构建与完善国家粮食安全战略体系及其实施对策

李友华，毕家豪

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨　150030）

构建与完善国家粮食安全战略体系及其实施对策

李友华，毕家豪

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨150030）

1972～1974年发生的严重世界性粮食危机，引起社会各界关注。1974年联合国粮农组织（FAO）提出粮食安全的定义，随后粮食安全的概念不断丰富和发展，我国将粮食安全上升为国家安全战略，构建较完整的国家粮食安全战略体系框架。从我国实际和国际粮食市场状况出发，提出新发展理念指导中国粮食安全发展，依法保护农业资源、提高农业生产率，加强政策研究、完善粮食安全政策体系等保证国家粮食安全战略实施的对策建议。

粮食安全；粮食安全战略；战略体系；对策

一、粮食安全理念及其发展

粮食安全问题是人口增长、人地矛盾突显、经济发展与资源约束、自然灾害与社会分配不公等因素综合作用结果。

（一）粮食安全科学理念的提出

任何科学理念的提出，均有其经济、社会历史背景。粮食安全理念的提出，也有其特殊社会经济背景。1972～1974年发生了最大的世界性粮食危机，严重威胁人们生命安全和世界经济发展。为此，1974年联合国根据不结盟首脑会议的倡议，在罗马召开著名的联合国世界粮食会议，形成最早的粮食安全理念。联合国粮农组织（FAO）于1974年11月将粮食安全定义为：“保证任何人在任何时候，能得到为了生存和健康所需的足够的食物”，并确定最低安全水平系数，即当年粮食库存至少相当于次年消费量的17%～18%。随着社会经济发展，1983年4月，联合国粮农组织重新定义粮食安全为：“确保所有人在任何时候，既买得到又卖得起其所需基本食物”。1996年11月，联合国粮农组织再次定义：“让所有人在任何时候均能享受充足的粮食，过上健康、富有朝气的生活”（肖国安等，2009）。上述三次粮食安全定义虽有差异，但均强调数量问题，同时指出粮食质量和营养问题，以及购买力和食物的及时供应和供给能力问题。第一、二次定义明确指出是食物，而第三次定义明确了粮食的概念。

20世纪70年代以后，多数年份的世界粮食库存率超过20%，仅1995年粮食库存率为14%，库存粮食仅够食用50天，世界粮食危机突显。此时期（1995年），美国学者莱斯特·布朗发表论文《谁来养活中国？唤醒小小星球》（郭翔宇等，2010）。文章引起国内广泛关注，深入研究中国粮食安全问题并取得丰硕成果，为粮食安全理论和解决粮食安全问题提出宝贵意见，为党和政府的决策提供重要依据。

（二）粮食安全理念的发展

粮食安全理念和其他理念一样，有一个产生、发展、不断丰富和完善的过程。

1.粮食代替食物

定义中“食物”被“粮食”代替。1974～1983年定义均为“食物”，1996年定义中将“食物”改为“粮食”。粮食是食物的加工原料。计量较方便，具有同质性。畜产品也由粮食转化而成，无粮食就无动物产品，用“粮食”代替“食物”更准确、科学、清晰。

2.衡量世界粮食安全监测指标的提出

世界粮食安全委员会秘书处依据粮食期末库存与价格关系、国际粮食市场变化等因素，考虑全球粮食消费与健康等关系，制定了监测指标（郭翔宇，2007）。

3.购买力成为粮食安全的重要内涵

1983年，时任世界粮食组织总干事夏德华·萨乌马对粮食安全做出更明确、科学的解释，认为粮食安全即是确保所有人在任何时期既买得到又买得起其所需基本食品。该解释主要反映三层内涵：一是有一定粮食综合生产能力，提供有效充足的粮食供给，为此应提高和发展粮食生产能力；二是任何时间地点均能买到所需粮食；三是增加收入，提高购买粮食能力。

4.粮食安全是人类的基本人权

1996年，联合国粮食组织召开“世界粮食安全问题首脑会议”，会上重申“人人均有权获得安全、富有营养的粮食”，提出在2015年将世界饥饿和营养不良产生率减少50%的目标，“粮食安全”问题上升为基本人权问题，维护粮食安全即维护人的生存权。

5.粮食安全赋予民族文化的新理念

1996年，罗马召开的粮食安全问题首脑会议明确指出，粮食安全问题不仅要解决饥饿问题，同时赋予民族文化新理念，马德娜等（1996）认为，“一直以来粮食安全意味着足够、安全、营养以及文化安全的食品”。国家无法保障粮食安全，就无法维护生存权，无法继承和传承民族文化。

二、中国粮食安全理念的战略定位

粮食安全战略定位有一个发展过程，是中国人民解决吃饭问题的经验总结，是人们对粮食安全重要地位认识深化的结果。

（一）粮食是国民经济基础的基础

“民以食为天”。新中国成立后，党和政府领导农民恢复和发展农业生产，采取一系列政策和措施，大幅增加粮食生产，提高粮食产量。但粮食短缺问题仍难解决，为保证口粮供给，实行粮食统购统销政策。在此期间，提出“以粮为纲”口号。“以粮为纲”提法虽不准确、不科学，实施过程中也出现偏差，但不难体现当时对粮食生产的重视及粮食生产的迫切性。20世纪60年代初期，党中央提出“农业是国民经济基础，粮食是基础的基础”的重大理论，为农业和粮食生产快速发展奠定理论和政策基础，是粮食安全重要性的体现。

（二）国家粮食安全观

国家粮食安全观由政府与市场职能界定决定、由政府属性决定，国家粮食安全观是政府维护国民生存安全和国家发展的必须，是政府基本职能。

2013年，中央经济工作会议将保障国家粮食安全放在2014年经济工作重要任务的第一位。会议提出必须实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，将粮食安全提高到战略层次。会议强调，任何时候粮食安全这根弦都不能放松。

（三）新的国家粮食安全战略的内涵

2014年，中央一号文件提出“完善国家粮食安全保障体系”“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略”。重申实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，对新的粮食安全战略内涵作出准确、科学的论述。其核心内容包括：确保粮食产量，13亿人民吃饭主要靠自己，口粮绝对安全，保证95%以上的自给率；保护农业自然资源，如土地、水等主要农业资源，守住18亿亩耕地红线，保护基本农田；科技支撑是实现国家粮食安全的重要内容，通过科技创新和新成果推广应用支撑农业与粮食生产的发展；更关注农产品特别是粮食品质质量安全，加强监督管理，利用国内外两个市场资源，依据国内粮食总需求和品种调剂适度进口；进一步明确中央与地方，主产区与主销区的责任与分工，再次强调省长“米袋子”责任制；增强全社会节约粮食意识，对生产流通消费全程推广节粮减损的设备和技术。

三、构建完善国家粮食安全战略体系

实施国家粮食安全战略，须有完整的战略体系及子战略体系作保证。但这方面研究较少，有待深入探讨。现提出国家粮食安全战略体系框架（见图1）。

图1　国家粮食安全战略体系框架

根据粮食安全战略需要，需适时作出评价。评价国家粮食安全度总模型是：

根据公式可作出总体评价，也可评价各子战略。根据评价结果，对战略实施提出对策建议。

四、实施国家粮食安全战略的对策建议

（一）新发展理念指导中国粮食安全发展

创新、协调、绿色、开放、共享是国家粮食安全发展的指导思想，是国家粮食安全发展应遵循的基本原则。制度、体制机制、科技创新是粮食安全生产的动力来源，是粮食稳定发展的客观要求；协调是农业产业结构与粮食品种结构的必要手段，是实施宏观调整的必然要求；绿色发展是粮食安全的体现，是粮食安全生产与资源环境保护的统一，是生态文明建设与促进粮食安全发展的内在必然。

（二）依法保护农业资源，提高农业生产率

依法保护农业资源，即保护粮食供给。严守18亿亩耕地红线，不可突破。同时守住粮食播种面积16亿亩的底线。2009年后采用航测图片确定耕地面积，较原统计面积多2亿亩左右。因此，再提守住18亿亩耕地和16亿亩粮食播种面积已无意义。为此，建议坚守20亿亩耕地红线和18亿亩粮食播种面积底线更合适。同时，还须特别关注耕地质量问题，防止污染、水土流失及地力下降，依法依规保护耕地，特别是13个粮食主产区更应采取有力措施保护现有耕地，保证粮食安全的基础。

我国水资源仅占世界平均水平四分之一。节约用水，推广节水农业技术，提高水利用率十分重要，在旱改水过程中，须因地、因时适度开发，不能过度开发地下水，注重可持续发展。

（三）加强政策研究，完善粮食安全政策体系

粮食弱质性和粮食本质属性——公共物品属性，决定粮食生产资源配置不能完全依靠市场机制，须由政府公共财政矫正和弥补市场失灵的缺陷，确保粮食生产持续发展和粮食安全（肖国安等，2009）。适时研究粮食生产、流通、消费，实现粮食安全发展。粮食政策最重要的是粮食收购价格和粮食补贴政策，这是当前研究重点，具有重要现实意义。

1.粮食收购价格政策

解放初期，我国实行农产品自由贸易政策，仅通过政府适当干预，实施国家、农民、消费者兼顾的市场价。1953～1978年主要实行统购统销政策，由政府单方定价强制性收购和销售，1978～ 1984年，政府大幅提高农产品收购价格，缩减统派购品种范围。1985年后，废除农产品统派购制度，实行由政府单方面定价、具有强制性的农产品合同订购制度。1990年起大幅提高粮食销售价格，同时对粮食实行最低保护价收购。实行粮食最低保护价收购未达预期目标，多数情况下，最低保护价低于市场价格。总结多年粮食购销价格实施的经验教训后，采取粮食直补政策，将补贴直补给农民。销售价格全面开放，随行就市，市场决定价格。

2.粮食补贴政策

粮食生产补贴是当今世界各国普遍采用的农业支持保护政策。为鼓励农民发展生产，特别是粮食生产，我国实施农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，即“三项补贴”。三项补贴对发展农业特别是发展粮食生产起到积极作用，但也存在一定问题，不适应农业进一步发展要求及变化的社会环境要求。为此，财政部、农业部决定从2016年起，将“三项补贴”合并为农业支持保护补贴。这次补贴调整有以下优点：一是明确补贴重点对象是种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体；二是提高补贴对象精准度，补贴资金仅用于拥有耕地承包权的种地农民，对已作为畜牧养殖使用的耕地、林地、成片良田转为设施农业用地、非农征（占）用耕地等改变用途的耕地及长年抛荒地、“占补平衡”中休耕面积和质量不达标的耕地等不再给予补贴；三是有利于提高资金使用效率，更体现“谁多种粮食就优先支持谁”，有利于粮食持续稳定发展（徐明辉，2016）。改革从2016年开始，应跟踪政策实效性研究，及时总结经验，不断完善农补新政策。

3.目标价格

依据我国粮食购销价格演进和粮食补贴政策实施经验教训，解决粮食产量和价格波动最佳方案是实行粮食价格支持——目标价格，美国首先实施此方式。2016年，我国将大豆等作物作为改革试点，采用此方式的实质是探索价补分离。此方式一般对农民有利，有利于调动农民积极性，促进粮食增长。目标价格是年初政府依据工农产品比价关系与市场价格及生产情况确定，农产品（粮食）生产地区、出售时期不同，市场价格不同。因此，价差补贴较难确定。目标价格尚在试点，实施时间较短，有待总结经验与完善。

依据我国粮食生产能力和国际粮食市场变化，当前应保持多元价格体系，逐步形成最低保护价、市场价格和目标价格结合的三元价格体系（詹琳，2015）。

（四）推进现代化农业发展，实现粮食产量稳定持续增长

我国粮食产量每上一个新台阶离不开科学进步，是科技创新、科技成果推广应用的结果。当前应以科技创新为推动力，增加科技研发投入，提高科技创新驱动认识，调动科技人员积极性，推动中国粮食安全发展。

农业现代化是四化进程中的短板，现代农业发展须以一定规模经营主体为载体，规模是各种生产要素配置、聚集的体现，一定经营规模的各种生产要素合理配置是现代化农业发展的必要条件，是粮食生产发展的必要前提，是提高全生产要素效率的基础。习近平总书记在黑龙江省考查时指出，粮食安全是国家安全的基础，强调“因地制宜推进各种形式的规模经营，用规模经营提升农业竞争力，增加农民收入”。李克强指出，“要坚持把保障国家粮食安全作为农业现代化的首要任务，确保谷物基本自给，口粮绝对安全”（李克强，2015）。农业现代化是提高粮食综合生产能力的基础和保证，从而实现粮食稳定持续增长，提高国家粮食安全度。

（五）适度进口，优化品种结构，补充短缺品种和数量

“适度进口”是粮食安全战略重要内容，是合理利用国际市场与国外农业资源的重要措施，是保证我国粮食安全的重要手段。所谓“适度”，“就是一定要把控好粮食进口的规模和节奏，防范国际上可能对国内农业发展带来的冲击”（乔金亮，2014）。本文认为我国粮食自给率达95%以上即可，适度进口一些粮食可减少土地资源压力，可适当利用一部分耕地休耕、轮作等，实现藏粮于地。所谓节奏即进口时间和品种结构，进口时应把握时间节点，如国际市场价格较低时期，进口粮食结构上是进优补缺，进口一些高端优质大米、弱筋小麦、大豆等短缺品种，这种调控是必要的，是对国家粮食安全战略的认识创新。

（六）加大投入力度，加强仓储基本建设，完善收储体系

足够的粮食库容和先进的科学管理设备是保证粮食安全的重要物质基础。我国粮食库容不足、设备落后是长期存在的问题，特别是粮食主产区更为凸显。因此，建议国家加大投入力度，完善收储体系。一是增加对粮食主产区政策性收储主体的投资、扩大库容建设、增加烘干能力、提高科学管理设备投入，从根本上解决粮食收储矛盾，建议国家及早下达年度投资计划，同时减少粮食主产区地方配套资金比例，减轻粮食主产区财政负担；二是深加工企业建设粮食储存仓库，以销代储，减轻粮食主产区库存压力；三是推进农户科学储粮工程建设，鼓励农民储存一定粮食，择机择价售粮，缓解国储和企业储粮压力，建议中央、省和农户投资比例为5 ϑ 3 ϑ 2。

（七）构建和完善粮食质检体系，加强品质检验与监督，保证粮食安全

粮食生产到粮食上餐桌经过多个环节或部门，应监管粮食及食品生产全过程。主要从两方面入手：一是建立符合我国实际的质检标准体系，尽可能向国际标准看齐；二是在有关部门或环节设立质检机构，依法严格检验。粮食收购环节设立各粮食品种等级指标体系；储粮环节设立与库存粮食安全有关的温度、湿度、霉变等指标；粮食加工环节设立加工品质量化指标，严防添加剂超标等；加工企业在加工和出厂时应严格按标准检测，保证“舌尖上的安全”。

（八）完善农村金融体系，发挥金融支撑作用，促进粮食生产持续稳定发展

制定适宜农村的金融政策、创新金融服务产品、实现农村资金优化配置，对调整粮食生产结构、提高粮食生产效率、实现粮食生产持续稳定发展具有重要意义。

1.消除农村金融市场垄断性

我国农村金融市场受限于国家信贷体制和金融政策，仍由中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社等金融机构构成。农村金融市场具有一定程度垄断性，缺乏竞争，资金使用、配置上存在不合理、不科学问题，有待通过改革创新形成更有活力的金融市场。

2.发展民间金融机构，完善多元化农村金融体系

在现有政策基础上，降低金融市场准入条件，让民间资本以独资或股份形式进入农村金融市场，支持社会资本参与设立新型农村金融机构，实现多元化市场金融体系，在现有金融机构设立专门支持粮食生产的部门；建议中国农业发展银行除经营粮食收购贷款外，投资参与粮食生产项目。

3.制定和完善支撑粮食安全的金融政策体系

粮食安全发展的金融政策是多方面的，应形成一套政策体系。金融政策体系主要由人民银行制定或牵头制定，如贷款额度政策、贷款利率政策、贷款期限政策、贷款政府补贴政策、贷款抵押担保政策、贷款范围政策等。建议将粮食生产发展政策与扶贫开发政策相结合，实施金融精准化扶贫政策，促进粮食生产持续稳定发展。

（九）构建国家粮食安全预报预警系统，确保国家粮食安全战略实施

做好粮食安全预警，须做好粮食生产（供给）、需求变化预报工作。在此基础上做好进口调剂，实现粮食供需基本平衡，确保国家粮食安全。

1.粮食需求预测

粮食需求总量包括口粮、饲料、工业用粮、种子四方面。影响粮食需求的因素是多方面的，且具有很多不确定因素。预测方法也多种多样，一般采用分类预测方法。一是口粮需求预测。口粮是需求中最基本、最主要的需求，依据我国实践经验，城镇居民口粮需求采用指数方程预测，农村居民口粮需求采用线性方程拟合预测。二是饲料粮预测。随农牧业发展及饮食结构变化，对畜产品需求增加，饲料用粮不断增加。我国一般采用龚柏兹方程（即X=K）拟合预测饲料用粮。三是种子用粮预测。种子是农业再生产不可缺少的生产资料，种子用粮一般较稳定，我国一般采用线性方程叠加三角函数方程拟合预测。四是工业用粮预测。工业用粮相对稳定，我国主要采用线性方程预测。

2.粮食供给预测

粮食总供给量实际上是国内粮食生产量加纯进口量，再加库存储备量。影响国内粮食总产量因素很多，主要包括播种面积、单产、粮食价格、政策补贴、市场供求、自然灾害等。预测方法多样，由于近期我国农业政策稳定、科技支撑力度大、各项改革有效、粮食产量波动较小、粮食总产连续十二年增长，因此短时期内预测可采用线性方程拟合预测。

3.粮食安全预警模型

警情、警源、警兆、警度是构成预警的四要素。在预警评价分析前，须掌握预警四要素。我国学者对粮食安全预警研究较多，主要研究如下。

刘明等（1993）提出“粮食趋势产量增长率预警模型”；顾焕章等（1995）提出“粮食供求预警模型”；朱泽（2004）借鉴前人研究基础上，提出“粮食安全系数预警模型”；李志强等（1998）提出“景气分析预警模型”；李玉珠等（1997）提出“粮食定期波动预警模型”；梅方权等（1998）在国家自然科学基金“九五”重点项目研究中提出“粮食安全综合预警模型”。

《中国粮食安全报告》在上述六种预警模型基础上，分析各预警模型优缺点，提出“动态平衡预警模型”（肖国安等，2009）。

（十）做好宣传教育，完善法律法规，减少粮食损耗和浪费

资料显示，仅粮食加工过度追求精、细、白外观要求，每年粮食损失150亿斤以上。为节约粮食、减少损失、保证国家粮食安全，提出以下建议。

1.加强节粮减损宣传教育

粮食来之不易，应将节粮减损提高至国家粮食安全战略高度认识。勤俭节约是中华民族美德，应开展全方位多层次思想政治教育，并将其列为中小学生品德教育内容。

2.建立健全节粮减损制度

依据规章制度对粮食从生产到餐桌各环节加强监管，保证粮食减损至最小程度。监管主要环节包括粮食收获、储存、运输、加工阶段。谷物加工不应过度追求外观形象，应从营养、健康角度出发，制定科学的农产品加工标准。提高饲料用粮利用效率，降低肉、奶、蛋饲料比。建立和完善粮食安全法规，依法治理各种粮食损失浪费事件。

[1]肖国安,王文涛.中国粮食安全报告[M].1版.北京:红旗出版社,2009.

[2]郭翔宇,曾福生,刘葆金.农业经济专题研究[M].1版.哈尔滨:黑龙江人民出版社,2000.

[3]郭翔宇.中国农业与农村经济发展前沿问题研究[M].1版.北京:中国农业出版社,2007.

[4]中央人民政府网.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[EB/OL].[2014-1-19].http://www.gov.cn/zhengce/ 2014-01/19/content_2640103.htm.

[5]徐明辉.农补精准化提高政策效能[N].黑龙江日报,[2016-5-20](04).

[6]詹琳,蒋和平.粮食目标价格制度改革的困局与突破[J].农业经济问题,2015(2):14-20.

[7]李克强.以改革创新为动力加快推进农业现代化[J].求是,2015(4):3-10.

[8]乔金亮.“适度进口”不影响我国粮食安全[N].经济日报,[2014-6-19](09).

[9]齐海山,管建涛,王猛.供需缺口加剧凸显储粮安全隐患:近70%露天储存[N].经济参考报,[2014-6-5](01).

[10]田贵良.虚拟水贸易影响水安全及粮食研究综述[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2014(1):56-60,91.

Construction and Perfection of National Food Security Strategy System and Its Implementation Countermeasures

LI Youhua,BI Jiahao

（School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

From 1972 to 1974,serious global food crisis was aroused which caused the concern of the society.In 1974,(FAO)put forward the definition of food security,and then the concept of food security was constantly enriched and developed.China's food security will be raised to the national security strategy.To construct a complete system framework of national food security strategy,starting from the reality of China and the international grain market situation,the new development concept was put forward to guide the development China food security,agricultural resources should be protected in accordance with the law,the agricultural productivity should be improved,policy researches should be strengthened,and the food security policy system should be improved to ensure the implementation of national food security strategy countermeasures.

food security;food security strategy;strategic system;countermeasure

F326.11

A

1674-9189（2016）05-0005-08

李友华（1933-），男，教授，研究方向：农业经济理论与政策。