基于“整体政府”理论的档案协同管理

文・董玥姣

基于“整体政府”理论的档案协同管理

文・董玥姣

本文将前沿的公共管理理论——“整体政府”理论引入档案管理领域，拓展档案管理的内涵和外延，试图解决当下档案管理中存在的突出问题，形成新的档案协同管理模式与理念。重点阐述了基于“整体政府”理论的档案协同管理的三个核心：一是围绕为公民提供无缝隙服务，建立有效的协同驱动力内核；二是根据协同内容与范围，构建档案信息协同管理整体构架；三是参照先进经验，搭建可提供无缝管理与服务的档案（政府）信息管理平台。

“整体政府”理论；档案协同管理；驱动力；整体构架；平台建设

2014年初，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（中办发〔2014〕15号），明确提出了完善档案工作体制机制、建立健全覆盖人民群众的档案资源体系、建立健全方便人民群众的档案利用体系等共五项具体要求。然而，原有的档案管理与服务大多是基于功能性模型建设的，管理、服务碎片化现象突出，已不能很好地满足政府、单位及广大公民的需求。

本文将把前沿的公共管理理论——“整体政府”理论引入档案管理领域，拓展档案管理的内涵和外延，解决当下档案管理中的突出问题，形成档案协同管理。

一、“整体政府”的内涵与特征

“整体政府”理论作为公共管理理论的最新发展，致力于通过协同合作的方式解决当前公共管理碎片化严重的问题，成为解决当下档案管理问题的有效选择。

目前，大部分研究“整体政府”理论的学者都认为“整体政府”是一个涵盖性术语（Umbrella Term，又称为“伞概念”），Pollit（2003）在总结整合相关研究的基础上提出一个定义：“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。这个概念的核心包涵四个方面：消除相互破坏、整合优化稀缺资源的使用、促使不同利益主体在同一领域协作和非分离无缝隙地为公民提供服务[1]。

“整体政府”政府协同治管理模式有四个特点：第一，协同合作主体多元；第二，提倡协同合作多样性；第三，协同治理机构呈现出网络化形态；第四，强调以公民需求为导向，以结果为核心。

二、“整体政府”理论与我国档案管理要求的契合度分析

通过对比分析，我国新时期档案管理中出现的部分新要求与“整体政府”协同管理模式的四个特征基本吻合（表1）。

表1 “整体政府”理论与档案管理要求对比

对比分析说明，在新时期下，档案管理的要求在顺应时代发展的前提下，已经自发的具有了很多与“整体政府”理论契合的特性。但由于档案管理的指导理论相对落后，现有的工作方式逐渐出现了无法满足档案管理新要求的现象。

目前，我国档案管理中存在管理理念陈旧、缺乏整体规划与构架以及条块管理致使信息割裂的三大主要问题，因此需要通过较新的“整体政府”理论，对档案管理中现有问题进行梳理，建立更为有效的档案协同管理，才能使档案管理改革顺利推进。

在借鉴国外“整体政府”协同管理，尤其是英国与美国信息协同管理模式的基础上[2]，本文将在以下三个方面，展开基于“整体政府”理论的档案协同管理研究：一是围绕为公民提供无缝隙服务，建立有效的协同驱动力内核；二是根据协同内容与范围，构建档案信息协同管理整体构架；三是参照先进经验，搭建可提供无缝管理与服务的档案（政府）信息管理平台。

三、基于“整体政府”理论的档案协同管理驱动力建设

在树立围绕为公民提供无缝隙服务的核心目标后，建立有效的“整体政府”协同管理，首先需要建设档案协同管理的驱动力。通过管理学相关理论，分析我国档案管理现状，其协同管理形成主要动机为管理改革和人才汇集。前者可以有效的在短时间内完成档案管理转型，学习较为先进灵活的服务方式。后者则体现在，“整体政府”档案协同管理的建立，有助于汇集更多不同领域的人才，完成新时代背景下档案工作的新任务，以弥补国内大多档案主管单位人员不足、学科背景单一的现状。

目前，我国档案协同管理形成的主要驱动力有领导力、后续激励、相互依赖三种。从领导力建设的角度，应明确国家档案行政管理部门作为档案协同管理的核心部门，具有档案协作关系中的领导实权，并需要在整个协同中承担更多的成本和风险。同时通过法律和政策等保障，为形成决策、解决问题提供公平公正的环境和互动良好的协作平台。从后续激励建设的角度，需要建立以下保证机制：一是树立政府整体协作运行意识，将为公民提供无缝服务作为政府工作主要目标，为政府建立统一精神内核，加强协同组织内部凝聚力；二是政府职责法制化，明确政府部门职责，规定政府部门职责边界和行为底线；三是在政策上给予单个档案协同主体，尤其是非核心主体更多支持和规范，保持协同主体参与协同的动力。在相互依赖建设的角度，基于“整体政府”理论的档案协同管理内部应该重视资源共享原则的树立和执行，在减少冲突的同时，提高对同一资源具有相同需求的部门之间的互相依赖。

需要强调的是，驱动力建设不仅在协同形成初期较为重要，在整个决策制定、执行、平台建设和协作运行中，协同驱动力建设始终是基于“整体政府”的档案协同管理的重要参考指标，这是协同形成和持续运行的重要基础。脱离了驱动力建设的协同只是空中楼阁，缺乏可操作性。

四、“整体政府”档案协同管理整体构架建设

一般而言，基于“整体政府”理论的协同结构是由纵向和横向两个维度综合架构而成的，档案协同管理的结构也是如此。

（一）档案协同管理结构的纵向维度

在纵向的垂直关系上，档案协同在不同的层级上，协同管理的主要内容也有不同侧重（图1）。

图1 纵向层级档案管理结构

国家级档案行政管理部门承担宏观档案协同管理的主要职责，在该层次的档案协同管理更致力于顶层设计，对档案管理进行统一规划，推动改革进程，树立整体意识，最终为提高服务效能服务。在建设顶层设计的时候应注意两点，一是通过职责法定，规范档案管理职能的内涵和边界，将档案部门与其他部门的职能交叉与职能衔接不畅的情况纳入政策协调的范围内；二是在服务民众的目标下，减少直接冲突，增加资源共享，弥补服务空缺。档案宏观管理为档案中观管理提供档案管理政策和部门法定职责。

地方档案行政管理部门位于档案管理的中观层面上，更加注重在宏观档案管理策略下，根据地方实际情况制定详细的实施计划，并搭建相应的共享、管理或服务平台。在实施这一层级的协同时应该注意，在遵守上一层级制定的相关政策的基础上应充分考虑本层级和下一层级的实际情况。在政策执行或者推广中也要注重发挥地方政府和非政府组织的力量。档案中观管理为档案微观管理提供具体的政策实施方案和执行平台。

各级各类档案馆在档案管理的末端，主要职责是在档案管理政策下对档案进行管理并向公民提供利用，是政策执行层和服务供应层，属于档案管理的微观层级。在这个层级需要在政策指导下，利用管理平台与其他部门、非政府组织、企业、个人等进行协作管理。档案管理的微观层面因为更多的与公民直接对话，因此需要向档案宏观管理反馈在政策实施和服务供应中遇见的问题，以及现行管理下未能满足的公民需求。

（二）档案协同管理结构的横向维度

在横向上，档案与其他政府部门、非政府部门、社会组织、企业及私人的协同合作结构则采用社会管治、整合能力都很强的，具有较为明显核心和边界的等级式网络结构（图2）。

图2 横向档案管理网络结构

在横向结构中，档案行政管理部门作为档案协同管理的核心部门，负责档案协同管理的政策制定、执导及监督。各级各类档案行政管理部门、国家综合档案馆、行政事业单位与部门国有企业（档案形成部门、档案室）、专门或部门档案馆等共同组成档案协同管理网络的核心区域。核心区域内的协同主体是档案管理和服务供应的主要机构，个体彼此间具有强且密切的联系交互，是主要的政策执行者和服务供应者，承担着档案管理中的绝大部分具体工作。

核心区域边缘外是档案管理辅助区。其中包括以档案学会为代表的社会组织；辅助核心管理区制定和执行政策，并提供相应的技术或资金支持的社会档案基金组织；对核心档案管理工作方式与途径的补充，有效帮助核心档案管理机构提高工作效率、服务质量的家庭和个人档案管理者或各种档案中介和专门公司；与核心档案管理部门具有职能重叠，具有资源冲突的部门，且可以通过资源共享改善资源冲突现状，丰富核心档案管理机构资源的博物馆、图书馆或史志部门、党史部门。

基于“整体政府”理论的档案协同管理通过纵向和横向共同建设，形成纵横交错多层运行的综合协同结构，以确保整个档案协同管理分工明确、运转顺畅。

五、档案（政府）信息管理平台建设

档案学中认为，本质上来讲，档案就是信息。从现实情况来讲，目前在国内，档案馆被确定为政府法定信息公开场所，所以在我国档案管理部门实质上是我国的综合政府信息管理部门。因此基于“整体政府”的档案协同管理的核心是建立一个基于网络，提供全面管理与服务的档案（政府）信息管理平台。

鉴于我国目前档案管理的发展现状，本文主要通过借鉴美国中观信息协同管理构架和英国微观信息协同管理模型的经验，构建我国档案信息协同管理。

（一）档案信息协同管理平台中观构架

在基于“整体政府”理论的档案信息协同管理中，国家档案行政部门应处于顶层，负责制定和执行档案管理政策、建设国家档案（政府）信息管理平台构架（图3）并监督其运行。管理平台具有统一的开放利用平台，作为为政府、社会、公民提供无缝服务的窗口，其数据来源于数据中心。

数据中心的数据主要有两大类来源，一是来自各层级的档案核心协同主体端管理系统的共享系统，二是来自各层级的档案非核心协同主体提供的数据共享。两种来源的区别在于：档案核心协同主体在档案信息协同管理中联系较为紧密，互动较为频繁，其共享数据和平台建设由档案行政管理部门统一制定标准或直接提供。档案非核心协同主体在档案信息协同管理中联系较为松散互动相对较少，其互动数据和平台建设由协同双方协商制定。

图3 国家档案（政府）信息管理平台构架

（二）档案信息协同管理平台微观构架

为国家档案（政府）信息管理平台提供数据的协同主体端信息系统是档案管理中的一线工作系统，由高级档案行政部门制定统一协同主体端信息系统模型（图4）。档案协同管理中的一线部门都可以根据这个模型，结合自己部门的实际情况搭建自己的终端系统。

单个档案协同管理主体可以通过协同主体端信息系统实现对自身领域档案的录入、管理、并在自己系统内部向政府、社会、公民提供利用。此系统中的数据在实现最大程度开放利用的原则指导下，按照一定的权限设置将数据共享至共享中心。

图4 协同主体端信息系统模型

在基于“整体政府”理论的档案信息协同管理中，档案协同管理共享中心是一个数据中心，由高级档案行政管理部门制定其模型（图5），不同层级不同地域的国家综合档案馆承担根据模型结合实际情况建设本地域本层级档案协同管理共享中心的职责。共享中心存储同级同地域不同核心协同主体信息系统以及不同非核心协同主体信息共享系统汇集的共享信息。共享中心可以通过本地区本层级的开放利用平台网站对相应范围的政府、社会、公民提供利用。

图5 档案协同管理共享中心模型

不同层级、地域的共享中心通过云网络连接成一个巨大的共享网络，最终实现档案信息最大范围的管理服务整合。为了保证数据安全，每个共享中心都应配套建设备份中心。

综上所述，本文充分分析了“整体政府”理论与我国新时期档案管理要求的契合度，并在这基础上提出我国“整体政府”档案协同管理建设方式。即围绕为公民提供无缝隙服务建立有效的协同驱动力内核，根据协同内容与范围构建档案信息协同管理整体构架，参照先进经验搭建可提供无缝管理与服务的档案（政府）信息管理平台。

“智慧城市”的提出与发展催促着城市“信息层”的建设，而档案作为我国现有的主要政府信息公开部门，将承载越来越多的信息集散与管理的职能，最终成为城市信息服务平台的核心部门。因此在今后的发展中，档案信息管理应站在更高更广的视角下，通过建立上下、左右、内外等多重联动的完善体系，和功能强大、范围广泛的信息协作共享平台，实现档案信息的全面交流与共享。

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[1]曾维和．西方“整体政府”改革：理论、实践及启示[J]．公共管理学报．2008，（4）：62-69．

[2]孙迎春．发达国家整体政府跨部门协同机制研究[M]．北京：国家行政学院出版社， 2014：73-231．

（作者单位：德州市档案局）