第二次经济转型时期的国有企业改革

■/周　辛

第二次经济转型时期的国有企业改革

■/周辛

国有企业改革的顶层设计，绝不是简单的私有化，也不是将其改造成类似于私人部门的利润机器。国有企业有其特殊地位，应牢牢把握“社会性”、“政策性”和“战略先导性”这三个核心，明确定位，加快政企分离的脚步，加强资本流动性，以期更好地掌握国民经济命脉，调节政府与场关系，促成我国第二次经济转型平稳过渡。

国企职能国企控制力国企定位国有资产资本化

一、引言

经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，而国有企业历来是平衡政府与市场的关键。特别是进入“十二五”时期后，一方面国企不适应市场变化，与市场的矛盾伴随着“国进民退”的呼声愈演愈烈；另一方面，我国经济发展已到了第二次产业升级的关键时期，国企深层改革已迫在眉睫。国企如何尽快适应市场，减轻产业结构变化带来的阵痛，平稳跨越第二次经济转型期，对企业自身和整体经济都具有重大意义。本文从国企的三个本质属性出发，分析国有经济控制力变化和战略创新，阐述国企的现状和发展前景，以期提出相关的政策建议。

二、国有企业在新时期的职能定位

进入市场经济后，尤其是非公有制经济飞速发展，第三产业产值逐渐超过第二产业的今天，国内外政治局势、国内经济形势都有了很大变化，作为主体的公有制经济，其作用及内涵也大不相同，总体来说离不开其社会性、政策性和战略先导性三个方面。

（一）国企的社会性职能

马克思认为，集体所有制企业的社会性，体现在劳动生产部门生产的劳动产品归社会所有，一部分用做社会生产的生产资料，另一部分分配给个人，成为个人所支配的个人生活资料。国企主要分布在基础设施、公共事业、科研、尖端工业、环境保护等产业和部门，仍然为社会生产提供主要的物质基础和生产保障，具有维护社会稳定的坚强力量。而这些领域均具有很强的社会性。在尖端工业和基础性的工业上，国有控股企业起着决定性作用，尤其是电力、热力生产和供应业，国有控股的销售产值是私营企业的近88倍。这些产业的劳动产品，均为社会提供着基础性服务，用做社会生产的劳动资料。

（二）国企的政策性职能

国企从诞生之日起，就担负着稳固国防、巩固政权、促进国民经济的历史使命，不可避免地承受着国家的政策性负担。改革开放以来，中国的计划经济制度逐步向社会主义市场经济制度过渡，国有经济正是当前市场经济的中坚力量。不论是已经过去的计划经济时期，还是如今经济转型的新时期，国有企业始终与政府有着不可分割的联系。在第二次经济转型的关键时期，金融市场正在不断成长，准备金率、再贴现率和公开市场操作等宏观调节手段，其效果短时间内仍不如发达国家。由于私人物品具有的竞争性和排他性，私有制下不可避免地会出现负的外部效应、公共资源过度使用、收入分配不均、区域经济发展不均衡等市场失灵现象。作为直接参与市场活动的行为主体，国企仍是推行政府经济政策和实现国家经济战略目标的重要工具，故而国企在这一时期具有较强的政策性。从政府角度来看，宏观国民经济目标及主要经济方针、政策，无论是计划指令还是宏观调控，必须借助国有企业的参与，才能有效地贯彻执行。在一段时间内，这种政策性的增长模式，就表现为人们熟知的政府主导，投资驱动。故而在某种意义上来说，国有企业仍然是国家行政体系的附属或者说是国家政治的延伸。完善和升级产业结构，引导社会投资，促进国民经济协调发展，这对当下稳定性和竞争性并重的社会主义市场经济来说，不可或缺。此外，国有企业在收入再分配、调节东西部经济差异、城乡二元结构方面都有着突出贡献，并为社会提供了大量的就业岗位，缓和了社会矛盾。

（三）国企的战略先导性职能

对于一些高风险的战略型新兴行业，如果要在短时间内实现快速发展，大型国有企业仍然是最重要的主体和先导力量。相对于非国有企业，在这一阶段国有企业在人才、资金、技术、政策等领域具有全面的优势，能够更好地集中资源，在某一领域迅速实现突破。此后，国有企业积累的经验和技术，又能为此后进入这一领域的非国有企业提供后发优势，带动产业发展。国有企业庞大的资金和稳健的盈利也推动着中国企业走出国门，成为开拓海外市场的先导。比如，大型央企通过海外并购，实施资源全球化战略，从全球范围获取资源，缓解中国对进口资源的依赖。

三、国有企业在新时期的持续发展分析

国有企业的社会性、政策性和战略先导性这三个职能，具有宏观层面的本质特性，如何在新时期持续发展，笔者结合部分实证分析，选取国有经济控制力作为国有企业社会性和政策性的描述变量，并从战略创新层面，说明国企战略先导性的持续性发展。

（一）国有企业的控制力分析

国有企业控制力，体现了国企在不同行业中的地位，控制力强就是国企作为国民经济主体地位的体现。在不同行业，这一指标也直接影响国企社会性和政策性能否很好地发挥。参考之前的研究资料，借用了学者李钢的回归模型加以扩展，对近些年来的国企控制力进行了计算。

李钢使用就业人口、资产总额、企业总产值、主营业务收入四个指标来测算国有企业的控制力，再利用产业关联度数据计算权重，进行加权平均计算，得出回归方程：

其中Ci表示第i行业国有企业控制力系数，Ki、Ri、Qi、Li分别表示资产总额、主营业务收入、总产值和就业人口。根据《中国统计年鉴（2014）》和《工业经济统计年鉴（2014）》数据重新计算，得到下图：

图1　1998-2013年工业国有经济整体控制力系数变化

观察从1998-2013共十六年的数据，可以得出：国有经济的控制力，在各行业中基本呈现出下降趋势，且控制力系数的变化和产业关联度之间的关系并不明显。国有经济在大多数行业中的控制力系数在减弱，并且在一些比较“关键”的行业也下降得很厉害。同时，在一些产业关联度不高的行业，国有经济控制力系数反倒有所回升。这些情况表明：产业关联度系数并不是国有企业选择进入的唯一条件。国有经济在不同行业的分布还受到许多潜在因素的影响，如行业的资本密集程度、行业的外部效应强弱以及行业的组织结构等，都会影响国有经济控制力系数在该行业的变化趋势。但是无论控制力下降多与少，绝大多数工业行业内的国有经济控制力系数都在下降，这是一个无法否认的事实。

当然，这里所引用的指标体系，是由总量比重指标构成，没有包含产业组织结构的变化。但实际情况中常有这种情况：某一行业中，国有经济比重虽然下降，但在行业中仍处于领军地位，而非国有企业虽然数目众多，却无法动摇国有企业的导向作用。在这种情况下，即使在经济比重中非国有企业占了大多数，国有经济的控制力仍然很强，换句话说，其政策性并无较大削弱。这也符合了如今各行业准入门槛逐步放低后，中小企业数量大幅增多，市场竞争不断增强，但国有企业仍然是重要的政策传递者的局面。

综上，对国有企业的社会性进行分析。对于长期处于自然垄断的基础性公共服务性行业，国有企业的控制力减弱并不明显。从生产角度来讲，此类行业均属于资本密集型，且须配合大量的基础设施建设，准入门槛高。从销售角度来讲，消费者对此类行业的产品具有刚性需求，且属于基础性消费，价格难以随市场波动，而多由国家控制，不能保证企业盈利。所以，在基础设施、公共事业、环境保护等产业和部门，国有企业仍然处于绝对的主力地位，并且这一地位仍将保持较长的时间。即，国有企业的社会性在长期内将会继续保持。

对于国有企业的政策性来说，国有经济的控制力能较好地反映通过国有企业实施政策的执行力度。在国有经济控制力不断下降的今天，通过国有企业的领军作用推动政策实施的效果也在不断减弱。但是，国企对于产业结构的完善作用不断凸显出来，随着产业结构的不断完善，金融市场的建立健全，财政政策和货币政策得以更好的实施。可以说，正是国企的政策性，为财政手段和货币手段的增强打下了良好基础，而国企的政策性已经包含了其政策性减弱的必然趋势。在当下国家简政放权、把权力交还给市场等一系列理念的指导下，可以预见，虽然国有经济的政策性会有所减弱，但作为市场的主体和市场与政府的纽带，国有经济的政策性还会长期保持。

（二）国有企业的战略性创新性分析

党的十八大正式提出了“实施创新驱动发展战略”，将创新作为我国经济在经济转型时期的核心增长点。而在内生增长模型中，技术进步作为一个重要变量来解释一国的经济增长。作为社会主义市场经济核心地位的国有经济，不光需要创新性所带来的技术进步，其战略性更是体现稳固国防、巩固政权、促进国民经济这一历史使命的关键所在。

在为数不多的研究中，对国有企业而言，技术创新对于企业的市场责任绩效和企业的社会贡献度，都具有较强正向作用；而对于民营企业，技术创新只是大大促进了企业的市场责任绩效，对社会贡献度没有明显影响。所以从社会角度来说，国有企业的技术创新，具有同时实现商业经营和社会贡献的重要战略性意义。长远来讲，国有企业应更加充分利用自身丰富的资源，重视技术创新，建立长期的创新机制。

早在1999年，中共中央十五届四中全会会议上，通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，该决定明确指出，国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这次会议的决定，确立了国企改革的总路线和总方针。此后，国有企业改革加速推进，资源进一步整合。国有企业逐渐从一些非战略性行业退出，集中资金和精力，转向有经济需要控制的行业和领域；同时大量中小国有企业进行改制，转变为民营企业，进一步释放市场空间。这一系列举动，使得国有企业逐步成为国民经济中一支精干的力量。钱德勒的研究发现，大企业有向资本密集、研发密集产业集中的特点，在推动技术转变和产业赶超中发挥着重要的作用。国有企业的优点是企业规模大、资本实力雄厚、人才丰富，在许多行业处于领军地位，因此成为战略性新兴产业创新不可或缺的力量。而国有企业的缺点，则是对管理者的激励与约束不足、运营效率相对较低、机制较为不灵活。

我国国有企业发展战略性新兴产业的重点领域有两类：一类是国有企业具有传统优势的产业，如与军工相关的航空、航天、卫星、雷达等产业。在这些产业领域，国有企业基本处于垄断地位，短期内是其他企业所无法替代的，因此责无旁贷地要承担起战略性新兴产业发展的责任。另一类是其他企业无力投资或不愿投资的战略性新兴产业领域。在有些战略性新兴产业领域，我国与发达国家存在较大的差距，同时产业的投资额巨大、投资回收期长；有些产业虽然技术路线相对确定，但存在着专利壁垒和市场的不确定性，其他所有制的企业没有足够的实力，或者难以承担持续的亏损，但是这些产业又关系到国家的安全、具有巨大的发展潜力。因此国有企业特别是中央企业必须承担起相应的职责，这也符合国有企业应该聚焦于战略性产业、关系国家安全产业的发展定位。例如，我国80%的集成电路芯片都要靠进口，2012年进口额1920亿美元，超过石油进口的1200亿美元，但同时芯片产业是一个需要巨额投资的产业，一条16nm工艺的生产线达到盈亏平衡的预计投资高达120亿～150亿美元。跨国公司不可能向国内转移先进的芯片生产技术和装备，而国内芯片制造商又非常分散、实力不济，只能由国有企业承担起这一责任。

四、政策建议

在第二次经济转型的关键时期，国有经济的整体控制力不断下降，而其政策性负担没有减轻，必须坚持国有经济的核心地位不能动摇，促进国民经济平稳协调发展，平稳过渡。现针对上文中出现的问题，提出如下建议：

（一）明确国有资产的“公益性”与“竞争性”

作为企业，国企赚取利润无可厚非，加入国有部门一味亏损，入不敷出，其劳动生产也将失去意义，而在经济萧条时，更无法通过扩大投资来刺激经济。然而作为国有资产，它从诞生之时就带有社会性、政策性和战略先导性的历史意义，不可避免地肩负着政策性负担。也正是因为政策性负担，国家会给予相关的政策和资金优惠，所以国有企业始终面临着软预算约束，即预算不足时，国家会予以援助。这样一方面导致了国企资本效率低，另一方面加大了国企高管个人的道德风险。所以国企在面临竞争时，必然会出现效率低下的情况，盲目的参与竞争，也会让整个市场资源难以达到最优配置，这就需要进一步明确国企的定位，将“公益性”与“竞争性”区别开来。

在十五届三中全会的时候，国务院国有资产监督管理委员会就提出了区分“公益性”与“竞争性”的命题，强调国企“社会效益”、“服务社会”，即国有部门的“社会性”，旨在引导国有部门重新找准和回归社会生产部门的角色。所以，对于“社会性”较强的行业，如水利、航空、军工、基础设施、公共事业、尖端工业、环境保护等自然垄断行业和战略性行业，国企应毫不动摇地把握社会生产部门这一角色；对于较成熟的竞争性产业，国企应该逐步撤资，将权力交还给市场；而对于竞争性不强、市场还不完善的非战略性行业，也不能盲目加大投资，以免形成垄断，同时能更好的激励民营资本的进入。

值得注意的是，在不同行业保有一定数量的国有企业，有熨平经济周期的调节作用，因此并不是说国有资产完全退出竞争性行业，而是减少固定资产，增强资本的流动性，即国有资产的资本化管理。

（二）全面实施国有资产资本化管理

国有资产资本化，能够建立以财务约束为主线，使国有资产具有良好的流动性，能更灵活的调整国有经济的布局和功能，从体制上实现政资分开、政企分离，这一切都通过资本投资机构的隔离来实现。这项改革的重要意义在于，资本化和证券化后的国有资产，其政策性的实现主要通过市场而不是行政手段来实现。这也体现了经济转型时期，政府将权力交还市场、简政放权的主体理念。这仍能保证国有资本对于经济的控制力和国家政策的导向性。

而实施国有资产资本化的核心，就在于“两个分离”，即宏观管理职能与投资运营职能分离、资本所有权与企业经营权相分离。

宏观管理职能与投资运营职能分离。政府追求公共利益和公共目标的“公共性”决定了其不能既是国有资本投资运营规则的制定者又是投资运营规则的执行者，两种混淆，不符合市场经济的基本要求。因此，政府应当把国有资本的投资运营职能真正交给市场主体，使国有资本所有权的宏观管理职能与投资运营职能互相分开。

资本所有权与企业经营权相分离。资本所有权与企业经营权之间没有直接关系，主要依靠中间层面的出资人作为二者间的桥梁纽带。作为资本所有权人既不直接参与出资人的具体投资运营行为，更不应越过出资人干预企业的经营行为，资本所有权应当与企业经营权相分离。

此外，值得注意的是，在国有企业撤出竞争性行业和资本化的过程中，必须配合以相关的资本撤出机制以避免国有资产的流失，应注意人才的转移，以免造成失业等社会问题。

[1]钟海燕,冉茂盛,戚拥军.市场化改革与国有企业现金持有动态调整〔J〕.经济与管理研究,2014（2）.

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[5]肖兴志,王建林.谁更适合发展战略性新兴产业——对国有企业与非国有企业研发行为的比较 〔J〕.财经问题研究, 2011（10）.

[6]李钢,何然.国有经济的行业分布与控制力提升:由工业数据测度〔J〕.改革,2014（1）.

◇作者信息：山东大学（威海）商学院

◇责任编辑：焦岩

◇责任校对：焦岩

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