甘肃区域经济发展战略决策的新视角

2016-11-22李楠

天水行政学院学报 2016年5期

关键词：甘肃省思路战略

李楠

（中共甘肃省委党校，甘肃兰州730070）

甘肃区域经济发展战略决策的新视角

李楠

（中共甘肃省委党校，甘肃兰州730070）

近年来，根据国家的战略和政策导向，甘肃省陆续提出和实施了多项新的发展战略、规划、政策和项目，推进了甘肃经济社会和生态文明等各方面工作的平稳发展。但是，由于各种原因，在经济发展的思路和战略决策方面仍然存在许多不足，重点不突出，效果不明显，与中央的要求还有一定距离。所以，要真正实现体制转型和发展升级，必须在思路和战略等方面进行进一步的创新。

区域经济；发展战略；决策视角

从2012年上半年甘肃省第十二次党代会到现在，围绕甘肃的改革、开放和发展主线，省委省政府在进行充分的调查研究和横向比较的基础上，提出了大量的战略思路和战略形式。比如，跨越发展战略、3341战略、365现代农业战略、1+17精准扶贫等。客观地说，这些战略的出台和导向抓住了甘肃省发展中的关键问题，都有非常重要的现实意义。但是，根据中央关于适应经济新常态、实现中国梦、推进供给侧改革、保持中高速增长等重大新思路和战略导向，对甘肃省的现行发展战略，需要从八个新纬度上进行创新提炼。

一、在思路上突出“调”，淡化“增”

1．思路含义

战略决策的基本思路要突出“调节”，淡化“增长”。为什么？因为当前国家的经济发展方针已经从过去10年的“保增长+稳物价+调结构”调整为“改革+结构+质量+效率”。调节的主要目的是为了明确方向、优选战略、优化结构、协调秩序。也就是说，新常态时期经济增长的“弦”不能绷得太紧。

2．宏观背景

当前和今后一段时间，我国和世界经济发展都将处在波动期、调整期和结构期。三个层次的经济增长速度都将趋低。世界经济增长速度，2010年为4%，2015年降低到2.9%；我国2010年为10.3%，2015年降低到6.9%；甘肃省2010年为11.7%，2015年降低到8.1%。还要考虑当前和今后世界性进出口普遍减少等国际因素。

3．矫正思路

因此，今后几年甘肃省经济发展战略决策的基本思路，应该围绕“调节”为主线，在调方向、调重点、调速度、调结构、调政策上下功夫。在保持一定增长速度的基础上，把战略重点导向如何优化结构、如何消解过剩产能、如何培育技术竞争力、如何建立开放型发展体系上面来。

二、在目标上突出“行”，淡化“亮”

1．战略反思

仔细分析目前甘肃省已经确定和实施的各种战略，不难发现，这些战略的策划思路、战略重点、发展目标、重大工程、落实措施等，都倾向于打造甘肃的优势、战略亮点、发展新思路以及与其他省区不一样的东西。也就是说，比较偏重于“亮点”和“创新等”，而普遍忽视战略的可行性、可操作性等。

2．投资特点

根据对目前甘肃省主要战略和规划项目的投资规模概算，大致有四个特点：一是投资规模很大。从2016—2020年，全省的总投资规模将达到2—3万亿元；二是政府投资压力增大，总投资至少在1万亿元以上；三是外地投资、外国投资比重不是很大；四是基本建设投资比重高，生产投资比较小。

3．目标矫正

如此大的项目和投资概算，不考虑可行性根本不行，不考虑投资风险也不行。现在，不论是省政府，还是市州和县区政府的投资担保、贴息等，负担非常大，额度也很大，有些地方政府“隐性政府债务”规模是地方财政收入的数倍。在这种情况下，必须将战略目标导向建立在对可行性和保险系数的考核上。

三、在改革上突出“放”，淡化“统”

1．改革反思

从1978—2016年，甘肃省在38年的改革开放中，由于多种原因，不仅经济发展比较慢，经济总量占全国的比重从1978年的1.8%降到现在的1.1%，而且体制改革实际上已经落后先进地区很多。也就是说，甘肃的差距不仅仅是经济差距，而且是体制“差距”，特别是市场经济体制的成熟程度比较低，市场配置资源的效果差。

2．体制“短板”

当前我省的体制缺陷主要表现在：一是非公有制经济比重太低。2015年，全国非公有制经济贡献了GDP的60%、税收的70%、企业总数的80%、新增就业的90%。而非公经济只占全省GDP的45.7%，经济增长贡献率40%。二是国有企业多数没有实现真正转型，形式上的改革多于内容上的改革。三是民营经济发展长期没有规划，多数地方没有民营经济专门园区。四是与市场体制配套的政府调控体系的完整性和规范性还存在许多缺陷。

3．矫正思路

一定要把握和处理好有所为与有所不为的关系、计划与市场的关系、国有与民营的关系。分界线是：市场和老板能够解决的经济问题，就全部交给市场解决，政府只管理好老板不愿意和解决不好的事情、领域和行业。在“放”的部门和行业，政府只做好政策引导、法制规范、维护秩序的工作；在统的部门和行业，政府需要做好科学立项、专业评估、职业施工和务求实效的工作。

四、在布局上突出“聚”，淡化“散”

1．布局现状

改革开放38年以来，甘肃省的经济区划、生产力布局、空间资源配置等工作一直在做。由此形成了近10个国家级园区、35个省级园区、200多个市县级园区，以及大量的、各种类型的基地、平台、通道等。总体特征是“摊子很大、需要很多、胃口不小、攀比增长”。许多重大的区划似乎已经成型。

2．布局反思

回顾这些年以来我省的布局思路和原则，多数是“结构、均衡、全面、协调”的，但是，发展的实际效果仍然是“非均衡”状态，城乡之间、区域之间、行业之间、阶层之间的差距仍然很大。由于市场和效益观的影响，许多项目并不是按照需要进行配置，而是按照产出率配置的，甚至是按照领导人的偏好配置的。这样一来，就大大降低了投资的效率，增加了投资的成本。

3．矫正思路

穷省要有穷打算。目前甘肃省的综合经济实力，还不足以支撑规划和战略已经确定的投资总量。在这种情况下，如果借助于国家投资，那需要项目设计和批准的高可能性；如果刺激民间资本投资，大环境又不好，许多地方的金融链条已经出现“断裂”的征兆。所以，唯一的出路只能是坚持聚集资源、集中优势、突破发展的原则，以解决重大问题、“短板”问题、瓶颈问题为中心，设计和安排项目以及投资。特别是政府主导的投资和项目，一定要向重点产业、重点行业、重点企业、重点技术、重点人才倾斜。

五、在政策上突出“用”，淡化“立”

1．政策反思

这些年以来，配合战略实施，省政府和基层政府已经出台了大量的政策和措施，效果明显。但是，问题也很多，主要是近年来我省在解决民生和贫困问题上，输血型政策太多，造血型政策太少。对贫困地区、民族地区和边缘地区的投资和项目，政府的担保和贴息负担非常沉重。由此以来，不仅基层群众有“等靠要”的观念，甚至基层干部中这样的观念也很强。

2．政策变化

仔细分析这些年以来，甘肃省各种有关改革、开放和发展的经济政策变化，就会发现，这些政策越来越多、越来越实、越来越具体。现在的政策模式基本上是：只要中央和国务院有新精神，就出台新战略和新政策。其实，多数是“改头换面”的。由此出现了一些不良的政策倾向，比如，许多地方政府和群众讲“政策”，实际就是讲政府投资、政府立项、政府给钱。

3．矫正思路

因此，在政策创新方面，一定要从过去追求政策“数量”向追求政策“实用、有效、落实”上转变。历史和现实都证明，政策并不在多，而在有针对性、有实效、有作用、有功效。所以，在今后的政策工作中，要提倡“政策可持续发展”，把政策的执行、落地、实效和变通作为政策创新的重点。

六、在部署上突出“点”，淡化“面”

1．部署特点

根据对这些年以来甘肃省主要战略的实践情况考察，甘肃省的战略在部署上有这样几个特点：一是战略部署在表面上都追求平衡和协调；二是战略部署都注意与国家战略和政策的配套、衔接；三是战略部署在执行上都是认真落实的；四是战略部署都包括效果评估和考核手段。应该说在总体上已经形成了比较成熟的战略实施机制。

2．战略反思

在战略策划和战略部署上仍然存在许多缺陷：一是战略本身考虑区域资源、经济实力、人口素质、产业结构的现实基础比较少；二是在战略的实施过程中，不能很好地结合当地情况，对战略进行修正和调整；三是在许多情况下，战略实施的结果与初衷甚至相反；四是对于核心战略的把握和坚持不够到位，许多重大战略实施多年，仍然没有明显效果。

3．矫正思路

根据甘肃省经济实力和资源保障条件，今后的战略部署和实施，必须高度重视战略的适应性、可变性、协调性和灵活性问题。特别需要关注的是，一定要把战略目标由“面上”向“点上”转移，突出解决重点、热点、难点类问题，也就是要不断提高各级党委和政府研究和解决主要矛盾的能力，提高抓大事、抓大项目、抓龙头企业，由此带动整体发展的能力。

七、在区划上突出集聚，淡化分散和撒胡椒面

1．区划特点

从2006年以来，按照国家的战略部署，甘肃省陆续开始建设了多个层次的经济区、高新区、生态区和文化区。如兰州新区、关中—天水经济区、循环经济示范区、华夏文明传承创新示范区、兰白核心经济区、酒嘉经济区、金武经济区等。近10年以来，这些众多的经济区按照“一体化”和创新驱动的基本战略思路和部署，陆续进行启动和建设，目前，已经基本形成了新的发展格局，成为甘肃省基本的经济增长极，在区域经济增长、调整、优化和创新方面的作用越来越明显。

2．区划反思

在2015年省政府组织的经济园区专项调研中发现，在这些经济区中间，有不少园区仍然存在建设思路不清楚、战略选择不当、主导产业成长慢、一体化程度不高、外向发展能力弱的问题。横向比较竞争力不强，资源和投资分散度很高，内在竞争机制没有形成。为此，笔者认为，在“十三五”规划时期，要使甘肃省的各种经济区的发展取得新变化，必须围绕建设“新体系”、“新机制”的主题，进行多方面的创新。

3．创新思路

一是围绕交通物流建设运能运力新体系。二是围绕装备制造业建设竞争力新体系。三是围绕产业链条建设循环经济新体系。今后指导循环经济发展必须聚焦工业循环、加工业循环、内外循环、上下游循环、资源循环等。四是围绕生态红线建设绿色发展新体系。不仅要继续做好生态保护、修复、重建工作，而且要大力发展各种形式的绿色产业、绿色企业、绿色产品、绿色技术等。五是围绕“一带一路”建设外向经济新体系。加快研究丝路沿线国家与我省在资源、产业、企业、产品和市场上的对接点、对接方式、对接政策。六是围绕一体化发展建设城市新体系。

八、在导向上突出突破口，淡化一般性

1．产业结构现状

根据对2016年上半年的统计分析，甘肃省目前的产业结构为8.29∶37.94∶53.77，比2015年的14.4∶36.8∶48.8有很大改变；农业中经济效益突出的蔬菜、药材、肉牛和肉羊等的增长比较快；全省战略性新兴产业完成增加值同比增长11.8%，工业高技术产业增加值占全省规模以上工业增加值的比重由1.5%提高到4.7%；“三去一降一补”效果显现。上半年，原煤产量同比下降5.4%，钢材下降21.5%，粗钢下降26.0%，工业产成品库存同比下降5.0%。

2．结构优化思路

考虑到甘肃省的农业产业化已经有了相当的基础、工业结构调整已经到了兼并重组和突出新产业、现代服务业发展已经具备提升条件以及我省面临的大政策、大市场、大循环、大环境变化的深度影响，今后甘肃省的经济工作一定要把结构优化放在突出位置，这是决定和影响甘肃省长远发展的大问题，必须进一步明确决策思路和主导战略。产业结构的优化重点：

一是农村产业的主攻方向：加工出口。要将发展加工出口型农业作为今后甘肃农业长期发展的主导战略，明确战略定位，配套扶持政策。要尽快实施对现有农村各种经营组织的公司制改造工程，建立农户独资、农户合资、股份合作等多种形式的经济实体。鼓励城镇工商资本直接到农村创办各种类型的现代化“种养加型”企业，促进土地流转和将农民转化成工资性农民、职业农民，特别是有大力支持加工能力强、技术层次高、循环链条长、出口国家多的特色农产品生产和加工经营企业，用政策支持专门从事加工出口的农业公司。

二是工业产业的主攻方向：大循环体系。要牢固树立“大循环”发展理念，不论是原材料来源还是产品出路，都要在跨洲、跨国、跨界、跨区的视野下去思考，不要局限在省内。提高大循环的发展能力是关键，包括培育一大批企业家、科技研发、成果转化、人才支撑等。坚定实施品牌战略、名企战略、规模战略和跨国战略，坚持走“大循环”的发展道路。将“陇货精品”逐步转化为“中国制造”、“中国品牌”、甚至世界名牌，实施“无形资产创新战略”，助推甘肃优势工业走向世界。

三城乡服务业主攻方向：新兴服务业态。在决策思路上一定要重视新兴服务业态的创新与发展问题，在战略重点的选择上一定要突出现代服务业中的关键行业和领域，比如金融业、物流业、信息业、现代旅游业、环保产业等，扶持新业态要有新政策和措施。明确信息产业的主攻方向，在办公自动化、扶贫信息体系、虚拟养老院、城乡基本公共服务体系等方面继续提升水平，开发出更多的、实用的、有市场需求的管理软件，支撑数字城市和管理系统升级。加快发展农村新兴服务业态，特别是电商服务站点。