教育管办评分离与政府治理方式的变革

周家荣+黄子钰

摘 要：推进教育管办评分离是当前教育改革发展的重要战略，也是现代治理格局下政府教育治理方式转型的现实诉求。教育管办评分离进程和政府教育治理方式紧密相联，大致经历了萌芽启动、逐渐推进和深入推进三个阶段。政府教育治理方式也逐步从注重“行政管理”“行政管理和学校办学”转型为注重“行政管理、学校办学和社会评估”。国家治理体系和治理能力现代化的建设，促动了教育管办评分离的深入发展，更加快推进了政府教育治理方式向善治发展，这就需要纵向上加大中央政府向地方政府和学校的放权；横向上加大教育权力向社会的让渡；在权力内部，强化核心权力，加大其他权力的下放。

关键词：教育管理；现代治理；管办评分离；权力下放；权力让渡

中图分类号：G40-058； 文献标志码：A 文章编号：1671-1254（2016）05-0079-05

Abstract：Promoting the detachment of management， practice and evaluation in educational administration is an important strategy for the current development of education reform. It is also a realistic appeal for the transformation of educational administration mode in the framework of modern educational governance. The progress of detaching management， practice and evaluation in educational administration is closely related to the educational governance by the government， and it has experienced three historical periods： the starting period， the gradual propulsive period， and the full sublimation period； government education governance has gradually shifted from focusing on “administrative management” and “administrative management and school-running” to focusing on “administrative management， school-running and social assessment.” The construction of modernization of national governance capacity has promoted the detachment of management， practice and evaluation in educational administration， which further promotes the education administration by the government to good-governance； that is， a shift from the vertical devolvement of the central power to local government and schools， from the horizontal transfer of the education power to society. As for the administrative power， the core administrative power should be strengthened and other minor administrative powers should be devolved.

Keywords：education management； modern governance； detachment of management， practice and evaluation in educational administration； devolution of administrative power； transfer of administrative power

党的十八届三中全会提出了深入推进管办评分离的重要战略。这个战略构想对进一步明晰政府权力内涵和边界，加快政府权力下放和权力重构，构建政府、学校、社会之间新型关系，提高政府权力运行绩效，推进国家治理体系和治理能力现代化建设有着重要的理论和实践意义。

一、教育管办评分离的理论基础和基本内涵

（一）理论基础

现代治理理论强调多元化、多样性，这是政府权力运行的重要基础，也是教育治理的重要基础。现代治理不仅强化政府在国家权力运行中的重要意义，也同样重视市场法则在社会运行中的重要作用，特别在政府失败论、市场失灵论的影响下，社会权力的重要性越来越得到重视。20 世纪90年代，西方发达国家在反思“政府-市场”二分模式基础上，提出了治理的“第三条道路”，即安东尼·吉登斯所描述的“政治上打破左右二分、经济上创造混合经济、行政上分解国家权力”[1]为特征的新治理模式。在这样的治理模式下，政府、市场、社会的价值在国家权力运行中都得以体现，反映在教育领域中则体现为教育发展的主体是多样的，政府不是教育发展的唯一主体，政府权力不是教育权力的唯一来源，承担教育发展责任需要更多的社会主体。

现代治理强调平等性和共同性，这是政府权力运行的重要前提，也是教育治理的重要条件。传统的政府权力强调权威性和统摄性，不同主体在权力配置中所形成的地位是不同的。在这种模式下，推动教育发展的主要力量是政府权力，不仅政府权力，就连教育权力也具有很强的排他性。在现代治理格局下，“政府、社会组织、市场、公民个人等主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理”[2]。也就是说，现代治理允许不同权力主体存在交互，他们可以通过平等对话，实现对教育的共同治理，承担共同的责任。

现代治理强调共生性和合作性，这是政府权力运行的重要保障，也是教育治理的重要诉求。权力生成和运行不是单一的，而是与很多要素紧密关联的。现代治理不仅重视政府权力的影响，也非常重视社会权力的影响，同时也非常关注个体在社会发展中的权力保障和权力获得。在个体合作以及社会整体权力和谐中，实现对国家权力的有效支撑。由此引向教育领域，则呈现出“在公共教育管理过程中，由政府和有关公共组织和社会公众掌握并行使的、用以处理公共教育事物、维护公共教育秩序、增进公共教育利益的强制力”[3]。

（二）基本内涵

教育管办评分离是现代治理的内在要求，在概念上主要体现三个内涵：

1.关于“管”的问题。教育管理的主体是政府，政府和教育行政部门依据公共权力对教育改革发展进行管理。在现代治理格局下，政府教育管理权限应该逐步下放，逐渐从无限性走向有限性，在此基础上，明确政府教育管理权力范围和边界，防止对其他权力的僭越；同时，转变“大政府”模式，将更多的权力让渡给社会和学校，从而建立规范有序的教育管理体制，依法对教育领域进行有限管理。

2.关于“办”的问题。学校要成为真正的办学主体，首先必须享有充分的自主权，这就意味着政府逐渐要从管理者与办学者角色同一，转向管理者与办学者角色分开，从过去的全面管理逐渐向依法管理、宏观管理；作为办学主体的学校要积极适应角色自主性发展的现实需要，加快完善学校内部治理结构，逐步提高自我管理能力。

3.关于“评”的问题。“评”指的是要建立公正、多元、科学的教育评价制度，传统的教育评估制度是以政府为主导的评估，政府在其中充当“球员”和“裁判”的双重职能。在现代治理格局下，要积极推进社会评估组织的建设，完善社会评估体系机制，确保对政府教育管理绩效、学校办学水平进行客观公正评估。

政府管教育、学校办教育、社会评教育三者之间虽然在概念上有各自的界限，其内涵也有特定的内容和边界，但它们不是独立的分散体，而是一个有机联系的整体，管理、办学、评价三者之间既有明确的界限也有彼此间的协作互动，因此，不能完全割裂它们之间的关系。管办评分离的整体框架中，政府一直都是很强势的一极，而学校、社会权力能否真正落实，关键是看政府如何放权及放权的程度。只有政府充分简政放权，学校才能真正依法依规开展学办活动，才能实现自主办学。由于当前社会组组建设缓慢，社会评估一直是管办评分离这个整体框架中最薄弱的一环，从而也严重制约了教育系统的和谐发展。只有在社会评估机构足够强大、足够专业，才能更好地为政府教育管理、学校自主办学提供更加高质量的服务。在推进教育治理体系和治理能力现代化的时代背景下，教育管理方式的转型，政府教育管理能力提升，学校办学活力的增强，教育评估专业化发展，都迫切需要深入实行教育管办评分离，更好地促进管理权力、办学权力、评估权力三者之间的和谐发展。

二、教育管办评分离的逻辑路线和教育治理特点

教育管办评分离的推进紧随着我国教育管理体制的发展而发展，而教育管理体制的变革又紧随着国家权力整体演化。在计划经济时期，由于资源配置的统一性和集中性的要求，国家权力运行必然强化统一性，教育体制的统一性不言自明，教育管办评职能统一在管理权力下，形成“教育管理独大”的局面。

从1978年改革开放到20世纪80年代末，随着改革开放和市场经济的发展，社会资源的配置方式逐步多样化，国家权力的集中性也慢慢发生变化。中央逐渐向地方放权，政府逐步向教育放权，教育管办评分离得以萌芽启动。到21世纪前10年，经过改革开放的深入推进，政府权力逐渐下放，市场在资源配置中的作用逐步显现，政府与市场博弈稳定格局基本形成，教育权力逐步向社会让渡，教育管办评分离在缓慢中逐渐推进。

直到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲（2010-2020年）》的颁布实施，教育管办评分离才正式作为重大的发展战略确立下来，推进教育管办评分离也达到了一个前所未有的高度，教育管理体制也随着国家权力体制的变迁，从“教育行政管理”走向了“教育公共治理”。

（一）教育管办评分离萌芽启动时期

1978年，改革开放逐步推进了政府权力运行方式变革，国家开始改变权力管得太多统得太死的局面，教育权力也逐渐向学校让渡，学校自主办学的积极性得到一定提升。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确指出我国教育体制在教育事业管理权限的划分等方面存在着弊端，并提出把发展基础教育的责任交给地方，调整中等教育结构，改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权，调动各方面积极因素，保证教育体制改革顺利进行等方面的教育体制改革措施。在改革开放后的10年间，中央逐步扩大学校办学自主权，在高等教育领域采取了中央、省区、中心城市三级办学的体制，除重大方针和宏观规划由中央决定外，其他事务由各省、市自行决定；在基础教育领域实行地方决策、分级管理的管理体制。在这个时期，政府权力和教育权力整体性有了逐渐松动，政府逐渐将管理权力让渡到地方和学校，这为教育管办评分离的萌芽启动奠定了重要基础，政府教育治理方式逐步由高度注重教育行政管理向注重教育管理和学校自主办学转型。但这个时期，国家对教育管理权力如何下放给地方和学校，如何建立具体的教育评价机制并没有明确规定。

（二）教育管办评分离逐步推进时期

20世纪90年代初到21世纪前10年，经过改革开放30年的发展，社会主义市场经济体制也逐步确立，中央也逐步加大了简政放权，提出了具体的教育权力下放政策和措施。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》，规定“省有权决定地方高等学校的招生规模和专业设置，充分扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括中央部门所属学校的统筹权”[4]。可见，中央在地方政府履行高等教育权力方面，不仅赋予一部分自主权，更充分给予其更多的决策权；在加强学校自主管理方面，中央将部分办学自主权下放到部分学校。1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了教育权力下放的三个重要措施：一是推进建立以政府为办学主体、社会各界共同办学的体制；二是推进形成中央和省级政府两级管理、分工负责的新体制，同时强化省级政府的统筹权；三是推进对高等学校的管理权限由中央管理为主向省级和地方管理为主过渡。从1993年的《纲要》到1998年的《行动计划》，政府教育管理体制有了较大创新，不仅实现了各级各类教育权力的下放，而且还将社会力量纳入到教育体系，开启了一定分权模式下公办教育和民办教育共同发展，以及社会各界积极参与教育事业建设管理的新局面。这是一个重大进步，也是教育管办评分离逐步推进的重要表征。这表明政府教育治理方式已经从注重教育行政管理发展转型为注重教育管理和学校自主办学。尽管如此，教育权力下放的程度还没有取得实质性进展，学校办学自主权以及社会参与教育评估工作还没有完全进入国家政策的视野。

（三）教育管办评分离深入推进时期

十八大以来，现代公共治理全面推进，教育管理体制改革和教育治理也在不断深入。十八大报告不仅首次提出了“管办评分离”这个概念，更重要的是将推进管办评分离提升到国家重大战略层面上。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出了“政校分开，管办分离”“加快培育社会组织”等重要发展任务，更加表明我国已经逐步加大政府简政放权的力度，权力重心逐渐向地方政府和学校下移；同时，也加快推进了教育管理权在政府、学校和社会之间的重组和分配。政府、社会、学校之间的角色定位和权能界限也越来越明确，学校的自主办学权以及社会组织参与教育发展的权力也得到了明确的政策认同。十八届三中全会以来，特别是在习总书记提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要战略之后，现代公共治理理念更加深入到教育领域，并引发了推进教育现代治理体系和治理能力现代化建设的新高潮。正如袁贵仁同志在全国教育工作会议上指出的那样：“大力推进教育治理体系和治理能力现代化，要以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，建立运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局。”[5]如果说简政放权是推进教育管办评分离的前提和基础的话，那么，治理体系和治理能力现代化的建设就将教育管办评分离提到更加重要的国家战略和政治战略层面上。现代治理呼唤教育权力主体的多元化，尊重教育发展主体的多样性，重视教育主体的参与性和合作性，这给教育管办评分离带来重大的历史机遇，更会将教育管办评分离推向一个更加深入的阶段。同时，政府教育治理方式也从注重教育管理和学校自主办学发展转型为注重“管理、办学和评估”相结合。

三、教育管办评分离下政府治理方式转型的路径选择

教育管办评分离的历史路径与公共权力变革的历史路径相吻合这个规律，不仅证明了公共权力的变革是推进教育管办评分离的基础，也回应了教育管办评分离的力量也必然会对公共权力的变革带来重要的影响。总体来看，公共权力变迁的轨迹主要有两个方向，即“纵向上在公共教育体制内部，由中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力；横向上是由公共教育体制内部向体制外部的市场领域和社会领域转移权力”[6]。为了深入适应教育管办评分离要求，政府权力实现三个转向，即纵向上的政府向下放权，横向上的政府向外学校和社会让渡权力，权力体系内的政府权力由无限权力向核心权力转向。这是教育管办评分离下的政府权力重构的重要路径，也是政府教育治理方式转型的基本走向。

（一）纵向上：加大向地方政府和学校的放权

1.下放中央的教育统筹权。统筹权不仅意味着管理权限、决策权限，还更多地体现教育发展的经济权力、规划权力和监督权力。下放中央政府的教育权力到省级政府，是权力在纵向上下放的重要一环，这对于扩大省级政府教育权力，激发主体创新活力，强化与权力相当的对等责任，增强教育统筹和规划能力，提高教育公共服务水平都有重要意义。下放中央的教育统筹权，地方政府就要积极承接本区域的教育统筹权力。具体来讲，省级教育统筹权力主要包括以下几个方面：建立各级各类教育标准，将教育标准作为经费投入、改善办学条件、教师配备、学校管理等重要依据；强化教育服务的公益性原则，促进公共教育服务均等化，不断提高公共教育服务均等化水平；在有限的教育资源总量下，尽可能扩大教育资源的覆盖面，以保障每一个孩子的受教育权利；强化教育资源配置的均衡性和补偿性，加强向贫困地区、薄弱学校倾斜教育资源；完善教育与社会系统之间的协调机制，强化教育优化发展战略，确保教育改革发展的各种保障措施到位。

2.下放学校办学自主权。在计划经济体制下，政府集中了办学权力和管理权力，管理权力决定了学校的办学权力，政府教育管理制度是学校管理的重要依据，学校的办学行为要全面体现政府的意志。要实现管办评分离、推进政府教育善治，就必须实行政校分开，着力解决政府“不该管”的问题，政府要加快建立教育权力清单管理模式，规范教育行政审批权力，更多地运用法规来约束政府行为，以规划来强化宏观指导，以标准来落实教育投入，以政策来调整发展方向，以公共财政来撬动绩效，以信息资源来增强服务意识，切实减少对学校过多的直接行政干预，充分保障学校依法办学、自主办学；同时，学校要积极承接下放下来的权力，建立相应的权力管理机制和监督机制，确保用好管好这些权力。要加快完善学校内部治理结构，健全学校章程和管理制度，强化依法办学、民主办学。

（二）横向上：加大将教育权力让渡给社会

“治理活动的主体不一定是政府”[7]，这是现代公共治理的重要理念。因此，政府在横向上要加大将教育权力让渡给学校和社会。政府要积极培育专业性的社会组织，鼓励社会组织参与教育治理。政府要强化购买服务机制，积极将技术性、业务性、服务性较强的项目（权力）委托或下放给专业社会组织和学校。这不仅减轻了政府负担，提高了政府管理效能，解决政府“管不好”的问题，还有利于增强社会组织的竞争性，提高教育服务的专业性和质量水平。

实行管办评分离、推进教育善治，政府应该积极构建多中心公共教育供给模式，敢于打破原来由政府垄断公共教育资源的状况，鼓励社会资本参与办学，拓宽教育资源供给模式。积极构建政府、学校、社会协同治理机制，发挥不同治理主体在教育管理中的不同作用，形成多元化的治理格局，为教育和谐发展提供更多合理性建设，增强推动教育科学发展的合力，形成更加良好的发展环境。强化社会评估的功能，通过实施独立的社会评估，以发挥教育评估对优化教育管理、改善办学行为、提高教育质量的重要作用。

（三）权力内：由无限权力向核心权力转向

1.强化教育督导权。政府在转移一些权力的同时，就要承担起新的责任，强化一些核心权力。其中，督导权就是公共教育管理权中政府应该强化的权力。教育督导权，是建立公正规范、高效有序的教育行政管理体制的基本要求， 也是实现管办评分离的重要保障和前提条件。教育督导权包含对各级政府履行教育职责的督导、对教育资源均衡配置方面的督导、对各级各类学校办学条件的督导、对各级各类学校办学水平和教育质量的督导等。教育督导权重点在于督导政府，其次在于督导学校办学和社会组织参与教育。在政府下放权力和转移权力的过程中，难免会有投机取巧的机会主义行为，比如“择校热”问题、不按规定招生、乱收费、盲目设置专业等。因此，政府强化督导权是非常有必要的。不仅要加强政府对教育政策法规情况的检查督导，建立各级各类教育督导评估制度，更要加强对学校办学行为和办学水平的督导；同时，要建立督导检查结果公告制度，以保障社会公众对教育知情权，引导社会公众参与教育监督。建立督导结果的限期整改制度，以强化对政府权力的约束，提高政府权力绩效，保障教育可持续发展。

2.强化教育资源配置权。将教育资源配置建立在维护社会公平公正的价值导向上，着力通过合理化的资源配置手段，满足社会弱势群体的最基本教育需求，减少或阻断因受教育权利差异可能带来的贫困代际传递。作为教育资源配置的重要权力主体，政府要及时对教育市场进行补充和矫正，应该站在宏观的立场上对区域内教育资源进行合理分配，弥补市场竞争所带来的弊端。政府要强化教育经费保障能力，依法足额发放原则提供教育经费，确保教育发展的可持续性。政府要全面掌握教育总体发展规模、速度，及时协调区域内各种资源，确保公共教育服务的可行性。政府要强化教育发展的规划权力，科学制定教育发展战略规划，确定各个时期的发展目标和战略重点。政府要积极推进教育信息公开，加强教育信息资源合理配置，积极引导家长、学校和社会进行合理性教育选择。

3.强化教育行政立法权。当今时代，是一个从“人治”走向“法治”的时代。推进教育管办评分离“是构建政府、学校、社会之间新型关系的必经之路，是全面深化教育领域综合改革的重要内容，是全面推进依法治教的必然要求”[8]。因此，只有强化政府的教育行政立法权，才能更加深入地推进教育管办评分离。根据依法治国、建设法治型国家的基本要求，积极推进教育法治和教育法制工作，加强教育领域法律和规章制度建设，全面落实依法治教、依法治校。当前，虽然我国已经颁布实施了诸多教育法律法规，也比较全面明确地规定了政府、学校各自的责任、义务和管理权限，但这些法律在数量上是远远不够的，已不能适应飞速发展的社会经济变化，而且在内容上也比较粗糙，没有细化，有待进一步具体化。因此，要加快教育立法，通过教育立法工作，才能明晰政府、学校和社会三者之间的权能范围和界限，才能切实强化政府依法管理，全面维护学校办学权力，有效保障社会组织的参与权利。

参考文献：

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[5]袁贵仁.深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2014-02-13（1）.

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[8]杨小敏，高兵.北京高考改革新方案的属地之困——兼论教育改革的法治转向[J].教育学术月刊，2014（9）：50.