工作中作出突出贡献的个人和组织给予表彰和奖励。”惩戒方面，《国安法》依据主体不同与行为性质之不同，将基于维护国家安全目的的惩戒划分为三类： 一是针对国家安全机关工作人员之失误或失职等行为的惩戒，二是针对个人或社会组织不履行法定的维护国家安全之义务的惩戒，三是针对危害国家安全之行为或活动的惩戒。教育方面，《国安法》第十四条将每年4月15日设定为全民国家安全教育日；第七十六条规定：“国家加强国家安全新闻宣传和舆论引导，通过多种形式开展国家安全宣传教育活动，将国家安全教育纳入国民教育体系和公务员教育培训体系，增强全民国家安全意识。”

（八）互信互利与平等协作原则。《国安法》第十条规定：“维护国家安全，应当坚持互信、互利、平等、协作，积极同外国政府和国际组织开展安全交流合作，履行国际安全义务，促进共同安全，维护世界和平。”此是基于国家安全问题的跨国性、国家安全工作的涉外性、中国大国国际责任三者的考量。

【周叶中系武汉大学法学院教授，庞远福系武汉大学法学院博士生；摘自《四川师范大学学报》（社会科学版）2016年第3期】