大部制改革的系统构成、着力点与推进策略

陈建

（江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏徐州221116）

大部制改革的系统构成、着力点与推进策略

陈建

（江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏徐州221116）

作为一场系统性的行政变革，大部制改革由职能转变、机构改革、机制创新和制度构建等要素构成。深入推动大部制改革取得更大成效，应该从民主化、公开化、系统化、制度化几个方面着手，积极推进简政放权，深化权力清单制度建设，深入开展机制创新，适时稳妥地进行机构改革。

大部制改革；机制创新；制度构建

一、大部制改革的缘起及其意义

“从理论上看，政府机构改革是一个不断适应经济社会发展要求的过程，一个适应人民群众日益增长的物质和精神需求的过程”［1］。任何一场行政改革都是政府部门针对外部环境的要求所做出的相应变革，现代文官制度的建立是为了回应经济社会高速发展而希望拥有一个能够高效运转政府的要求，新公共管理改革是为了解决高度发达的官僚体制难以解决日益繁杂的经济和社会问题的要求，我国在改革开放初期形成的所谓“经济建设型政府”也是为了满足当时迫切需要发展经济的要求，当今我们提出的“服务型政府”同样也是为了回应民众提高生活质量和公共服务水平的需求。

就大部制改革的动因和目的而言，大部制改革无疑也是为了满足民众对于提高政府效率和服务品质的迫切要求所进行的政府改革。既然大部制改革是为了适应外部环境的要求，那么这种要求的具体内容是什么，除了政府部门自身主动认识之外，还应该建立政府部门和外部环境之间的互动沟通机制，让外部的相关要求通过某种合法机制可以反馈到政府部门，从而使得政府部门可以充分了解公民、专家学者、企业、非营利组织、事业单位等各种组织对于政府改革的有关意见和建议。如果将大部制改革视为政府内部行政权力和行政责任的重新配置，那么也必须明确相对于外部环境而言政府的行政权力和责任的边界在哪里，这就有必要明确政府与市场、政府与非营利组织、政府与事业单位等各种组织之间的关系状态。

二、大部制改革的构成要素、结构及其功能

（一）大部制改革的构成要素

“我们的大部制改革至今还停留在结构的层面上，组织内部的运作机制却没有得到大的改观。运作过程中的决策、执行和监督还是体现了官僚制的集中和统一的特征。”［2］在关于大部制的讨论中，发达国家和地区政府组成部门数量，常常为人们所称道，如美国联邦政府部门只有15个，新加坡政府部门为15个，香港决策局为12个等等，“在这样的话语体系下，似乎这些国家和地区的政府机构就只有这些部门。但事实上，发达国家和地区除了这些政府部门外，还存在为数众多的独立管制机构/法定机构和办事部门，承担特定领域的行政管理职能，只是它们不是以政府部门的形式出现而已（有的还隶属于代议机构）”［3］因此，我们不能仅仅从机构数量增减的角度片面认识大部制改革，作为一场系统性的行政变革，大部制改革应该包括职能转变、机构改革、机制创新、制度构建等一系列要素（如下图所示）。

大部制改革的系统构成模型

1.职能转变。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。职能转变是大部制改革的重点，只有明晰政府的职能边界，才能框定大部制改革的基本范围，才能开展政府部门内部结构、权力和责任等方面的优化组合。

2．机构改革。机构改革就是在明确政府职能的基础之上，开展政府部门内部的组织设置、权责配置、人员配备等，从大部制改革的角度而言，机构改革就是把职能相同或者类似的政府部门合并到一个部门，从而达到提高行政效能和降低行政成本的目的。

3.机制创新。大部制改革不仅包括静态层面的机构改革，也包括动态层面的机制创新。机制创新要求以“整体性政府”为导向，以理顺政府部门间职责关系，建立完善的行政运行机制为目标，通过调动政府内外部各种力量的改革热情，遵循循序渐进的持续改革路径，最终实现政府部门间的无缝对接。

4.制度构建。完善的制度是保障大部制改革取得成效的关键所在，大部制改革涉及到行政管理体制内部行政文化、权责体系、组织结构、运转流程等一系列深层次变革，不能采取运动化的改革方式，而必须将其纳入制度化的改革轨道，在相关制度中明确大部制改革的改革目标、参与主体、改革步骤、改革成果评估方式等。同时，应该结合正在推行的政务公开制度、社会服务承诺制度、行政听证制度、行政监督制度、权利清单制度、建构大部制改革的信息公示制度、参与制度、奖惩制度、评估制度等等。

（二）大部制改革的系统结构

1.职能转变是大部制改革的前提条件。建构有限政府与有效政府是大部制改革的目标追求，一个具有无限权力边界的政府，无论如何进行整合，也很难形成所谓的大部门体制。我国在1988年推动政府改革时，明确提出应将职能转变作为行政管理体制改革的核心。自此之后，探索符合我国国情的政府职能体系，成为行政管理体制改革的重要目标。对于大部制改革而言，也必须在明确政府职能的总体框架以及每个政府部门职能的具体内容的基础上才能进行相应的优化组合。

2.机构改革和机制创新是大部制改革的主要内容。机构改革更多的是从“静态”层面进行组织重组，机制创新更多的是从“动态”层面进行流程变革，大部制改革是由机构改革以及机制创新两个方面构成的有机统一体，单独从某一个方面去解读大部制改革都是有失偏颇的。某种意义上而言，机制创新是机构改革的必要准备，通过机制创新，促使相关政府部门之间的权责关系更为清晰，工作衔接更为顺畅之后，基于降低行政成本、提高行政效能的考虑，在条件成熟后可以将有关政府部门进行整合重组。

3.制度构建是推进大部制改革的基本方略。无论是进行职能转变、机构整合还是机制创新，都必须建立相应的制度，通过制度化的推进方式，推动大部制改革由浅入深、由表及里，对于大部制改革的推动力量，需要建立相应的参与制度和激励制度，对于大部制改革的阻碍力量，也应该建立相应的问责制度和惩戒制度，通过这些制度的构建，促使大部制改革具有持续的改革动力。

（三）大部制改革的基本功能

大部制改革的重点应该是“制”（体制和机制），而不是“大部”，建立所谓的“大部”，绝不是大部制改革的最终旨趣，大部制改革的目的应该是为了建构一个职能明确、关系协调、结构优化、权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。片面的仅仅从机构改革的角度审视大部制改革，很容易导致的错误倾向就是将原有的政府部门数量又减少多少作为衡量大部制改革成效的唯一指标。从体制改革的角度而言，大部制改革始于回应经济和社会发展的需求，目标在于建立良性运转的行政管理体制，其改革成效应该由包括社会民众在内的多元主体予以评价。

三、大部制改革的着力点

（一）民主化：改革参与主体从单一走向多元

如果仅仅将大部制改革视为行政机关内部的机构整合，因为机构整合工作具有较强的专业性和技术性，一般民众不具有这方面的知识和能力。也很难能够提出具有专业性的意见和建议，由此改革任务很容易被认为只能交给相关的专业人员。但是，大部制改革不仅包括机构整合，也包括机制创新，而且机构整合也并非一个孤立的问题，其和政府职能界定、机制创新具有密切的关联，机构整合之后，也必然会需要通过一定运行机制来进行运转，大部制改革绝不是为了形成若干规模庞大而实则运转不畅的庞大政府部门。

从职能转变和机制创新的角度而言，政府职能的确定和行政机制的运转，都会对相关主体的行为和利益产生一定的影响，因此这些被影响到的相关主体既有参与的意愿，也有参与能力。当然，大部制改革一方面除了需要社会公众的参与，也需要政府内部人员的参与，尤其是基层公务员的参与，应该建构某种机制，激发广大行政人员的改革创新热情，激发他们的改革活力，广大的行政人员对于政府的状况有着比较深刻的认识，相关的改革也有可能会触及到相关人员的切身利益，他们也有比较强烈的参与意愿。因此，只有激发起社会公众和广大行政人员的参与热情，才能给大部制改革带来持续的推动力。

（二）公开化：改革进程从封闭走向透明

大部制改革不应仅仅作为行政机关内部的一场“自我变革”，否则很可能造成改革持续动力不足的问题，如果没有持续的改革推动力，又有可能将大部制改革带入“运动式变革”的窘境，从而很难取得持久的改革成效。

大部制改革本质上是行政机关为了适应经济和社会环境变化而作出的相应变革，这场变革是否符合经济和社会环境所提出的相应要求，有必要将大部制改革的相关内容向社会公开并且接受社会公众的检验。从政府的角度而言，应该按照“透明政府”的相应要求，推进政府改革信息的公开化，可以通过网络、电视、报纸等各种媒介，将大部制改革的相关信息向社会公众以及行政人员公布，使得社会公众和行政人员明确知晓“为什么要进行改革，改革的目标是什么，如何进行改革”等相关信息，从而赢得对于大部制改革广泛的的理解和支持。从民众的角度而言，行政改革必然会以各种形式影响到相关主体的观念和利益，他们有热情同时也有权利知晓政府改革的相关信息，政府应该在信息公开的基础上，收集和分析民众对于大部制改革方案的意见和建议，将其作为进一步深化改革的重要参考。

（三）系统化：改革的领域从局部走向全面

在推动大部制改革的过程中，基于改革的广度和深度，可以做两种选择：第一种是局部性的改革。这种改革仅仅从某一个侧面来理解和推进大部制改革，比如仅仅着眼于机构改革，寻求最后将政府部门缩减到一定的数目，这种改革短期内所付出的改革成本比较少，改革的阵痛和所遇到的阻力也会比较小，但是，改革的长期成效很难得到保障。第二种路径是全面性的改革。这种改革路径将大部制改革作为一个整体性的系统工程，深入开展职能转变、积极进行机制创新、适时开展机构调整、不断完善相关制度，相对于局部性的改革，全面性的改革初期遇到的阻力和难度都会比较大，相应的改革成效也可能并不明显，但随着改革的不断深入，全面性的改革路径会取得愈来愈显著的改革成果。

（四）制度化：改革的路径从运动化走向制度化

制度化的大部制改革路径包括两层含义，第一，具有具体明确的大部制改革基本方案。大部制改革的基本方案必须明确在未来一段时间内，大部制改革的基本内容、改革重点、改革方式、推进步骤等一系列问题。第二，必须通过一系列具体的制度安排来巩固和深化大部制改革取得的成果。大部制改革是一场深刻的行政管理体制改革，涉及到政府职能的界定、行政权力的重新配置、组织机构的调整、人员的安置和分流等一些重要问题，改革的难度大，持续时间长，必须通过相应的制度安排来保障大部制改革成果。

四、大部制改革的推进策略

（一）积极推进简政放权

简政放权最初主要是指政府向市场（企业）放权，通过精简政府机构，把经营管理权下放给企业。是中国在经济体制改革开始阶段，针对高度集中的计划经济体制下政企职责不分、政府直接经营管理企业的状况，为增强企业活力，扩大企业经营自主权而采取的改革措施。随着改革的不断深入，简政放权的对象除了市场之外，也开始向社会领域放权，改革的视角更加全面。

简政放权是全面深化改革的“先手棋”，是转变政府职能的“当头炮”。2014年国务院第一次常务会议的主题即是“简政放权”，一年多后，国务院取消下放的行政审批等事项已逾500项，而本届政府成立之初的承诺是，任期内至少要取消、下放现有1700多项行政审批事项的三分之一。

（二）不断深化权力清单制度建设

权力清单制度是界定和细化政府职能的重要制度设计，推进权力清单制度建设是转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会以及中央政府与地方政府的关系的一项重要举措。权力清单制度应该是一个完整的系统，应该包括权力清单的形成、权力清单的运行、权力清单的考核、权力清单的监督、权力清单的问责、权力清单的更新等相关制度，同时，权力清单制度的建立与运行必然会触及到组织机构调整与流程再造，权力清单制度下组织机构如何调整、权力清单制度下工作流程如何设计，这些内容既是权力清单制度的重要内容，也是大部制改革的重要构成部分。

权力清单制度不应仅仅成为各级政府单方面发布的“权力目录”，而更应该像行政机关和公众之间订立的一份“契约”，公众享有对这份“契约”充分的知情权、参与权、监督权，政府应该建构多种平台让公众和媒体充分参与到权利清单制度建设，社会公众广泛参与是权利清单制度取得实效的根本保证。

（三）深入开展机制创新

开展机制创新，首先需要建立基于广泛参与的机制创新组织。可以在政府部门内部成立类似于“机制创新小组”的非正式组织，小组组员可以由相关政府部门的管理人员、技术人员、基层业务人员、外部专家和公众构成，简而言之，所有与某项具体的行政运行机制相关联的主体都可以成为“机制创新小组”的参与者。“机制创新小组”着眼于解决现有行政运行机制中存在的各种问题，通过选择机制创新领导小组推荐和布置的课题或者是自主提出承担的课题，提出相关问题的解决方案。

开展机制创新，需要建立360度机制创新成果多元考评体系和奖惩机制。对于“改革创新小组”提出的改革方案，可以建立360度的多元评价体系，由上级领导、专家学者、普通公众、新闻媒体等按照一定的评价权重对于改革方案进行评价，对于评价较高的改革可以进行试点和推行，对于成效显著的机制创新小组和个人，给予相应的奖励和鼓励，甚至将行政人员参与机制创新活动的情况与其职务晋升、薪资福利等相关联，将公务员参与改革创新的意愿与能力作为选择优秀人才的重要切入点。通过对“机制创新小组”相关活动成果的评定以及奖惩，可以在行政机关内部建立一种鼓励改进、支持改进、奖励改进的组织文化氛围，促使组织成员树立改进意识，积极的参与改进活动。

（四）适时稳妥的进行机构改革

改革开放之后，为了适应经济和社会的发展，我国进行了七次机构改革，这七次改革主要有两大特点：循序渐进和由浅入深，经过历次机构改革之后，我国政府组成部门的数量基本保持稳定，从之前更加注重机构数量方面的调整转变到更加强调改革向纵深方向的推进。

适时稳妥地进行机构改革是处理好改革、发展、稳定关系的内在要求，从西方国家的改革实践来看，建立比较完善的大部制不可能在短期内完成，改革不可能一蹴而就，盲目激进式的改革会导致各种不稳定因素的出现，甚至导致剧烈动荡，反而得不偿失。从改革开放历次机构改革可以看出，国务院组成部门的数量自1998年较大幅度改革之后近17年来保持相对稳定，总体而言，没有出现大规模剧烈的变动。

进行大部制改革的最终目的是为了建构决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府运行体制。从某种意义上而言，机构改革本身除了要求把那些职能相近、业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，形成所谓的“大部”之外，对于已经进行机构整合的行政部门，要继续理顺内部运行机制以及与相关部门的协调机制，最终实现行政运行流程的高效运转，只有在上述两个方面取得成效，才能说是符合大部制改革精神和要求的机构改革。

［1］竹立家.大部制与政府机构改革［J］.中国党政干部论坛，2013（,4）.

［2］竺乾威.大部制改革与权力三分［J］.行政论坛，2014，（5）.

［3］谢志岿.中国大部制改革的谜思与深化改革展望［J］.经济社会体制比较，2013，（2）.

D630.1

A

1009-6566（2016）05-0062-04

本文系江苏省省高校哲学社会科学基金项目“江苏省深化大部制改革的路径研究”（2013SJB6300033）课题成果。

2016-04-21

陈建（1982—），男，江苏徐州人，江苏师范大学哲学与公共管理学院讲师，研究方向为行政改革与政府管理创新。