以“全过程控制”推动重点建设项目档案精细化管理

文・崔媛

以“全过程控制”推动重点建设项目档案精细化管理

文・崔媛

随着经济的飞速发展和新型城镇化的快速推进，各地重点建设项目越来越多，投资越来越大，仅青岛市李沧区2015年就引进市级重点项目9个，区级重点项目100多个，2016年的重点建设项目数量与上年相当。这些项目不仅承载着民生改善的重任，也是各地新的经济增长点。重点建设项目档案不仅是记录重点项目的重要依据，也是城市今后经济建设的重要参考，规范和加强重点建设项目档案具有很强的社会经济意义。

一、重点建设项目档案的特点和作用

重点建设项目档案（下文简称项目档案）是指在重点工程建设从其立项审批直至竣工验收全过程中直接形成的，有保存价值的，与建设工程各项活动相关的，各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。简言之就是经过鉴定、整理并归档的项目文件。它们是重点工程今后建设、维修、管理、改扩建服务的重要依据，具有信息记录的原始性、保存价值的重要性、档案载体和转换方式的多样性、来源的广泛性、产生领域的专业性、形成的阶段性等特殊的属性和内涵。

项目工程建设从申请立项到竣工验收、交付使用，从日常管理到阶段总结等各个环节在项目工程建设档案中均可得到真实反映。这些档案不仅是建设单位和业主单位项目使用、管理及改扩建的主要依据，也是转为固定资产、审计核查、明确权属和维护权益的有效凭证，同时还是项目标准、土地规划、市容环境等城市管理的原始载体。档案具有的凭证和查考作用不仅为地区经济文化发展留下宝贵资源，也可为项目后续管理提供基础性材料，保障项目运行顺畅，从而有效维护国家和企业利益。

二、重点建设项目档案管理中存在的问题

（一）社会档案意识不强

在项目建设过程中“重建设、轻档案”，只关注重点项目工程建设的立项、审批、设计、施工进度、资金调度等，而忽视在此过程中产生的各类文件材料管理。待到工程竣工验收时，才投入大量的人力、物力，突击补充档案资料，以应付竣工验收，致使建设项目档案的完整性、准确性、真实性得不到保障，工程档案的成套性、科学性难以保证，归档率大打折扣。

（二）档案管理机制不完善

建设单位与总承包单位及各分包单位之间档案管理职责不清，造成资料管理混乱，档案资料重复或者残缺不全。项目建设单位、业主单位及监理等单位没有建立起完善的档案收集、归档、保管、鉴定、利用等制度，即便是建立起来也存在制定不规范或落实不彻底的问题。机制不健全导致档案工作的各个环节不能有效衔接，各单位各部门之间档案工作目标不明、职责不清。档案工作成为日后项目工程维修、改扩建、技术升级的短板。

（三）档案人员素质不高

在重点项目工程建设中，大部分单位没有配备专职档案员，一般是兼职为主，有的甚至是身兼数职，致使档案人员变换频繁，流动性大。大部分档案人员没有经过专业培训，档案业务不熟悉，缺乏工程档案知识，不懂工程建设档案的政策法规，造成建设项目资料的收集、整理与工程建设进度相脱节，归档资料内容缺项、漏项、签章手续不完善、隐蔽工程验收记录不准确、整理不规范、复印件居多，档案载体只有纸质资料，缺少电子、声像资料等问题。这些现象不仅直接影响了建设项目档案归档质量，而且导致重点建设项目档案不能真实地反映现状，给后续的利用带来困难。

（四）档案管理经费投入不足

受重点建设项目建设时间紧、参建单位多、管理复杂、机构临时性等特点的影响，一些重点建设项目建设单位将办公用房与档案资料室合二为一，档案资料堆放在办公桌上，甚至堆放在地上；也有部分建设单位认为工程竣工验收后，档案资料迟早要移交单位综合档案室，或者移交专业档案管理机构保管，没有必要投入经费去配置档案资料保管设施；还有一些建设单位因为工程资金紧张，能省则省，不愿拿出足够的资金改善保管条件，用于档案资料的安全管理。

（五）档案监督指导相对滞后

随着国家对建设管理体制改革的逐步推进，项目档案的内容、形式、规定以及档案载体都发生了很大变化。档案主管部门在如何完善档案业务规定，对接国家法规制度上措施不多。档案监督指导也多停留在传统的制发业务文件、召开业务会议、举办业务培训班等形式，缺乏答复咨询、上门指导、业务检查等一对一的具体指导。

三、以“全过程控制”推动重点建设项目档案精细化管理

所谓“全过程控制”，从纵向来说是工程立项→施工过程中→工程竣工验收→档案进馆利用这一档案形成顺序；从横向来说是工程施工单位、勘察设计单位、监理单位、法人单位、项目主管单位、档案主管部门这几大参与主体。笔者认为项目档案的精细化是在纵轴的无缝衔接中调动横轴的齐抓共管。这里既吸收了“三同步”的经验（即工程建设一开始就与建立档案工作同步进行；工程建设过程中，要与竣工资料的积累、整编、审定工作同步进行；工程交工验收时，要与提交一整套合格的竣工图的验收同步进行），又进行了进一步细化和丰富，更贴合当前项目档案管理的现状。

（一）事前介入，健全档案工作机制，建立档案工作网络

项目档案要实现标准化、精细化管理，项目主管单位、法人单位、监理单位、施工方、设计方、档案主管部门六方一定要密切配合，齐抓共管。坚持项目档案工作与项目建设同步进行，执行统一领导，统一管理的原则，建立起以项目法人为主体的项目档案管理机制。项目法人对项目建设档案工作负总责，要把项目档案管理工作纳入项目建设管理计划和工作程序，纳入项目领导工作职责和相关人员的岗位责任。建立起项目档案工作网络体系，明确项目负责人、项目技术员、资料员的档案工作职责，明确参建各方的档案工作职责。项目法人（业主、项目建设单位）负责组织、协调和指导勘察设计单位、施工单位和监理单位编制项目竣工文件和整理项目文件。在签订项目设计、施工及监理合同、协议时，应设立专门条款，明确有关方面提交相应项目文件以及所提交文件的整理、归档责任。

（二）事中控制，提高文件归档质量，加强档案精细化建设

档案主管部门在这一阶段发挥的作用至关重要，不仅要帮助项目单位建立起一套完善的符合项目工程特点和档案管理要求的制度、规范，还要充分发挥监督指导的职责，深入工地、定期督导、培训人员。一要健全档案管理制度，建立归档制度、管理制度、借阅登记制度、责任制考核等重点工程建设档案工作制度。二要重视档案人员的培训，对即将开工建设的项目管理领导、档案管理人员进行业务知识培训讲座。手把手示范，从收集、分类组卷到页码的编写，编目到录入目录信息，打印报表（含案卷目录、卷内文件目录、备考表）到保管期限的划分，装订成册到装盒编号。照片、声像资料的整理规范，特别是项目竣工图的绘制、更改、审核规范。三要明确业务规范。对档案的收集、整理、保管、移交、存档等应有明确的工作程序。档案主管部门与具体工程技术人员和施工人员共同制定《重点项目建设档案文件归档范围和保管期限表》，对归档范围和保管期限做详细规定，做到应归尽归；编制《重点项目建设基本流程知识介绍》手册；对《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》《国家重点建设项目档案管理登记办法》《重大建设项目档案验收办法》等业务规范进行培训讲解。四要加强归档质量要求。保证齐全性，一个建设项目或单位工程文件、一个事情处理的全过程文件、请示与批复、底稿与正文等材料必须完整齐全，缺一不可。保证准确性，竣工图与工程实体一致，签字手续完备。保证成套性，要遵循工程文件的自然形成规律，保持卷内工程前期文件、施工技术文件和竣工图之间的有机联系。整理必须规范，做到分类编目科学，检索利用方便，统计数据准确。五要整改常态化。尤其是档案主管部门要经常深入下去，对项目建设档案的法律、法规执行情况进行监督，对建设单位、施工单位的档案工作进行业务指导、监督和检查。通过经常性的监督检查，促进重点工程项目档案各项管理工作的落实。建立整改机制，对发现的问题进行及时反馈，定期督促改正，从而把制度真正落到实处。六要加大执法检查力度。依法进行检查，发现违法行为及时查处。借鉴《国家重大建设项目档案登记管理办法》建立项目工程建设档案登记制度，加强重点项目工程建设档案的监管。七要确保重点工程建设档案现代化和信息化同步扩展，声像、电子档案也要同步进行、同步验收、同步归档。

（三）事尾验收，提高工程质量，严把档案验收关

项目档案管理是项目建设的重要组成部分，项目档案是反映工程质量控制的载体和凭证，将项目档案质量纳入工程质量保证体系是必要且可行的。在工程结束后把有关图纸文件资料收集齐全完整，并经过系统的整理归档作为工程竣工验收的关键一环。一是搞好专项档案验收，要根据《建设项目（工程）档案验收办法》等文件强化验收环节，对档案不合格的工程建设项目，决不能通过竣工验收。二是按期保质移交档案。各施工承包单位应在项目实体完成后三个月内将项目文件向建设单位归档；有尾工的应在尾工完成后及时归档。项目档案验收合格后，建设单位应按合同及规定的要求，在项目正式通过竣工验收后三个月内，向生产使用单位及其他有关单位办理档案移交。凡分期或分机组的项目，应在每期或每机组正式通过竣工验收后办理档案移交。竣工验收以后，在大中城市规划区范围内的重要建设项目，建设单位应在6个月内向城市建设档案接收单位报送与城市规划、建设及其管理有关的项目档案。三是交接手续齐全。建设单位与业主单位、生产使用单位及其他有关单位应办理项目档案移交手续，明确档案移交的内容、案卷数、图纸张数等，并有完备的清点、签字等交接手续。

（四）事后跟踪，确保档案安全保管，提供有效利用

项目档案验收进馆，并不意味着档案工作的结束，做好档案安全保管和开发利用，才是加强项目档案管理工作的落脚点。档案的安全保管是档案工作的生命线，开发利用是档案为凭的价值体现。一是加强档案实体安全，进馆档案要门类清楚，账物相符。确保档案保管环境安全，做到“九防”：防火、防盗、防水、防日光照射、防霉、防尘、防污染、防潮、防高温。二是加强数字档案安全。加强项目档案信息化建设，对进馆项目档案进行全文数字化。确保档案数字化加工过程中、数据保管中、数据异地备份中安全无事故、切实消除档案信息泄密隐患。同时，安装档案信息防火墙，配备相应的防病毒系统和软件，确保泄密事故零发生。三是加强项目档案开放审查，全面排查档案开放情况，依法实施开放，杜绝失泄密事件发生。四是做好对外利用。深化档案利用体系建设，切实发挥项目档案为凭的作用，优化档案公共服务效能。

（作者单位：青岛市李沧区服务业发展局）