提高政府统计数据质量，增强政府公信力

唐宝珍++王娟

摘要：随着信息化的快速发展和社会主义市场经济的逐步完善，人们对统计信息的质量要求越来越高，特别是大数据时代的到来，对我国政府统计数据的质量提高带来了前所未有的机遇和挑战。本文在梳理我国政府统计部门的工作的基础上，分析了影响政府数据的具体原因，并在此基础上提出了切实可行的改进措施。

关键词：政府统计；数据质量；行政记录；统计法

中图分类号：CF812 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-0000-03

统计数据的质量是统计人的生命，而客观、真实地反映社会、经济现象的数据和内在数量规律是政府统计部门最基本的工作职责。近年来，中国政府所公布的统计数据与老百姓的生活感触相悖的现象屡屡发生。比如：2011年全国31个省、市、自治区、直辖市的GDP总和不等于全国的GDP总额；政府公布的居民消费价格指数（CPI）及商品房平均价格时常与人们的实际生活感受不相符，地方政府存在“数字出官”、“官出数字”的现象等等。国家统计局是数据发布的权威部门，一定要全力保证统计数据的质量，一旦政府统计数据失真造成的危害是十分巨大的：第一，失真的统计数据使政府决策部门失去了可靠的信息来源，从而可能导致制定政策缺乏依据；第二，统计数据不真让普通民众认为政府故意粉饰社会经济存在的问题，使得政府的公信力面临挑战，同时也影响政府的国际形象；第三，缺乏真实的统计数据，让普通老百姓对当前的经济情况缺乏正确的了解，不利于经济政策的推行；第四，失真的统计数据使得社会科学研究缺乏实证的数据，从而影响社会科学的研究进程。因此，提高统计数据的质量是现阶段统计工作必须面对的重要问题。

一、我国政府统计部门的主要工作以及影响统计数据质量的主要因素

（一）我国政府统计的主要工作

我国政府的统计机构是分级构建的，从上到下分别由国家统计局，省级统计局、地市级统计局和区县级统计局构成，政府统计数据基本采用自上而下的层层布置，自下而上的逐级上报的模式来收集。

建国之初，我国经济制度主要追随前苏联模式，推行的是计划经济体制。在这个阶段，强制性的行政命令保证了数据收集的可行性，但是，众所周知，只有当政府能了解经济生活的方方面面，并能公平合理地进行财富的分配时计划经济体制才是有效的。我国的社会实践表明，没有全能的政府，大跃进式的虚报、瞒报现象让中国人民深受数据造假之害。

1978年，我国全面推行改革开放政策，逐步确立了市场经济体制在社会经济体制中的主体地位，市场作为一只“看不见的手”指挥着这个国家经济的运作。随着市场经济的逐步完善，客观、真实、及时的统计数据显得越来越重要。只有真实的统计数据才能为市场提供可靠的经济信息，从而更好地实现市场有效的资源配置。为了规范统计工作，我国唯一的一部统计法律——《中华人民共和国统计法》应运而生。该法于1983年12月8日由第六届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，并用1996年和2009年分别进行了修订，于2009年6月27日再次经第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议修订通过，并于2010年1月1日开始实施。《中华人民共和国统计法》规定：我国统计调查体系以周期性的普查为基础，以经常性的抽样调查为主体，辅之以定期报表、重点调查、典型调查等调查方式。其中，周期性的普查制度包括人口普查、农业普查和经济普查。其中，人口普查和农业普查每10年进行一次，分别在逢“0”和“6”的年份开展；经济普查每10年进行两次，分别在逢“3”和“8”的年份进行。而经常性统计调查制度则包括年度和定期（半年、季度、月度）两大统计调查制度，主要包括《国民经济核算综合统计调查制度》《工业统计调查制度》《固定资产统计调查制度》《科技综合统计调查制度》《能源统计调查制度》《人口劳动力统计调查制度》等等。

为了更好的开展统计调查工作，也为了体现统计独立性，国家统计局分别于1981年和1984年成立了农村抽样调查队和城市抽样调查队，1994年成立了企业调查队，并于1994年对统计调查体系进行了全面的改革，从法律上正式确立了经常性抽样调查在我国政府调查体系中的主体地位。

随着市场经济的发展，统计数据失真的现象越来越受到社会各界的关注。而面对人民对统计数据失真的质疑，国家统计局一直在想办法来确保数据的真实性。2011年国家统计局全面推行“四大工程”，所谓的“四大工程”就是统一的基本单位名录，统一的一套表调查制度、统一的数据采集处理软件平台、统一的联网直报系统。其中，基本单位名录库中的所有企业都是法定的调查单位，企业一套表具体规定了调查内容，统一的数据采集处理软件作为平台使得企业联网直报成为可能，这不仅保证了企业能够简单、及时、方便的将数据直接呈报给国家统计局，而且能够实现各级统计机构在线同步接收、审核和共享原始数据。

（二）影响我国政府统计质量的主要因素

1.统计部门的不独立运作方式是造成数据失真的根本原因。前面已经说过，我国政府统计是分级管理的，各级统计局归属于各级地方政府管理。而政府领导的政绩考核需要统计数据来支撑，“官出数据”、“数据出官”的恶性循环就必然存在。为了体现统计的独立性，我国成立了农村抽样调查队、城市抽样调查队和企业调查队。这些调查队人员从编制上属于国家统计局，而他们的工资还依然由各级地方政府负责，这就无法保证统计调查的独立性，调查队提供的数据也不能检验地方政府统计数据的真实性。而如何实现统计的独立运作，却需要国家领导人的顶层设计，需要从制度设计上来实现。

2.集中的方案设计无法同时满足各级政府的需要，无法调动基层工作人员的积极性。按照抽样调查理论，我国开展的经常性的抽样调查，其调查方案是由国家统计局统一设定，样本点也是按照这一调查方案抽选的，它保证了抽样调查的科学性和从全国层面来看的代表性，能满足国家级、省级和地市级统计部门的需求。但是，我国各级政府官员的考核制度要求区县级政府领导的政绩需要有具体的数据支持，而按照随机原则，大一统的抽样设计使得分布在每个区、县的样本点不均匀，甚至可能出现某些区、县的样本点特别少的现象，仅仅收集这些抽中的样本点的数据难以满足各区、各镇政府的需求。现实的问题是，统计数据又是由各区县政府这些基层统计部门负责收集的，区县级基层统计工作者的工资是由区县政府发放的，而他们又无法提供该级政府官员需要的数据，其处境就可想而知了。因此，基层统计部门开展统计工作的积极性大打折扣，基层统计部门往往是为了完成上级的调查任务而被动的开展工作。

3.权利和义务的不对等，使得数据填报的源头数据质量难以保证。众所周知，数据是从最基本的调查单位开始收集的，比如，中国居民住户抽样调查，需要调查抽中单元户的日常收支，内容十分繁琐。虽然统计工作者一边大力的宣扬统计工作对国家和人民生活的重要性，一边竭尽全力的想出各种办法来增加开户率（开户率是指住户调查的过程中，愿意接受入户调查的户数占本级抽中样本户的比重。）但是，被调查者每日需要记录生活开支，确实增加了他们的生活负担，而这又无法为他们带来切实的利益，因此，他们没有主动性。尽管统计工作者想了很多办法来激励住户填报，比如：每月给被调查户提供60元的补助，但与记账的麻烦程度相比，这份补助显然没有什么吸引力，无法激起人们对调查的兴趣。又比如，一些发达地区的基层调查部门的统计人员承诺对住户的记账数据进行分析整理，并为该调查户提供免费的家庭收支统计分析和理财建议等等，但是仍然不能很好地形成对填报者的激励。政府统计数据作为一种公共资源，任何人都可以免费地从政府网站上、从政府统计年鉴上找到自己需要的资料，所以存在搭便车的行为。

4.《统计法》依然停留在制度层面，我国居民的统计素养参差不齐，使得基层自觉自愿上报数据很难实现。我国大部分民众对统计调查，特别是抽样调查的原理并不清楚，一方面，民众需要数据来了解国家发展状况和自己生活的状况，另一方面，抽中的单位又不愿意成为被调查对象，使得基层统计工作难以开展。现在以国家统计局推行的“四大工程”为例来说明。“四大工程”的主要调查对象是“三上”企业，“三上”企业指的是规模以上工业企业、限额以上批发零售住宿餐饮企业、资质以内的建筑业企业和房地产开发企业。该工程设计的最初设想是企业统计人员在每个月的固定时间段利用统一的软件平台直接向国家统计局上报企业的生产经营状况。这样就从源头上保证数据的真实、及时，杜绝数据采集的中间环节造假。该工程的出发点是非常好的，但两年多来，其具体的实施效果并不如最初的设想，造成该现象的原因是多方面的：第一，虽然《统计法》规定企业有义务向国家统计部门上报真实的统计数据，但是，企业自觉自愿地真实、及时上报了统计数据，对企业来讲也没有什么直接的益处。由于“三上”企业很多，某个企业不真实的统计数据很难在短时间内被发现，统计法的处罚力度不够，现在还没有形成对统计数据报告者的威慑力。第二，“三上”企业的日常生产经营活动非常繁忙，很多企业都没有专门的统计人员，而是会计人员兼任统计人员，这些人员主要的业务是财会工作，只是在每个月需要填报数据的时候才加班加点来完成统计数据的报表，而企业又没有专门为这些人员的工作额外增加工资，上报统计数据对企业统计人员来讲是一个负担，因此，统计人员没有热情保证数据的真实和完整。第三，“四大工程”推行“企业一套表”，表中需要的数据分散在各个部门，比如，一套表中的“劳动工资额”项目的数据是由企业的人事部门掌握的，企业的增加值等数据是企业的财务部门掌握的，而企业的科技投入数据是由企业的研发部门掌握的等等，而“三上”企业填报数据的时间按规定只有固定的3～5天，企业的基层统计人员地位往往很低，他无法在短时间内与企业的这些职能部门沟通，他也不可能对所有部门的业务都熟悉，因此，就难以保证数据的真实性。

二、提高政府统计数据质量的措施

（一）大数据时代信息更加畅通，群众的监督更加有效，使统计工作的独立开展成为必然趋势

针对统计部门不独立的运作方式而导致的官员影响数据填报的问题，确实是一个体制性问题，我国中央政府官员必须正视这一问题。虽然2013年12月，中央政府提出考核政府官员不用唯一的GDP指标，还要辅助环保和可持续发展等一系列的统计指标，但本人认为，不论利用什么指标来考核官员，只要各级统计部门是由各级政府管辖，而且官员的考核依然需要统计数据支持，那么，统计数据失真现象就无法避免。我国是中央高度集权的管理体制，要保持统计的独立性，我们不妨借鉴美国的有些做法。美国政府统计体制结构是比较松散的。美国联邦政府各部门独立开展统计工作，部门统计与行政管理相结合，部门统计的目的是加强行政管理。美国商业部、农业部、劳工部、教育部、能源部、卫生部等部门都下设相关的统计机构，并负责相关部门的统计工作，其中商务部普查局和劳工部统计局是相对综合的统计部门。而隶属于商务部的经济分析局则负责国民经济核算。商务部普查局是核心的统计部门，除了负责人口普查和经济普查之外，每年还要进行大约100个其他调查项目，大部分项目来自于劳工部、司法部等统计部门，但是调查经费也来自于这些部门自己的财政预算。从这一架构可见，联邦政府各统计机构与州及地方政府统计部门之间是一种独立、平等、合作的关系，加强各部门之间的协调就显得十分必要。我国统计部门的很多工作与工商、税务、交通等职能部门存在交叉和重复，数出多门的现象在所难免。国家统计局需要梳理与相关管理部门存在重复统计的工作，让各职能部门已有的统计机构来承担相应的统计工作，避免重复。国家统计局只从事各职能部门无法完成的全社会范围内的普查和抽样调查工作。

（二）破除管理部门之间的壁垒，早日实现行政记录的共享，增强统计服务社会的功能

我国工商、税务、财政、交通、卫生等行政部门拥有大量的行政记录，这些数据是伴随行政管理而产生的，都比较权威、真实。而且是管理部门在收集这些数据时成本是很低的，但是，在目前的管理体制下，部门之间存在壁垒，无法实现这些优良的信息的共享，造成了巨大的社会资源的浪费。因此，我国政府可以牵头搭建信息共享平台，利用行政手段来强制实现信息的共享。我国的政府统计数据大部分还停留在统计年鉴这种死板的平台上，服务于社会的职能还没有充分地发挥。主要表现在指标老化现象严重，不能满足现代研究的需要。常常有学者抱怨自己研究领域中的核心数据在官方统计中无法找到。（比如工业企业产值的数据），要么是数据完全没有公布，要么是公布的数据残缺不全，为了研究的需要，有些机构甚至自己成立专门的调查小组，自己对数据进行收集整理，这就造成了重复的工作以及大量的社会资源的浪费。相比而言，美国政府统计服务社会的功能比我国要全面一些，美国商务部普查局及时更新和维护包括全美境内所有居民单位、办公楼、商业楼等建筑的地理信息系统，并将它与统计数据联系起来，使得每个被调查对象都能在该系统中找到，同时普查局还把地理信息系统和统计数据结合起来像社会公开发布，这大大加强了统计信息的广度和深度，增强了统计工作服务于社会的职能。在大数据迅速发展的今天，利用信息技术来增强统计服务社会的功能势在必然，国家统计局要尽早实现统一数据平台的搭建，也可逐步实现地里信息系统和统计数据的可视化公布，让数据的使用更加方便，提供的信息更加全面。

（三）加强《统计法》的执行和处罚力度，增强统计法的威慑力

统计体制的完善必须以法律制度作为保障。美国的信息保密制度保障了统计工作的顺利开展。美国政府组织法规定，禁止政府雇员透露任何可识别个体单位、家庭或经济组织信息的行为，任何违反这一规定的政府雇员将面临最高25万美元的罚款，或5年监禁，或并罚。正是有如此严厉的法律制度才能打消被调查者提供资料时的顾虑，也才能有效避免政府从业人员拿着统计信息寻租。我国虽然于2010年正式颁布实施了新的《统计法》，该法对统计调查体系、调查方法以及处罚措施都停留在书面上，操作性不强，统计法还没有真正起到对统计工作过程的监督作用，处罚力度不够影响了统计法的法律威慑力。

（四）加强统计报表设计的合理性，营造全社会重视统计工作社会氛围

首先，报表的设计要综合考虑呈报者和统计汇总人员的方便程度，调整统计调查的内容，最大限度地方便人们呈报数据。而增强社会对统计的重视程度可以通过提高全国人民的统计素养，加强统计宣传来实现。目前我国统计公益广告的制作和宣传还十分缺乏，即便是2014年1月1日开始的第四次经济普查这个重要的调查项目在我国的主要媒体上也很少宣传。正面的统计宣传是十分必要的，它使得人们在潜移默化中形成对统计数据重要性的认知，并能让人们将主动提供真实的统计数据成为一种基本常识。通过宣传，还可以增强统计人员的使命感、责任感和社会认同感。不仅如此，加强对统计违法行为惩罚的宣传也可以对统计造假行为形成威慑，从而有利于形成实事求是的社会风气，从根本上杜绝统计造假行为。

三、结语

随着信息化的快速发展和社会主义市场经济的逐步完善，人们对统计信息的质量要求越来越高，特别是大数据时代的到来，对我国政府统计数据的质量提高带来了前所未有的机遇和挑战。我国政府统计部门必须正视影响统计数据质量的若干因素，及时梳理部门统计与政府统计之间的职责分工，打破管理部门之间的行政壁垒，早日实现行政记录的共享，通过统计立法、严格执法和加强统计宣传等方式来提高统计数据的质量，从而提高政府的公信力。

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作者简介：唐宝珍（1977-），女，汉族，湖北人，广东外语外贸大学经济与贸易学院讲师，暨南大学在读博士研究生，研究方向：经济统计与金融统计。

王 娟（1977-），女，汉族，湖北人，广东外语外贸大学思科信息学院副教授，中山大学在读博士研究生，研究方向：网络信息资源的利用和管理。