实施滚动预算的几点思考

■/黄　瑾

实施滚动预算的几点思考

■/黄瑾

滚动预算作为一种动态化的预算编制方法，在预算管理的实践中已得到了充分论证和检验,可以很好地弥补传统预算管理的不足,是全面预算管理的有效手段和必要补充。本文首先剖析了现行部门预算编制中存在的主要问题，提出了实施滚动预算的必要性，最后从实施的前提条件、编制重点及机制设计、基本思路等方面谈了对滚动预算的几点思考，以利于实践中更好地实施滚动预算。

滚动预算编制与执行

一、现行部门预算编制中存在的主要问题

部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，自1999年启动以来，随着预算改革的不断深入，部门预算制度从粗到细、日趋完善，尤其在预算内涵、预算编制方法、预算执行与监管等方面实现了较大突破。但是，现行部门预算编制在实际发展过程中也存在着不容忽视的深层次问题，主要体现在以下三个方面。

（一）部门预算的计划性不强，预算工作与中长期发展目标相脱节

我国现行的部门预算制度是年度预算，预算内容包括了一年的部门支出计划，表面上看预算编制受制于工作计划，但却常常与计划各行其道、缺乏有机的结合，容易造成预算执行的不稳定、影响工作计划的按时完成或者带来大量资金沉淀。部门预算由于没有设定中长期发展目标，容易陷入只看眼前的误区，无法形成持续发展的工作思路和方法，从而不能制定出更有针对性的预算。

（二）部门预算只能进行边际调整，其管理僵化、缺乏前瞻性导致资源无法实现合理配置

比如预算支出政策主要是基于当前问题的考虑，呈现出“碎片化”和不可持续性，最典型的问题就是年底“花不出去钱”。编制预算时往往为多要资金，有意把一些项目预算报高，而在预算实际执行中，这些多报的预算就有可能年底花不出去，而且因为一些重点工程或项目在一年中推进较慢，致使年初做预算时要来的资金到了年底更花不出去。类似的这种资金闲置情况在各级预算部门都普遍存在，从而降低了公共财政资金的使用效率。

（三）预算编制粗放、没有脱离基数法、预算调整频繁、预算支出过度刚性、与支出性质不相匹配等

以人民银行部门预算管理模式为例，目前人民银行在履行职能和开展业务过程中的支出标准、人员定额、各项公用支出定额、设备消耗定额等基础信息比较缺乏，预算的可比性和可行性降低，导致部门预算管理效能发挥有限。而且，随着经济迅猛发展和人民银行履职的拓展与深化，人民银行预算供给的刚性与预算需求大幅增长的矛盾也日益突出。

二、实施滚动预算的背景及必要性

滚动预算，又称“永续预算”、“跨年度预算”或“滚动式中期财政计划”，是指在编制预算时，将会计年度与预算期间相分离，根据预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，形成以预算基期为开端，一个固定期间滚动一次的预算编制方法。严格意义上讲，滚动预算是对经营活动的一种预测，与年度预算不同，强调的是重要变化和延续性，将预算管理的视野从静态的年度范围扩展到动态的跨年度范围。通常所说的“滚动预算”是指期限为3—5年的预算，其内容包括各年度的年度预算，并根据实际情况对各年度预算不断做出修正。2008年，财政部预算司分别选取河北省、河南省焦作市和安徽省芜湖县作为滚动预算编制的省级、市级和县级试点单位，经过几年的探索，试点工作取得初步成效，为部门滚动预算改革在更大范围内推开提供了实践基础和借鉴经验。十八届三中全会提出改进预算管理制度，要求审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制。2014年，财政部要求全国各地启动2015—2017年三年期滚动预算编制。

滚动预算作为一种动态化的预算管理方法，一种重要的经营管理手段,是随着预算期的不断进展，进而不断地修改预测结果，以指导最新的决策来达到制定目标的预算方法，可以很好地弥补传统预算管理的不足,是全面预算管理的有效手段和必要补充。

（一）有效补充长期战略目标的可行性

滚动预算的实施过程能够有效结合中长短期工作计划，相互之间合理链接，遵循“近细远粗”的原则进行适当的调整和安排，较长期限的预算根据长期发展战略目标进行适时调整，防范于未然。此外，滚动预算编制也在改变经济发展规划和财政规划不太衔接的局面，促使各部门在预算申请的过程中全面考虑其所承担的经济事项，从全盘的角度来考虑部门预算和长期发展规划，从而提高工作绩效。

（二）有助于推动业绩考核目标的实现

不同于年度预算一般会作为业绩考核指标的一个方面,滚动预算是不断滚动调整的短期目标，本身不作为考核指标，但其同样是业绩指标的载体，也构成执行考核的依据，原则上应与年度预算目标相符，就是考核年度预算指标预期完成的程度。实施滚动预算的过程，即是对全年预算进行比较分析和趋势分析，同时，强化预算的控制职能并强调项目的重要性，对于重要项目的变化进行全面关注，帮助进行更好的决策，从而推动实现年度业绩考核目标。

（三）有利于合理有效配置资源

年度预算往往因为内外部因素的不确定性，提出的仅仅是笼统预算，在实际执行中会有各种困难。滚动预算恰恰弥补了这一缺陷，使年度预算更加迅速的反应和适应环境的变化，通过更加频繁的预测确定新的环境因素和驱动因素指标，及时将各种变化体现在新业务规划中，实现资源的前瞻配置。滚动预算还大大加强了预算的弹性，一方面通过动态的滚动在预算执行过程中合理调配资源，保证关键业务的执行；另一方面滚动预算的实施便于对长期、大型项目或业务分成多个支撑系统来分别组织与控制，大大促使预算单位局部与整体的协调一致。

（四）有利于强化预算的可控性

年度预算涵盖期相对较长，对未来环境的变化难以做出准确的估计与判断，执行难度自然也大。而滚动预算的编制是随着时间的推进不断调整和修订，不仅可以保持预算的完整性和连续性，在动态预算中保持预算的精度，还可以相对缩短预算周期，及时指出实施过程中可能发生的状况以及对整个目标的影响，有利于发挥预算的指导和调控作用，也有利于对预算执行的资料进行科学合理的动态分析。

三、实施滚动预算的几点思考

（一）实施滚动预算的前提条件

1.提高部门计划的前瞻性和连续性。预算编制前，要先对部门发展战略目标进行准确定位，每一个职能部门都要制定出中长期发展规划，明确发展的目标、重点方向、领域和项目，以及分年度实施工作计划，在此基础上，形成部门滚动预算编制规划体系。比较完善的滚动预算编制能说明以下三个方面的问题：一是当前的支出水平，二是在未来提供同种服务所需的支出，三是提高服务水平和服务质量所需的额外支出。此外，可以将三年内应予保障的重大支出项目编入本部门滚动预算计划，以堵住可能出现的硬缺口。

2.加强项目库管理。做好滚动预算取决于做好项目预算，而项目预算的基础是工作发展规划，可以说，这是滚动预算编制工作面临的一道“关口”。通过建立滚动项目库并逐年上报项目预算内容，做好项目分类和清理工作，稳步推进项目预算滚动管理，增强年度预算之间的连续性。

3.做好技术准备。在多年期滚动预算的编制过程中，有两个技术性因素对计划或预测的准确性与有效性至关重要：一是预测时期，二是价格基础。预测的时间越长，越不易对价格基础进行准确判断，对其他影响因素也不易进行定量分析。

（二）滚动预算的编制重点及机制设计

2015年起，在财政部编制全国三年财政规划、地方财政部门编制本地区三年财政规划的同时，对目标比较明确的项目，各部门也要编制三年滚动预算，特别是在水利投资运营、义务教育、卫生、社保就业、环保等重点领域开展三年滚动预算试点，健全项目预算审核机制，明确规划期内将要开展的项目。项目滚动预算是滚动预算编制的核心内容，所以要加快部门滚动预算支出项目库的建设与完善。滚动预算作为政府部门提高预算前瞻性和避免短视性的一个有效制度，能有效发挥作用的一个关键环节就是支出项目库的建设。项目库应当是统一的、包含当前年度和未来几个年度内的所有支出项目，支出项目必须首先进入项目库里才能作为备选，然后根据支出的优先顺序和轻重缓急情况，经过严格审查遴选出来。对列入三年滚动预算的项目，要提前做好项目可行性研究、评审、招投标、政府采购等前期准备工作，确保资金一旦下达就能实际使用；因特殊原因无法使用的资金，要及时调剂用于规划内的其他项目。

鼓励节约的机制设计，即预算执行主体预计未来可得到的资金水平至少不会因为前一年度的资金结余而有所减少。具体做法是限制预算执行主体的可超支水平，在所拨付资金或运营成本的某一比例之内，预算执行主体可预支下一年度的部分数额资金。同时予以节约奖励，即允许预算执行者因预算结余而得到某些合规利益，比如从结余资金中取得利息收入。当然这种机制一定要严格操作，不能使其成为预算执行者谋取私利的漏洞。

（三）推进滚动预算编制工作的基本思路

由于滚动预算的编制工作比较繁杂，因此，推进部门滚动预算应是一个长期的、循序渐进的过程。改革之初，可采取简单的滚动预算编制方式，即在没有总体实行政府滚动预算制度的情况下，先在编制年度预算的过程中部分引入滚动预算编制的一些方法，主要是在一些重大项目支出中引入。这种项目通常需要多年的持续投资才能完成，因此所编制的年度预算不仅仅要反映该项目一个年度所需的拨款，更要对多年持续投资作全面的反映。在项目滚动预算编制相对成熟之后，再过渡到规范的部门滚动预算编制，即以报告的预算年度为基年向后延伸编制三到五年的中期滚动预算，将年度预算纳入其中。

另外，可以考虑将滚动期限相应延长，在预算执行过程中根据滚动预算的熟悉程度再逐步缩短滚动期限。具体来看，就需要调整原有预算编制与执行的过程，根据每一期预算执行的情况，将原定的预算与执行结果进行比对并进行充分修改，直至预算和实际执行接近吻合。

四、结语

建立滚动预算的编制体系,把预算编制变成一个循环过程。一方面,只有把部门事业发展的延续性体现在预算编制和资金分配上,才能使预算资金供给与部门事业发展严密契合,才能从周期内合理把握整个部门的事业发展与资金供给的总体平衡；另一方面，预算编制的细化和准确在客观上也要求编制时间更长。可以说，我国编制中长期财政滚动预算已是刻不容缓了。

[1]陈玮.浅谈实施滚动预算的作用和意义〔J〕.现代商业，2011（17）.

[2]王桂娟.推进部门滚动预算改革的思路和要点〔J〕.中国财政，2012（14）.

[3]李全.中期财政规划与滚动预算是财政改革的战略布局〔N〕.中国财经报，2015-01-31.

[4]刘笑萍.试论我国编制中长期财政滚动预算的必要性〔J〕.中国工商管理研究，2003（4）.

◇作者信息：宁夏银川市中国人民银行会计处

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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