从薪酬功能角度刍议我国公务员薪酬制度改革

文/山东师范大学公共管理学院　吕梦晗

从薪酬功能角度刍议我国公务员薪酬制度改革

文/山东师范大学公共管理学院吕梦晗

近年来，公务员贪污腐败等负面新闻频频曝光以及“加薪之争”的未有定论，使得公务员薪酬制度革新势在必行。虽然改革在渐进调适，但仍然存在一些亟待解决的问题，使得薪酬功能没有得到正向有效的激发。本文主要从薪酬的四个功能，即补偿功能、配置功能、协调功能、激励功能的角度浅谈目前存在的问题并且提出相应的解决措施。

公务员；薪酬制度；薪酬功能；改革

公务员薪酬是党政机关工作人员在提供公共服务或开展公共管理工作后，由公共财政部门发放的货币、实物或其他形式的报酬，包括职务工资、级别工资、各种津补贴和福利等部分。目前通过改革，我国已经建立起包括比较机制、决定机制和正常调整机制以及宏观调控机制在内的薪酬运行机制，但正在破题的本土化改革未来将走向何方仍未有定论。

一、公务员薪酬制度改革的现状及其必要性

由于政府具有强制力、公益性、服务性，社会公众对公务员的“加薪之争”未曾停息，而公务员对工资低的抱怨更是引来了广泛争议。一方面，公务员收入分配制度是我国收入分配制度改革的切入点，它为整个社会确定工资基准，也是影响公众公平感的重要来源。但由于市场经济本身固有的分化机制，加上转型期配套制度缺失，大幅度增加公务员的薪酬容易造成社会不安定。另一方面，从政治价值的高度来看，国家公务人员的言行举止都有鲜明的政治含义，体现着社会主义意识形态的核心要素。公务员的行为失当将直接影响全社会的公众心理，摧毁政府的合法性、正当性基础。

此外，薪酬本身的功能也增加了改革的紧迫感。公务员薪酬功能主要包括以下几个方面：第一，补偿功能，公务员薪酬是对公务员在工作过程中体力和脑力消耗的补偿，也是对公务员承担家庭责任和其他家庭开支的补偿。第二，配置功能，设置合理的薪酬可以起到引导人才流动的作用。第三，协调功能，国家通过建立公务员工资的正常增长机制，确立合理的职务和职级相结合的原则，保持不同职务、级别之间合理薪酬差距，使之尽量体现德、能、勤、绩等因素。第四，激励功能，根据公务员劳动付出量和贡献值合理核发的薪酬，将起到调动工作积极性并提高工作质量和效率的效果。

二、我国现行公务员薪酬制度存在的问题

我国目前公务员薪酬改革存在一些亟待解决的问题，改革缺乏系统性、协同性，薪酬功能没有得到有效的正向激发，使得现在的社会公众误解多多。

第一，未被纳入法制管理的轨道。首先，我国的公务员薪酬制度的基本原则和依据未能以法律的形式系统、完整地表述出来。比如工资设计、调整、福利补贴等，只是在劳动法中笼统模糊地予以体现，其科学性和合理性受到质疑。其次，政府一直垄断着公务员工资福利的决策权，工资制度、工资标准、福利制度、福利项目、福利标准等等。而在某些国家，公务员工资标准、福利支出等方案，必须经代议机构批准成为法案后，才能实施。

第二，公务员薪酬结构不科学，补偿功能未能实现。具体有如下3点：

1．白色薪酬，即合法收入偏低，全国公务员职务工资、级别工资之和，即基本工资大约只占全部工资的近30%，其余70%多为各种津补贴。灰色薪酬，即由单位统一发放但是不符合国家规定的收入偏乱。公务员的职务工资、级别工资由中央财政支付，实行全国统一标准，而津补贴由地方财政安排，具有一定的浮动区间和灵活性。此外，还存在“黑色”薪酬，即腐败收入。有一些公职人员利用手中的权力贪污腐败获得了大量非法收入。

2．工资标准起薪点过低，不同级别、职务公务员之间工资级差小，工资设计上出现“平台”现象，对能力、技术水平要求高的公务员起不到有效的激励作用。而且，职级工资结构和标准过于固定，缺乏一定弹性，“平均主义”倾向严重。

3．级差幅度的地区间差距明显。根据《中国统计年鉴》统计，我国机关工资平均水平最高省与最低省在2001年的平均差距达到近3倍，而且经济发达地区津贴补贴多为主要收入来源，以基本工资为主的薪酬主系统和以奖金福利为主的薪酬辅系统倒挂严重。但中西部省级机关、省会等发达城市和财政困难的地、县以下地区的经济发展水平和物价差距更严重。

第三，激励导向作用难以有效发挥。具体如下：

1.增资机制具有很强的随意性和非制度化缺陷，实践中缺乏正常调整机制。公务员在经济地位方面的“相对剥夺感”最强烈，因此公务员普遍追求工资外收入、非合理收入。在德国，公务员的工资标准每年都进行调整，并列入国家预算，增加的幅度没有法定的比例，主要参考私营企业的工资增长率，根据每年的经济增长以及物价情况来确定。

2.薪酬制度设计中缺乏可操作的量化考核指标和科学的考核程序，只涉及领导职务的工资制度考核设计，对专业核心技术人员缺乏必要的职业发展规划和薪酬提升路径。核心技术公务员，这里指政府内的技术高管，他们具有公共政策水平，同时在指导经济建设、社会建设和公共服务外包等工作中，可以管理公司的技术高管，其补偿应当具有纠正韦伯悖论的效果(注：韦伯认为政府具有垄断知识和高效率的特征，但又设计了公务员等级工资制，用自己的设计扼杀了自己的目标)，给予较高的绩效补偿。总之，考核制度的规范化、科学性、定期性仍然有待完善。

第四，内外部平衡比较机制不健全，公务员和组织之间以及公务员之间关系不协调，矛盾激化。根据亚当斯的公平理论，员工不仅关心自己经过努力所获得的报酬的绝对数量，也关心自己的报酬和其他人的报酬之间的关系，即员工根据自己的投入产出关系和他人的投入产出关系的对比来判断自己所获得报酬的公平性。

一是薪酬的外部公平性。“公务员的薪酬到底应该处于社会收入水平中的什么位置？”这个问题迟迟没有得到合理的解答和落实。现代公务员工资制度没有满足市场经济的发展要求按市场效率和贡献提供相应的报酬，工资标准缺乏竞争力。当前政府部门仅将公务员的薪酬与国企职工就笼统的平均数字进行比较是不科学的。二是薪酬的内部公平性或内部一致性。行政机构的工作人员薪酬水平明显高于“服务机构”。这客观上诱发了机构升格等问题，也在一定程度上强化了官本位意识。公共机构内部的分配不公不均，大幅降低公共服务质量和效率，从基础上破坏了实现“服务型政府”建设的价值目标。

三、正确激发薪酬功能的公务员薪酬制度改革对策

（一）依法治理、形成共识与秩序。公务员薪酬法律是政府及其公务员与社会各界就公务员劳务价值、补偿方式、水平达成的社会共识。例如，只有建立工资报告法律制度，才能为工资调整和比较奠定操作基础和数据平台；再如，依法制定薪酬结构，避免混淆工资、津贴和福利的界限。

（二）完善公务员薪酬结构，使薪酬的补偿功能最大化。1.明确界定公务员薪酬各组成部分的比例和作用。包括明确工资主导地位，充分发挥作为工资的重要补充——津贴的物价补偿、劳动补偿、收入调节的作用，在实践中真正落实对公务员劳动奉献的货币化物质补偿与职级、年功和绩效考评结果相挂钩。此外，奖金和福利可以借鉴新加坡的“全现金”薪酬支付模式，逐步实现福利货币化改革、社会化管理、商业化运作。2.中央政府统一规定公务员劳动的内容和标准。无论在什么部门和岗位，在经济发达地区或欠发达地区，公务员所付出的劳动都是同质的，理应获得相同的补偿。为降低行业、地域间的不公平，应设定公务员津贴国家控制线，并通过征收超限基金和财政补贴低收入地区的方式进行调节。此外，要对处于艰苦岗位、艰苦地区的公务员溢出劳动和生活质量损益进行补偿。

（三）实现公务员薪酬合理化配置。具体如下：

1．采取动态调整的方法。将各薪酬等级的限值根据国家人事部或者独立的专业评估机构建议，按照当年通货膨胀情况并参照企业相应职位的薪酬水平进行浮动，从而实现了政府部门劳动力价格与市场价格的接轨。

2．采取“跟踪”原则平衡比较公务员工资标准，即通过对在企业中就业的与在政府机关工作的同类型、同层次人员工资标准的调查，得到市场工资水平信息。然后，以这种信息为参照系，跟踪调整公务员的工资标准。并且建立对企业相当人员薪酬水平调查比较制度。

3．推行职务职级并行改革。据山东省济南市委组织部近年组织的一项调查显示，近81%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有效的激励，其中领导职务的晋升比非领导职务的晋升更具吸引力。公务员谋求职务不是为了承担责任，而仅仅是为了获取权力。职务的有限性使得靠职务晋升提高待遇对绝大多数公务员来说是不现实的，也是不公平的。2015年中央全面深化改革领导小组第七次会议指出，在职务之外开辟职级晋升通道，有利于调动广大基层公务员的积极性。实质是使职级真正成为那些不能晋升职务的公务员的一条独立的职业发展通道，从而获得合理的待遇和尊严。

（四）充分发挥薪酬的激励功能。具体如下：

1．建构公务员薪酬制度，要建立绩效激励考核体系，以度量公务员作出贡献、价值大小作为公务员的薪酬收入的主要依据。将工作按照费用效率、灵活处事能力、工作状况、工作的数量与质量等因素加以细化分解和量化处理，并与社会经济指标一起构建测算模型。公务员考核体系应该与公务员的薪酬制度形成“三位一体”的格局，将绩效评估、薪酬等级与薪酬结构置于同一体系中。按照目标管理的思想，将目的和期望传递给公务员，以便作为将来实施考核依据和基准的一种方式。同时运用360度和平衡计分卡的考核方法建立公务员的绩效考核体系。

2．坚持民主协商原则，最大限度调动公务员的积极性和参与感。西方国家在确定和调整公务员工资时，政府要听取咨询机构的意见，与公务员工会进行协商谈判。公务员薪酬制度改革方案的制定应在广泛借鉴其他国家先进经验的基础上，征求社会各个阶层的意见和建议，并应当逐步建立法定的咨询机构和公务员工会组织。

（五）实现与公务员薪酬制度完善配套的一体化改革。作为一项复杂的系统工程，公务员工资改革的推进需要多个部门齐心协力、强化协同才能完成。各分管部门应加快制定初次分配、二次分配、农民增收、规范分配秩序各领域的具体政策并抓好落实。中国劳动学会副会长苏海南认为，公务员工资配套改革分为几个层次：一是公务员工资、福利、社保等制度的配套改革；二是与财政体制等的配套改革；三是完善公务员制度等方面的配套改革；四是与其他方面的配套改革。总之，整个收入分配制度改革推进得越及时越到位，公务员工资改革的环境条件就越好，矛盾就不会聚焦。

综上所述，公务员薪酬制度革新应该以公务员薪酬功能实现为突破口，有策略地建立起与社会主义市场经济体制相适应的薪酬管理体制。采取相应配套措施，多部门齐心协力，为公务员工资改革创造良好的环境，形成科学合理并具有持续活力的公务员薪酬制度。

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