徐州市铜山区精准扶贫资金投入及作用分析

张金梅

摘要：“十三五”期间，江苏省徐州市铜山区将加大扶贫资金投入，按照精准扶贫的要求，在建档立卡工作的基础上，进一步优化财政扶贫项目设计，切实做到精准脱贫，确保全区贫困人口同步迈入小康社会。本文通过对铜山区2016年财政资金投入及具体措施的分析，总结了铜山区精准扶贫的主要做法，并针对目前精准扶贫亟待解决的问题，提出相关建议及对策。

关键词：财政资金；精准扶贫；撬动作用

2016年是新一轮精准扶贫的开局之年，江苏省徐州市铜山区将完成2万低收入人口年人均收入超出6000元的脱贫任务和8个经济薄弱村实现新“八有”的脱贫目标。为此，铜山区将在“十三五”期间加大扶贫资金投入，计划安排4500万元扶贫专项资金（比“十二五”增加1500万元，增长率为50%），按照精准扶贫的要求，在建档立卡工作的基础上，进一步优化财政扶贫项目设计，切实做到精准脱贫，确保全区贫困人口同步迈入小康社会。

一、铜山区精准扶贫的主要做法

“十二五”时期，铜山区本着“产业带动、项目脱贫、集中连片、先易后难、突出重点”的原则，着力发展带动性强、快速实效、市场前景好、符合铜山区产业调整规划布局的高效农业项目，以产业项目带动有劳动能力的低收入农户实现增收脱贫。截至2015年底，各级财政累计投入扶贫专项资金4805万元，34个省定经济薄弱村集体经济收入全部超过15万元，全区8.64万低收入人口年人均收入全部超出4000元，脱贫率达100%。

在“十三五”开局之年，铜山区在2016年进一步采取措施，努力实现精准扶贫目标。

（一）明确精准扶贫方向和措施。按照精准扶贫的要求，财政资金重点支持以下几个方面：一是低收入农户发展种植业、养殖业、畜牧业、农副产品加工、林果基地建设等生产发展项目，以及对贫困地区和低收入人口的相关技术推广和培训等创业就业方面的增收脱贫项目。二是结合本地实际，在开发区、工业集中区建设一定面积的标准化厂房，或在城镇商业区建设一定面积的门面房，作为村集体资产收益。三是创新财政扶贫资金使用管理方式，在经济薄弱村开展光伏扶贫和扶持村级集体经济发展试点工作，充分挖掘村级集体经济试点村土地、物业、特色产业等资源优势，因村施策，宜农则农、宜工则工、宜商则商，积极探索村级集体经济多种实现形式，推动一二三产业融合协调发展，精确帮扶经济薄弱村和低收入农户增加收入。

（二）加大财政资金投入。2016年，省、市、区财政共安排铜山区扶贫专项资金5540万元。其中，省级财政精准帮扶资金计划安排1714万元，帮扶有劳动能力的建档立卡低收入农户；省级扶持经济薄弱村集体经济发展资金计划安排1720万元，支持5个村开展土地股份合作项目试点，支持12个村开展其他项目；市级财政安排扶贫专项资金220万元，支持何桥镇马行村、黄集镇聂楼村、马坡镇蒋楼村等8个经济薄弱村集体经济增收项目，支持两个经济薄弱村发展光伏扶贫试点项目；区级财政安排扶贫专项资金500万元，用于相关镇的20个扶贫开发项目建设。

为加快推进新一轮经济薄弱村综合服务中心建设，根据上级统一部署，铜山区决定从2016年开始，用三年左右时间，对全区新一轮30个经济薄弱村中的26个村的综合服务中心进行新建或改扩建，使每个综合服务中心面积不低于600平方米，具备“七室、两超市、一广场”功能配置。“七室”是指综合办公室、综合活动室、综合服务室、文化室、卫生室、警务室、调解室；“两超市”是指农资超市、生活超市；“一广场”是指村民文体活动广场。对列入新建或改建任务的村，统一按照市、区、镇财政各负担三分之一的要求安排建设资金，市、区、镇财政共需投入资金1386万元。

（三）制定扶贫资金管理办法。2016年，铜山区相继制定并下发《徐州市铜山区财政扶贫专项资金管理暂行办法》和《徐州市铜山区帮扶资金管理暂行办法》，对扶贫资金的使用范围、资金预算与分配、资金使用与拨付、资金管理与监督作了明确规定，进一步明确了资金必须跟着项目走、监管跟着资金走，项目必须是能够增加村集体经济收入的经营性项目，经营性项目要形成不动资产的扶贫原则，确保有限的财政扶贫资金全部用于能够增加村集体经济收入的经营性项目建设上。

（四）提高扶贫帮扶队员的经费标准。2016年伊始，铜山区组织部、人保局、扶贫办、财政局联合下发通知，决定将2016—2017年度区委帮扶工作队队员工作经费标准，由过去的每人每年1万元提高到每人每年2万元，资金来源渠道由过去派出单位支付改为从区财政安排的扶贫专项资金中列支，由区帮扶工作队统一管理使用。工作经费主要用于扶贫队员开展学习调研，村级党建活动，扶贫项目论证确定、业务培训，差旅费以及日常办公用品购置等。要求扶贫队员兼任村第一书记，从扶贫项目的立项、考察、申报、实施到监督检查以及验收，扶贫队员全程参与。

（五）成立扶贫开发项目评审专家库。为进一步加强扶贫专项资金管理，提高资金使用效益，铜山区建立了扶贫开发项目评审专家库。入库专家由具有中、高级技术职称，研究生以上学历或硕士以上学位的技术人员和财务人员组成，且政治素质好、工作有责任心、身体健康。入库专家涉及财政、审计、农经、发改委、教育、卫计委、农业、林业、水利、农开、建设等部门。评审专家负责对财政扶贫项目的评审、验收，项目评审时从专家库中随机抽取专家参与项目评审。

（六）加强财政扶贫专项资金监督。

一是强化扶贫专项资金的预算编制和预算执行情况的监督。根据近三年扶贫专项资金的用途和绩效评价结果，加强扶贫专项资金的审核和分析，提高预算编制的准确性和透明度。同时，注重预算执行过程的监督检查，硬化预算约束，提高预算到位率、严肃性和合法性。

二是严格坚持扶贫项目资金“三专管理”。即“专人管理、专款专用、专人核算”，不挤占、挪用、截留财政资金。在资金拨付上，严格执行《徐州市铜山区财政扶贫专项资金管理暂行办法》、《铜山区财政专项资金拨付使用管理暂行办法》，实行“专项资金拨付审批”制度，确保扶贫项目的顺利实施。

三是严格实行财政扶贫资金报账制。按照《财政扶贫资金报账制管理实施细则》的要求，对财政扶贫项目实行财政报账制，对项目实行合同制管理，建立报账专账，核算到项目。从项目的立项、申报、实施、验收、财务决算的整个流程，进行事前、事中、事后全程参与和监督，规范管理，充分发挥资金使用效益。

二、铜山区精准扶贫存在的问题

（一）合力尚未形成。目前，扶贫项目规模小，资金来源渠道多、管理部门多、资金较分散，与其他部门管理的专项资金建设内容相互交叉，难以形成合力。扶贫项目资金有扶贫办、民宗局、林业局和财政局四个部门管理，各部门在申报立项、资金分配、资金投向和使用等方面各有侧重。同时，扶贫项目与交通、水利、林业、农业综合开发、电力、农机、区级支农等专项资金项目，在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉，造成政出多门、多头管理，不可避免地出现同一项目在不同年度申报、在不同部门申报、同一项目分解成多个项目申报的现象。加之一些项目安排及资金分配情况不公开，缺乏群众监督，各渠道下达的资金难以有效捆绑整合使用，责任不清，投资效果不佳。

（二）扶贫开发项目形成的村集体资产后续管理亟需重视。扶贫开发项目的扶持对象大多为村集体，项目多为村集体经济增收项目，收益归谁无人监管。目前，有的村农村集体资产只有账面价值，农村集体资产形式上村集体人人有份，实际上人人没份。农村集体资产多年无人清产核资，即使清查出问题，也无人做盘盈、盘亏处理。

（三）重申请、轻实施的现象依然存在。项目资金文件下达后，项目单位由于各种原因未能实施，致使有的项目拖3—5年未能实施；有的因客观原因发生变化已无法实施，项目实施单位根据当地实际情况，变更了实施内容后也无法实施；有的项目甚至变更两次后，还是无法实施，财政和扶贫部门督促多次，效果不明显，造成资金无法拨付，财政资金无法发挥效益。

三、进一步做好精准扶贫的建议

（一）精准扶贫项目必须为新建项目。为防止扶贫项目和其他财政扶持项目重复申报、套取财政资金，所有财政扶贫项目必须为新建项目。扶贫项目申报时，财政和扶贫部门要到项目实施地点查看，基础设施建设项目施工前必须拍照，施工中和项目建成完工后都要留照片；购买设备项目时，发票日期必须是项目资金文件下达日期之后，设备必须为新购置，并留销售方电话以备监管部门核查。

（二）强化扶贫资金统筹整合。建议从国家层面出台整合扶贫资金的管理办法，统筹整合使用财政扶贫资金，用好扶贫发展资金，助推打赢精准扶贫攻坚战。要在编制规划、制定方案、明确程序等方面下功夫；强化监督管理，对职责落实情况进行跟踪问效，把整合资金的使用情况纳入对当地政府主要领导干部的经济责任审计，使整合扶贫资金全部投入到经济薄弱村，精准使用到建档立卡低收入人口身上。

（三）及时清查未实施项目。要对照扶贫资金管理办法和资金下达文件及项目实施方案规定的项目实施期限，逐个梳理项目实施进度与资金至今未拨付的原因，并提出资金盘活或预期使用计划。对清查过程中发现项目已实施完成、资金未拨付的项目，要按照有关程序及时提出资金拨付申请；对具备实施条件或正在实施的项目，要督促加快实施进度，提出预期资金使用计划；对因客观原因不能继续实施的项目，要及时履行项目终止报批手续；未实施且资金连续结转两年以上的项目，要明确提出资金盘活方案。

（四）加强项目公开、公示力度。项目申报指南要在扶贫和财政部门的网站公示，公示无异议后及时批复项目实施单位；各地对扶持的项目，要在项目所在村、镇进行公示，公示内容包括项目名称、建设地点、实施单位、实施内容、考核指标、建设时间等；项目完成后，实施单位要将项目实施的详细情况在项目实施区域的醒目位置进行公示，公示期一周，并公布举报电话，自觉接受社会监督。

（五）深化精准扶贫项目形成的村集体资产产权改革，增加项目后续效益。精准扶贫形成的农村集体资产要和村其他集体资产一起，加快完成折股量化，形成的资产明确到每一位村民，使村民对集体资产真正拥有使用权和监督管理权。面对精准扶贫的更严要求、更高标准、更大期待，建议在各级扶贫资金管理办法中明晰收益条款，保证村级收益的50%以上用于本村建档立卡低收入农户等困难群体的生产、生活补助；精准扶贫项目产生的收益资金进入镇级账户核算，涉及低收入人口兑现的收益资金直接打入“一折通”账户，以保证收益的可靠安全。

（六）重视扶贫资金监管的“最后一公里”。目前，扶贫资金的申报主体大多为村集体，按照“村账镇管”原则，扶贫资金拨付到镇级，由镇级监督将扶贫项目资金拨付到项目施工单位。因此，镇级相关部门应切实把好资金支付的“最后一公里”。资金拨付时，要求施工单位提供和村集体签订的施工合同、税务部门开具的发票以及银行流水凭据等，且发票收款方和施工合同的建设方要一致。对财政扶贫项目的村级往来款项，尽量杜绝现金交易，要求从村级账户收付，既规范扶贫项目，也还村干部一个清白。

（作者单位：江苏省徐州市铜山区财政局）

责任编辑：欣文