基层治理法治化中的派驻检察室工作检视

陈星亮

内容摘要：派驻检察室在宪法定位、职能设计等方面的不明确以及监督乏力，使其在基层治理法治化中面临多重阻碍。破解该难题，可以定位于数据交互与应用的卫星城发展要求，建构平衡包容多元法治价值的张力架构，辅之“e”检察资源的大数据管理模式，努力实现开放、互动的普惠式司法。

关键词：派驻检察室 法治化 平衡结构 大数据 卫星城

[基本案情]S省Q县人民检察院建立“数字化”监督信息平台，将基层执法信息、惠农资金信息、案件诉讼信息等数据库，融合建成“信息超市”。2014年7月，该院Y检察室干警核查“信息超市”的小麦直补信息，发现辖区小吴村支部书记王某家补贴高于本村其他居民数倍，通过实地走访发现王某存在套取小麦直补款的嫌疑，仅7天时间，派驻检察室便协助该院反贪局对王某贪污一案立案侦查。2015年3月，该院M检察室发现暂予监外执行罪犯王某，因吸食毒品被公安机关拘留，违反了社区矫正条例，于是及时提出收监执行的建议，同年4月王某被收监。

法治作为国家治理的常态模式，是保障社会秩序稳定的基础。派驻检察室作为基层治理法治化建设的重要组成，面对多元变动的社会、逐渐觉醒的公民，旺盛的司法需求，正因宪制价值不明、规则缺陷、落实浮躁而举步维艰。欲“突围”必变革，但是，改革必须坚持 “主体性中国”底色，莫偏执于理想的“法治国”。

建议以多元包容、权责平衡为价值导引，定位于派出院的“卫星城”，[1]塑造法意良善、规则理性、操作实用的张力构造，辅以大数据模式下的信息化，由此，持续性增加公民与司法的交流互动、减少法律适用的“负能量”，聚合民心于法治大旗之下。

一、派驻检察室在基层治理法治化中面临的多重阻碍

（一）宪制定位上不明确，价值正当性虚化

比之派出法庭、公安派出所、司法所等成熟派出机构，派驻检察室设置上只有最高人民检察院“内部”文件，即《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为依据，缺失法律、法规层面上的规定。名不正则言不顺，非规范性文件带有较强政策性、临时性，导致工作进展更多取决于党委政府的认同支持度，易因工作重心或政策调整而转变。

更重要的是，缺失有指引意义的宪制授权，权力责任如何有法的正当性？“缺乏相应的精神意识、观念和情感等‘软件系统支持的所谓法治……只有法治的外表和骨架而没有内在的灵魂”。[2]若对权力何来何往、何处边界都无法确定，检察官凭何向民众具备法治权威的承诺，进而获得公众内心的普遍认同？

（二）职能设计上泛化，难以真正取得公众认同

创新的生命力在于不同质素整合下的“再生”。然而，实务中的职能设置，大多没摆脱“口号化”，如C直辖市C区人民检察院院提出的侦查兵、助推器、播种机、宣传队、减震器五大角色和窗口、纽带、桥梁、触角、基地五大作用，[3]可谓职能泛化的经典版，似乎全面、实则空洞，工作量恐怕连轴转也完不成；甚或扩展服务职能到司法之外，如H省S市Z区人民检察院Y乡检察室，为村民协调装配信号基站、修公路、找农产品销路，如此做法，就不难理解检察机关轰轰烈烈投入，公民对司法的“饥渴”却没有明显改善。

S省人民检察院2015年出台《规范派驻基层检察室履行法律监督职能的意见》，理顺工作关系、突出监督制约，[4]在结构法治化、职能系统性上有了长足进步，但是，只是检察原生职能的复制延伸。理论上可操作性强，却没改变实用性不足的致命缺陷，创新止步于表面化，又何以在司法改革中成为“大检察”的有机补充？若不能能动满足社会多元、变动的法治需求，何以面对未来更复杂的法治隐患？

（三）监督发力上异化，缺乏针对性而效能低下

面对法律资源不富有的乡土社会，派对驻检察室作为突击“小分队”，施展空间开阔，尤其是事关公民切身利益的基层行政权，常因盲动而造成无可回旋的损失，当然，检察监督不能缺席。然而，关系性社会结构、强大行政资源、体制内压力等现实，派驻检察室仿佛无意中弱化监督“本分”，如“派驻检察工作开展较好的海南省，对行政执法的法律监督没有展开”，[5]亮点经验务虚多、务实少，“别寻他途”找典型。

此种表面明智的鸵鸟做法，难以触及危害群众利益的潜藏冰山，无作为则无地位，若无法使民众成为改革的最大受益者，派驻检察室制度恐怕难逃边缘化的结局。检察机关若对基层滥权者，都失去了一较高下的锐芒，何以让党和人民相信我们拥有励图法治的能力？

（四）时势回应上消极，发展的持续力不足

“e”时代、大数据扑面而来，对接触面广、头绪繁杂的派驻检察室，可谓顺势跃进的大好机遇。然而，实务多是扭曲之举，信息化仅仅是基础网络配套或文件传批，不同信息源缺少贯通整合；或者不善用新技术广布触角，严重依赖行政权的“二手信息”，甚至受被监督者控制信息的负面影响；再或简单定位于“群众家门口的检察院”，搞些“每日入户、每周一村、四百活动”之类的运动，稀缺的司法资源，浪费于年底总结的数据罗列上。

其实“一台电脑、一根数据线、一颗红心、开门办公”，即可解决过往难以企及的问题。究察扭曲的缘由，多是狭隘思维下的资源运用方式落伍，还有海量杂乱的信息面前，焦虑而不知何处下手。倘若信息化、大数据作为改革主干道，何来人力资源有限而困住检力“下沉”论调？若“e”流无法溶入检察人之“芯”，又何谈法治资源的“深加工”？

二、法治进路上的治道主流：涵容正当、高效、平衡的张力结构

（一）法意内蕴上坚守“善法”之治而避“恶法”之治，以夯实法治的正当根基

1.坚守“善法”良治、稳步扩张法治机构

“制度是文化的肉身化，一如习俗是文化的实践形式”，[6]因此，法治的正当性不光在治道强盛，更是“法治精神”的指引。[7]对派驻检察室而言，身处复杂多变的转型社会前沿，合理掌控“善法”、“恶法”治域，促“良法善意”化为公共文化，确保基层治理法治化的公共性。

宏观层面上，坚定“善法”一贯以道之，反对明托法治“程序理政”之旗，暗离法治“治事为民”之维，扭曲法治的正义取向。例如，L县人民检察院将涉罪未成年人社会调查，交由未检科和检察室联合开展，提高了工作效率，但是增加了泄露隐私的风险，有悖未成年人司法的保护优先本意。

微观层面上，法之运用存乎一心，真正考验不是规则繁杂，而是道德选择是否良善：“恶法非法”，即事关公民直接利益的，采取保护优先，逐步弱化民众对公共权力累积的负情绪，使秩序不至受到破坏式冲击；[8]而“恶法亦法”，可作为民众对抗权力滥用懈怠的依据，保持法治追求良善的趋向。

2.能动司法精选切入点，科学取配法治资源

建议遵循宪法下的政体惯例，立法确定派驻检察室为人民法庭的对等机构，经当地人大常委会批准，根据人口数量、经济状况等设置，与派出所、司法所、人民法庭组成乡镇街道一级的司法体系。当然，“可以采取跨乡镇或者多乡镇合并设立，避免派驻农村检察室设置上的行政性”。[9]

完善“党委领导、人大指导、政府支持、检察监督”的基层监督机制，[10]争取党委、人大下发规范性文件统筹各方，避免各自为政、减少体制内的阻力，也可以主动参与人大对行政执法的检查，拓宽监督渠道，扫除监督措施有限的障碍。

（二）规则设计上追求“理性”之治而舍“感性”之治，以凸现法治的高效目标

1.职能配置抑制非理性

最高人民检察院规定的派驻检察室的七项职责，只是法律监督、化解社会矛盾、创新社会管理的综合授权。显然，现有资源难以支撑全面履职，况且派驻检察室作为制度“新人”，具体实施上若不细加斟酌，易与检察原生职能冲突。所以，与其四面出击而力道不足，不若集力突破一面带动全局。

建议以信息数据的收集、反馈、管理为核心，把受理控告申诉、线索收集核实、恢复性司法作为突破口，范围外“有所不为”，防止大包大揽而效果不佳，也可借鉴美国社区检察室的做法，以丰富、高效的检察服务，为解决社区问题提供多元方案。

2.能动司法防止“一刀切”

善于主动发现问题，因地、因时制宜，以满足“需要”为基础，确定特色业务作为切入点，保障不同区位、行业的发展。例如S省多地分别探索了“渔业检察室”、“环保检察室”、“产业园区检察室”，如Z省Y市人民检察院的国际商贸城检察室、S县人民检察院的轻纺城检察室，实现有效保障专业市场。

对职务犯罪线索的挖掘，只宜限定为线索发现、事实初核，重点是线索头绪少的案件，发挥出信息面广的优势，例如W市H区人民检察院办理某村受贿窝案，初查对象没有留下有用线索而进入死胡同，该院某派驻检察室通过线索排查，及时发现该村一位村干部近日因嫖娼被抓，该案由此得以突破。

3.法治导引社区管控长效化

突出依托社区理念。对和解可能的轻微刑事案件、简易程序案件等，“案外工作”较多，授权派驻检察室办理，有发挥接近群众、熟悉人脉优势，便于有效化解矛盾。同时，检察室可以对和解事项进行监督审查，案管部门对案件统一分流、统一出口，保障刑事和解的自愿及时、权威正当。

完善社区功能，建立“多方联动化解矛盾纠纷”解决架构，引导公民合理有序表达诉求，努力将非法律因素通过法律方法过滤。例如S市人民检察院Y检察室发现，8年前何某妻子被打重伤，因证据不足而未赔偿，何某长期上访，家庭也陷入贫困，该检察室查阅案卷后，依法为其申请被害人救助金，又与乡政府协调解决了其社保问题，依法化解了这一信访案件。

（三）执法方式上取道“实用”之治而弃“虚论”之治，以回应法治的监督专业化

1.“专业”监督限制权力滥用

以权力制约权力是现代法治的基本原理。检察机关的立身之本是法律监督，“祛除”权力粗暴行使的陋习，是派驻检察室工作的题中之义。要依靠党的渠道、力量，增强执法监督的“态势”和“能量”，[11]日常监督与单项违法的专项监督相结合，厉行对基层行政权、执法权的监控制约。

对投资大、群众关注的项目资金，不能只做“浮光掠影”的表面文章，及时跟进、措施到位，完善基层公共产品的监督机制。例如S省Y市人民检察院Z检察室列席镇街党委扩大会议，对项目引进、城镇改造等重大事项评估法律风险，目前建议叫停项目l6个，纠正惠民政策的违法行为36项。

2.“禁暴治奸”的同时，注重“弘风阐化”

监督权力与正气化戾皆不可偏废，倡导“稳定”、“自由”兼容，反对极端行为。同时，邀请党委政府、社区组织及其成员共商应对，个案融入系统社会工程，注重分析犯罪原因，邀请社区成员担任志愿者，协助预防和减少犯罪。

例如S省Y市人民检察院制定《派驻检察室信息员管理规定》，派驻检察室根据地理位置、人口状况、经济发展等，聘请辖区三至五名基层干部、人大代表或群众等为信息员，对职务犯罪、线索举报等开设讲堂，对社会不稳定因素座谈交流，扩张法治正能量、及时掌握最新社情。

3.建构务实、便民、透明的监督渠道

法律监督的力量来源于人民。针对基层的管理漏洞、制度缺陷，综合运用定期走访、受理诉求、资料调取、信息通报、纠违反馈等，全面倾听群众呼声、公开回应群众关切、有效维护群众权益。能当场答复或处理的，及时答复后登记，不能当场处理的，初审后依法分流、跟踪并及时回复，以缓解民众紧迫的司法饥渴。

同时，注重检力共融来应对复杂情况。派驻检察室与内设机构互通有无、取长补短，发挥好贴近基层群众的优势，做好涉检风险评估预警、矛盾纠纷的先期调处，增强普遍性问题的动态监督，形成检察室前方侦测、内设机构后方支援的合力。例如，Y县人民检察院整合派驻检察室、民生检察热线、民生检察联络员等，打造“三位一体”的检察体系，提供更加便捷的法律支持。

三、派驻检察室的“e”流聚合：“卫星城”全方位的数据服务，支撑起开放、互动的“e”检察

（一）信息情报的注入吸纳：广布数据触角完善“检”联网，为发展“e”检察打好地基

1.“大数据”的全景观察，促进检力大提升

大数据时代比之以往的本质区别，即智能手机等工具的普及，任何所见所闻乃至各种细节，立即变成数据，数据由此开始爆炸。正是大数据全样本、巨量的大优势，明显改善司法受制信息不足的痼疾，重新定义司法“供需”，有效支撑精确追溯过往的裁判结构，减少对逻辑推定或经验准则的理性“虚化”以复原的依赖，促进静态检察运行向动态检察互动的转变。

2.派驻检察室的数据纵横优势

数据时代并非那些静态的数字，是资源共享、数据互动的网格。派驻检察室要发挥贴近基层群众、接近信息源的全覆盖优势，广开言路、重点关注、持续更新，主动对接地方政务系统、基层综治中心、农村惩防腐败体系等平台，融合城乡建设、民生工程、执法司法等重点领域的监控，检察机关统一业务应用系统向全方位的数据交互中心发展。例如，Z省S县人民检察院Y镇检察室和Y镇监察分局，联合对工程招标实施程序审查，通过现场监督、预防约谈等9种方法，对资金管理、工程变更等犯罪易发多发环节开展预防。

3.民众意见的大规模吸纳，有利于发展检察“数据云”

数据时代、“虚拟社会”开辟表达新途径，突破了传统的局限性，每个公民有机会参与、关注司法。因此，要改变运动型的群众工作方法，增强检察室的信息辐射，与数以亿计基数的民众持续互动，成片的活数据以不间断“流”的形式，不断融入“e”检察。如此，检察机关在快捷服务公众的同时，还拉近了与公众的心理距离，减少了信息交换中的误差，可以获取更多案件背后的复杂社情、诉求差异、利益转换等信息，实现有效防范意见失序、累积爆发。

（二）“e”检察的深度加工：派驻检察室等资源池的优化聚合反应，实现检察潜力的挖掘提升

1.建立大数据管理的检察工作模式

当前，司法处在互联网精神、专业主义的十字路口，这并不是非此即彼的单选题，而是一种化合反应的机遇。因为大数据的真正杀伤力，其实并不在于表面“量”大，而是“质”的“多元”、“多源”，在广阔网格上交错化合。[12]以派驻检察室等平台为基础，建立资源池化的技术架构、高度集成的数据“反应堆”，推进经验型管理转变为数字化管理，以“定量分析、实证研究的科学方法”优化检察决策。

同时，注重数字化平台的应用反馈。派驻检察室积极参与网上管理、网上监督、网上回复，以规范、公开、文明为主轴，处置上便捷细致、弹性精确，司法保护由“点状化”向“普惠式”发展，为民众提供微小而丰富、兼具安全信赖的司法“小确幸”。

2.统分结合的检察数据开发机制

改变关联案件信息碎片化导致的机制乏力现状，必须打破检察机关内部的信息壁垒。依托检察业务统一应用系统，统筹侦查线索、追捕、追诉、抗诉、纠违乃至全局性的检察事项，完善数据汇集、统计分析、预警研判等平台。[13]例如直辖S市Q区人民检察院2014年3月设立诉讼监督事务协调中心，各部门的专职监督员将立案、侦查、审判、执行信息和行政违法信息，全部纳入诉讼违法信息数据库，以供中心发现整理诉讼监督线索。

再者，海量数据共享、跟踪监督、分析发掘为基础，职务犯罪线索、立案违法、侦查违法、审判违法、刑罚执行违法等归类分置，借助“云计算”定期作出阶段性分析，对数据流进行读取梳理、化合筛选，运用发散性思维发现“类问题”或“潜信息”，乃至为趋势预测提供参照系。

3.数据文化、分析型人才是深度应用的钥匙

我国培育数据化管理的体系有文化上的不适应，因为中国传统习惯于含蓄的审美联想、模糊的宏大情怀，常止步于严密逻辑、数据分析的论证。从某种意义上说，数据不仅是个技术符号，还是文化符号，提倡精确数据、基于事实的作风，更合乎法治强调逻辑、推崇理性的本性，数据爆炸为检察文化的破茧创新提供了发展契机。

数据是战略资源，处理数据的人才更是重点资源，因为机器只能替代重复性、常规性工作，但是，永远无法取代人类的智慧。所以，提升检察干警的数据加工能力，溶合个人经验、系统数据、科学分析，探索专业“检察官办案负责制”是大势所趋，如直辖S市自贸区检察室，设置专业的刑事检察、知识产权、涉外民商事等检察官职位，以检察官为独立单元，以专业化“独挡一面”提高信息数据的处置效率。

（三）检察话语向公众的开放、流动：创新检务公开的传播模式，促进公众对检察权的全面认知

1.检务公开向更广的开放、更快的反馈进发

历史不止一次的证明，知识掌控群体的变化，会改变权力分配的结构。然而，“关注就是力量、围观改变世界”的“微时代”来临，知识信息呈现大开放、广流动，这意味着即个体获得向权力挑战的能力，不再是精英群体、特权阶级掌控话语优势的过往，公民正逐步拥有自我做主的可能空间，这为限制权力打下了良好的社会力量基础。

派驻检察室身处检务公开的第一线，必须由受众客体化、话语空洞口号化、硬性灌输手段的“传道者”身份，向平等开放姿态、内容亲民丰富、立场专业理性的“传播者”角色转变，主动接受阳光下检察权的检视，让公民对诸多司法关口有更直接、更真切的感受，真正成为法律进程的关注者、对话者、协商者和辩论者，检察机关方能获取更多尊重理解。

2.“e”检察平台提升检务公开的品质

派驻检察室可以整合现有的检务公开资源，充分利用新媒体传播快、影响大、社会动员能力强等特点，探索建立集网站、微博、微信、手机报和QQ群于一体的检察网络平台，实现数据透明“全联通”。例如S省Y市人民检察院建成远程视频接访、检察微博、微信、手机短信服务平台等六位一体的便民服务平台，数字化监督平台存储惠农民生项目、诉讼执法、社区矫正等。

条件允许的地方，在检务公开终端设置上不同类别的权限，允许当事人或公众查阅观看，展现检察机关“天下为公”的信念。例如，S省Y市人民检察院引进“中国检察新媒体数字网络平台”项目，首期在8个镇街便民服务中心、医院等公共场所，安装26台大型液晶屏视频终端。当然，开放并非无限制的，基于数据安全的考虑，应当设置严格的登录授权、实时的查阅监控。

注释：

[1]根据百度百科，“卫星城”的概念产生于英国，由美国学者泰勒正式提出，指在大城市外围建立的既有就业岗位，又有较完善的住宅和公共设施的城镇，是在大城市外围或其以外附近地区，为分散中心城市的人口和工业而新建成或扩建的、具有相对独立性的城镇。派驻基层检察室具备派出院的“卫星城”特点，即有一定的独立性，与“母城”有一定距离（即源功能出现异质化），但是，行政管理、经济财政、文化价值、工作生活（即检察业务），与主体有十分密切联系。

[2]姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，载许章润等：《法律信仰——中国语境及其意义》，广西师范大学出版社2003年版，第43页。

[3]该院提出的“五个角色”，即在基层一线广泛收集执法信息的“侦查兵”、在基层依法正确履职的“助推器”、在基层宣传贯彻政策法律的“播种机”、检察机关执法公信力的“宣传队”和化解矛盾纠纷、促进基层和谐稳定的“减震器”；提出的“五大作用”即服务大局的“窗口”作用、联系基层群众的“纽带”作用、接受社会监督的“桥梁”作用、延伸法律监督的“触角”作用、培养锻炼干部的“基地”作用

[4]该“意见”对检察室法律监督的职能范围作了明确界定：接收群众举报、控告、申诉，接待群众来访；发现、受理职务犯罪案件线索；开展职务犯罪预防工作；对公安派出所、司法所、人民法庭等基层单位有关执法司法活动进行法律监督；审查起诉轻微刑事案件；参与社会治安综合治理和平安建设等。

[5]鲍峰、孙振江：《法治思维视野下完善派驻基层检察室工作运行机制的若干建议》，载《法治思维与检察工作》，中国检察出版社2013版，第36页。

[6]许章润：《自由主义如何在中国落地》，载《学海》2014年第6期。

[7]“法治精神”是一个融善治、民主、共和、人权、自由、公正、理性等精神要素为一体的科学命题。

[8]中国超稳定政治体制、深蕴中庸和谐的文化，决定了常规司法改革宜“切香肠”方式，谨慎地遵循着“最小打乱”原则，对既存的多种规则体系的冲击性，不能大于维持共同体框架日常运转的基本需求。

[9]宋英辉：《检察机关派驻农村检察室的性质及职能》，载《人民检察》2009年15期。

[10]J省G县人民检察院提出“党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”的基层行政执法监督模式：党委对加强行政执法监督作出统一规定，对执法监督力量进行统一领导；人大对行政执法工作定期评议，并研究解决行政执法监督工作中重大疑难事项；政府及其法制部门对行政执法活动、执法过程和执法效能加强考核验收；检察机关依托派出检察室，依法对行政执法进行静态与动态监督，受理举报、监督案件，纠正违法；基层行政执法主体依法履行行政执法职责，做到及时、有效、公开、公平、公正执法。

[11]J省G县人民检察院就行政执法监督，向县委县政府提出专项报告，后该县委、县政府专门出台《关于加强基层行政执法与检察监督衔接工作的实施意见》，把基层行政执法是否规范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及时移送检察监督情况一并纳入乡镇政府和有关部门的综合考核评价体系。

[12]例如“克强指数”，工业用电量新增、铁路货运量新增和银行中长期贷款新增的结合，这些数据，都可以去印证GDP真实的发展水平。

[13]侦查相关的通讯信息、身份信息、住宿信息、车辆通行信息、存贷款信息等公共数据，均有不菲价值，符合国家有关规定的前提下，自动纳入大数据模式下的汇总、整合、分析范畴，利于精确打击犯罪。