顾客导向与基层政府“三农”信息资源服务——基于乡镇信息共享平台的构想

莫荣妹，左建维

（1.广西大学公共管理学院，广西　南宁　530001；2.广西民族大学政治与公共管理学院，广西　南宁　530006）

顾客导向与基层政府“三农”信息资源服务——基于乡镇信息共享平台的构想

莫荣妹1，左建维2

（1.广西大学公共管理学院，广西南宁530001；2.广西民族大学政治与公共管理学院，广西南宁530006）

进入21世纪，新农村建设、现代农业发展、农民生活水平提升等都越来越多地依赖信息资源的获取和利用。而基层政府作为引领“三农”发展的领军组织，在优化信息资源服务、转变政府职能等方面有很大的责任。目前，基层政府“三农”信息服务基本具备了意识、基础设施等条件，但服务内容和模式上仍存在诸多问题。本文以顾客导向为指导，构想建立基层政府“三农”信息资源共享服务平台，探索现阶段信息资源服务创新的路径。

基层政府；“三农”信息服务；共享平台

一、问题的提出

进入21世纪，信息资源成为了现代社会和经济发展的重要生产要素，并对其他资源，如物质资源、能源资源等起到替代、节约、再造、循环等作用，成为社会发展的核心竞争力。农村作为信息爆炸时代的薄弱环节，信息化发展有着起步晚，发展快，发展瓶颈多等特点，这对农村信息化和基层政府信息服务而言既是机遇，也是挑战。2009—2013年是我国农村信息化发展快速向前推进的四年，发展环境渐渐优化，基础设施渐渐夯实，信息服务体系也逐步完善。基层政府面向农业发展、新农村建设、农民需求等的“三农”信息资源服务有现实的必要性和可行性。同时，十八大三中全会强调：要加快转变政府职能，建设顾客导向的服务型政府，在基层加强信息资源的开发和利用，构建适应信息化社会发展需要的政府管理形式。这为基层乡镇政府转变管理职能，完善面向“三农”的信息资源服务提供了良好的契机。

信息化研究专家Shannon曾说过，信息是用来消除不确定因素的东西。对于农民和农村发展来说，不确定因素意味着风险的存在。农村作为政治经济文化发展的薄弱地带，在其政治经济文化科技发展的过程当中，掌握必要的信息，以此规避风险是十分必要的。而“三农”公共信息具有非竞争性和非排他性等固有特征，这让政府作为主要角色参与它的提供和服务成为必然趋势。政府进行“三农”特别是农业信息服务已经初见成效，涌现了多种服务模式。如郑火国（2005）依据信息服务中各要素的不同，将农业信息服务模式分为传统模式、网络信息服务模式和混和模式三种［1］。农业信息服务的传统模式指通过传统媒体，如广播、电视及报刊等发布的涉农信息；农业信息服务的网络信息服务模式是指信息内容通过互联网传播的信息服务模式；农业信息服务的混和模式是指将传统模式和网络信息服务模式的优点整合起来。廖桂平等（2012）提出了“两端两网”扁平化信息服务模式：“两端”是指信息服务供体端和信息服务受体端，“两网”是指信息高速公路网（简称“通信网”）和信息服务队伍（简称“人网”）［2］。王斌（2012）在前者基础上总结的“148”服务模式：构建可以概括为搭建1个平台（即农业信息服务平台），集成4种方式（网站推广、专家指导、专辑辐射、基层服务），开发8个途径（即市县各级农业网站、手机短信服务、12316“三农”热线、农村综合视讯平台、现代农业科技专题片、技术培训、信息简报、信息员和农民专合作社）［3］。李道亮（2015）等通过农村信息网站和农业数据库（农业共享平台、农业共享机构）来总结各地在农村信息化发展中的信息资源建设。

学者们以及实践者们的研究与总结为我国农村信息化发展以及信息服务体系构建提供了丰富的参考资源。通过查阅相关文献资料和实地走访调查，我们不难发现，我国“三农”信息服务存在诸多问题，在信息服务内容上，单一地集中在农业信息，如农产品市场需求、农业技术等，而忽视了新农村建设和农民生活等方面的信息服务；在服务形式上，大多以生产者社会为导向，自上而下的信息传导形式，且拘于形式化、政绩化的展现，而忽略群众的真实需求和利用率等问题。本文以无缝隙服务的顾客导向为指导，旨在提出基层乡镇政府无缝隙信息服务模式，以农民需求为导向，再造信息服务内容和流程，构建乡镇信息共享平台。

二、基层政府“三农”信息服务可行性分析

（一）农村信息化广受重视

我国政府特别重视农业现代化和信息化发展，并将此提升到经济发展和社会进步的重要高度。2004年，中央1号文件提出“加强农业信息化建设”，之后，中央又连续下发了10个1号文件持续关注及深化农业农村信息化发展，关注基层政府的管理机制改革。2012年，党的十八大报告再次提出坚持走中国特色新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化道路，促进工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展。从“三化同步”到“四化同步”，也凸显了信息化的突出地位和中央政府对信息化特别是农村信息化的特别重视。

（二）农村信息化基础设施日趋完善

农村信息化基础设施主要包括三个方面：广播电视网、通信网、互联网。近些年来，为适应时代的变化，各级政府都加大了信息化建设的力度，再加上各种惠农政策使得农民经济实力和生活水平有了明显的提高，电脑、网络、电话、广播电视等通讯工具及媒体的运用越来越普遍，并在快速增长。在这样的形式下，农村信息化基础设施得到明显的改观。

“村村通电话”工程早已完成，在一些发达省份农村电话甚至实现“户户通”，手机、固话等通讯工具在农村基本普及。据统计，几乎全部省份实现了全部行政村通电话，同时，农村固定电话和移动电话的拥有量都逐年快速增加。本文选取广西那马镇、南晓镇、大塘镇、良庆镇等六大乡镇为实地调研乡镇，发现即使在相对落后的西部地区，电话的普及也是以惊人的数字存在、惊人的速度发展着，根据调查问卷统计，81%的农民经常使用手机等通讯工具，14%的农民偶尔使用，只有5%的农民基本不用。“乡乡能上网”基本完成。到2012年，99%的乡镇具备宽带接入能力，基本实现“乡乡能上网”，新农村上网新时尚在众多地区兴起。同时，随着“广播电视村村通”工程的继续推进，我国已基本实现通电自然村全部通广播电视，基本实现广播、电视网全覆盖。在电话、互联网、广播电视等通讯设施不断覆盖各个乡村的关键时期，基层政府有条件也有必要抓住契机，利用信息化基础设施来变革自身的管理，以管理方式的转变促进管理职能的优化，促进新“三农”建设和服务型政府的建设。

（三）农民对信息服务的需求日渐增长

在经济普遍增长和各种惠农政策的刺激下，农民的生活水平生产方式都发生了翻天覆地的变化，农民的信息需求也不断深化和扩展。从深度上说，随着社会信息化的不断发展，农民获取利用信息的意识渐渐增强，农民对政策的关注度不断加深，对政府、市场及社会信息的认识和求知求真欲望不断扩大。就广西那马镇、南晓镇、大塘镇、良庆镇等的调查，54%的群众认为非常需要政府提供生产和生活的信息服务，42%的群众认为比较需要，由此可见需求是普遍的。从广度上说，农民对信息服务的需求从单纯的政策，市场扩展到生活的方方面面，如就业、社保、供电、征地、房改等等。以那马镇实地调查为例，那马镇地处于南宁市良庆区的中部，距离南宁市中心地带20公里，区位优势相对而言是十分明显的，靠果蔬种植和休闲旅游发展起来，但是其供电十分不稳定，严重影响着工厂及村民的生产生活。一个月停电次数累计达到8次或以上，如果乡镇政府信息服务系统涵盖供电提醒等生活的各个方面，生产的损失和生活的不便将大大缓解。

（四）政府信息服务体系逐步建立

据相关数据统计，“97%以上的市级农业部门、80%以上的县级农业部门设有信息化服务机构，70%以上的乡镇设有农资服务站、信息站、农村批发市场信息服务站、农业科技信息服务站等等，可直接向农民提供信息服务的农村信息员有25万以上。”［4］在这样的大趋势下，各地相继建立起具有一定特色的农业信息服务模式，这些具有鲜明特色的信息服务系统满足了农民不同的信息需求，提高了农村信息服务水平和乡镇的职能发挥能力，但也存在着很大的弊端，最显著的就是信息服务内容单一，服务模式落后低效，有的只提供市场信息，有的只提供科技信息，综合性较差。因此，研究创新一个集合各类农村农民所需的信息的综合平台是十分迫切的。

三、基层政府“三农”信息服务的困境与挑战

以上的现状让我们对乡镇基层信息化服务充满信心，也充满希望，但创新基层政府信息服务的重要前提是明确现在存在的问题。现在我国的农村信息化道路阻力重重，传统观念的制约，人才的缺乏，信息供求脱节，服务模式落后，农民接收信息的能力限制等等是其中的关键因素。

（一）基层政府信息服务观念的缺失和人才的缺乏

基层政府是基层政治、经济、政策、法律法规等大量信息的拥有者，但是由于基层政府一些官员的思想观念上的误区，直接导致了大部分信息不能被充分开发和利用。首先，许多官员的服务意识不够，“管”的观念始终超越着“服务”的观念，这种指挥式的管理方式阻碍着以满足农民需求的信息服务模式的创新。其次，一些政府部门的领导或工作人员缺乏对信息的重视，未认识到自己手中的资源的价值，缺乏信息共享的意识，个别部门甚至进行权力寻租，通过垄断信息、信息截流等手段来谋求自己或者部门的不正当利益。

基层信息化服务队伍（信息员）是推进基层信息服务的重要主体，包括技术人员、专家咨询队伍、基层信息员等等。虽然70%以上的乡镇设有农资服务站、信息站、农村批发市场信息服务站、农业科技信息服务站等等，但由于信息服务者理念与技术落后、责任不明晰等原因，这些机构和平台大多数不能运作或者功能有限。在我们研究的六个基层乡镇中，大多数有农业办等负责农业相关信息的收集登记，但是服务于此部门的管理人员都是不熟悉档案、电脑、软件等知识的老干部，六个乡镇均未有专门从事信息服务的工作人员；各乡镇有一个农业综合信息管理软件，录入各个季度各个村落的农产品收入情况，但相关管理人员并没能真正熟知系统的作用以及信息整合的技术，更无法谈及信息共享的问题。

（二）基层政府信息供给与农户需求脱节

需求是供给的前提，对于基层政府的信息服务，必须以农户的需求为前提和导向才有其价值和意义。农民表达需求和偏好、信息工作人员收集农民的需求和偏好是基层公共信息服务有效供给的条件之一。但是由于我国的基层政府信息服务通常采取的是政府自上而下的信息服务机制，即供给决策由上级政府做出，层层下达到村干部，然后由村干部等传达给村民。供给范围、数量多少由政府决定，单方面追求自身利益的最大化，不愿意花费大量的人力物力财力进行民意的收集，只是提供那些有利于自己升迁的政绩工程，从而偏离了农户的需求和偏好。造成政府信息供给与农民需求的严重脱节，造成信息资源的极大浪费。例如，目前绝大多数基层政府都相继建立起了自己的政务网站，但是，一些政府网站还存在很多问题：适用信息不多，针对性不强；有的政府网站甚至根本就打不开。因此，我们看到的很多基层政府网站实际是没有多少有用信息的“空壳”。这与农民的要求还有很大一段距离。

（三）传统的信息服务模式落后

传统的基层政府信息服务模式仅仅只是发挥了一个上传下达的中介机构作用，将上级政府的相关政策意见依靠村长或者村支书下达给各个村民。基层政府很少有本系统自身的信息收集及整合发布功能。而在信息社会，信息技术的发展使得社会生产生活的节奏加快，基层政府接收并处理的信息量加大，并且农民的社会生活和信息需求日益呈现多元化状态，“三农”发展契机不断，信息化需求也日益加强。这要求基层政府能够及时地准确地做出回应，迅速灵活地处理信息并提供信息服务。

就我们调查的乡镇而言，在有需求向基层政府反映反馈相关问题的情况下，92%的村民依靠村干部来反映，村干部再向乡镇相关部门干事反映，然后再传向相关领导。这样传统的信息服务模式由于层级多、信息分散、传递方式单一落后等特点，从获得信息到处理信息再到共享需要较长的周期，而且由于信息传播过程中的歪曲作用，在有效的政策收集整合和共享方面造成了许多困难。

（四）农民文化教育程度低，信息接收和利用率低

要使基层政府提供的信息资源为农民所得所用，公开的信息必须有可得性、可理解性和可接受性等特点。所谓可得性、可理解性、可接受性是指政府获得的信息经过专门的整合和简化后能被农民理解接收。但是由于农村地区的文化教育程度低，特别是一些贫困地区，大部分农民只有小学文化水平，甚至更低。文化水平的低下限制了农民对政府所提供信息的理解力和接受力，使得“三农”信息化效应受限于较低的应用水平，大量的农产品供销技术及农业技术信息难以推广。

四、顾客导向与乡镇信息共享平台的构想——一个路径选择

面向“三农”的基层政府信息服务在内容、模式等方面都存在着相当多的问题，也存在着基层政府信息供给和农户需求表达、信息接收等矛盾。政府部门需要在正确的价值导向的指导下去创新服务模式。

（一）无缝隙政府与顾客导向

无缝隙政府与无缝隙服务是在20世纪90年代的一场公共管理革命的产物，其核心是顾客社会和服务流程再造。把一个组织转变成无缝隙组织、把一种公共服务转变为无缝隙服务并不是一件容易的事，从顾客瞄准到工作流程到技术到角色定义到评估，每一方面都要做出变革，而且是不小的变革，现广泛地运用于指导邮政、医疗、警卫、社区等方面的服务改造。

地方政府特别是乡镇政府是基层百姓公共产品的提供者，是农业经济发展、新农村建设、农民生活水平提升的重要推动者，它的服务行为和方式直接影响着农村社会经济发展和政府的公信力。马斯洛需求层次理论告诉我们，人的需求是有层次的，低层次的需求得到满足后会提出更高层次的更多种类的需求。相当长的一段时间里，基层农民只是被动地接受政府提供公共服务的种类和方式，导致地方政府深度官僚化和低效率，低活力。而如今随着低层次温饱需求的满足、物质生活水平的提高和思想理念的进步，产生了选择意识和判断意识，再加上全球化、信息化、科技进步也大大增加了公民选择的渠道、余地和权力。官僚科层制自上而下、控制化、分散化的服务方式难以满足大众的需求，必须进行服务理念和方式的转化。在信息服务方面，基层政府提供何种信息、以什么方式提供信息必须将农户的现实需求放在第一位，以顾客导向为指导进行“三农”信息服务模式的创新。

（二）乡镇政府信息共享平台的构想

创新信息服务模式，建立信息资源共享平台是关键。建立一个民主、科学、开放式的农村公共信息服务平台，无疑是建立和完善基层政府涉农信息服务的基础和保障。从内容上看，现行的“自上而下”的农村公共信息服务以政府行政为出发点，且内容单一，难以满足农民农业农村的多样化需求；从方式上看，简单的“自上而下”，以村长或支书为联络员的信息传递链效率低下，且能容纳的信息量极其有限。因此，在现有的基础设施等条件下，创新信息服务模式，建立信息资源共享平台是基层政府提供涉农信息服务，转变政府职能，构建服务型政府的关键。如图1，基层政府信息服务平台运作分为信息收集阶段、信息加工阶段、信息共享与反馈阶段和信息利用阶段。

1.信息收集阶段。

涉农信息是指有利于农村、农业、农民发展的农产品生产销售、政府政策及行政、农民就业、安保防灾、文化等多方面的信息。这些信息相对较广泛、较多、较复杂、较零散，收集和整合难度较大，这些客观的、固有的特征要求乡镇政府有自己的信息管理人员和专家顾问团。在具备了专业信息管理人才、了解了农民需求及“三农”发展的相关需求的基础上，乡镇政府信息管理员进行信息的分类收集，所收集的信息涵盖上级政策、市场、生活服务、文化等多个方面，包括基层政府行政过程中产生的大量信息、纷繁可用的外源信息和农民通过需求表达机制所表达的需求和偏好等信息。

图1　基层政府信息服务平台运作机制

2.信息加工阶段。

信息收集阶段的信息资源相对较广、较泛、较多、较复、较散，必须经过加工和简化才能为农民和农业发展所用。卡尔曾说过：“一名信息提供者产生的真正价值来自对顾客所需信息的定位、过滤和传播。”［5］兼职的专家顾问团与基层政府中专职的信息管理人员相互协作形成信息收集、整合加工小组，在了解当地农民需求，“三农”发展需求基础上，有针对性地对原始信息资源进行整合，其成果直接是信息共享平台中的主要内容。

3.信息共享阶段与反馈。

单纯依靠“人—人”的信息传播费时费力，已经不再适应信息化的发展进程。新型的基层政府的“三农”信息服务，是依靠人才和技术，利用一个网络的平台实现信息的传递和共享。一方面，要把握深度，从“三农”发展需求出发，深入挖掘现有的政府信息资源，强化信息调研、预测、分析、服务功能。另一方面，要扩展广度，兼顾政策、市场、就业、科技、福利保障等信息。依据信息的不同性质，将平台中整合好的市场需求、生产技术、生活指南、就业指南、农村建设政策等百姓需要的信息通过平台、电话、信息、网站或者广播等形式发布。同时也受理农民主动的信息服务要求，建立和完善自下而上的利益表达机制和反馈机制，认真听取农民对涉农公共信息服务的意愿和诉求，掌握农民的真实愿望，是避免信息服务盲目性的重要环节。

4.信息利用阶段。

由于农户知识、文化水平、执行力方面的限制，即使农民收到了信息平台下发的相关信息，在理解和利用上也存在很大的困难。必须借助政府、社会和相关科技人员的协助，才能更好地利用信息，从而推动农业增长、农民增收和新农村建设。这种协助包括培训教育以增强其能力和实地指导两个方面。其中，平台管理者和相关专家应对信息接收者做相关的培训和教育，使他们有能力接收并理解信息，有技能利用推广信息内容，这是较为持久永续的方式，也是基层政府进行信息服务的最终目的。

结束语

基层政府进行“三农”公共信息服务是其基本职能之一，在信息爆炸的时代，以顾客导向为指导，创新信息服务模式，构建一个科学的信息服务共享服务平台是乡镇政府以科学、高效率手段提供有效信息的重要手段。以此为契机，改变传统的基层信息服务模式，以信息化促农业增长、农民增收、推进新农村建设。

［1］郑火国.论农业信息服务的模式及其在“三农”中的作用［J］.农业图书情报学刊，2005，（2）：137-139.

［2］廖桂平，李建辉“.两端两网”扁平化农业农村信息服务模式探索［J］.情报杂志，2012，（3）：180-183.

［3］王斌等.新型农业信息服务模式研究［J］.安徽农业科学，2012，（35）：17386-17389.

［4］李道亮.中国农村信息化发展报告［R］.北京：北京理工大学出版社，2011.5.

［5］（美）卡尔·夏皮罗.信息规则［M］.北京：中国人民大学出版社，2000.

D630.1

A

1009-6566（2016）05-0079-05

广西民族大学研究生教育创新计划（gxun-chxs2015028）。

2016-05-23

莫荣妹（1990—），女，广西桂林人，广西大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为农村问题与基层治理。

左建维（1989—），男（壮族），广西来宾人，广西民族大学政治与公共管理学院行政管理专业研究生，研究方向公共部门人力资源管理。