经济转型背景下我国环境治理问题研究

冯卓

（沈阳大学 经济学院，辽宁 沈阳 110044）

经济转型背景下我国环境治理问题研究

冯卓

（沈阳大学 经济学院，辽宁 沈阳 110044）

我国经济发展已进入新常态时期，经济转型与改革迈入了一个新的历史转折点，经济结构由中低端迈向中高端，发展动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，资源环境要素投入呈现下降态势，环境治理面临新的机遇和挑战。我国环境治理取得了一些成绩，但仍然存在环境治理体制缺乏协调性、政府部门绩效考核标准不利环境改善、环境治理法规和成本核算体系不完善、企业承担社会责任不明确等问题，需要探索相应的环境治理对策。

经济转型；环境治理；对策

我国经济经过改革开放以来连续三十多年高速发展，当前正在步入经济转型时期，过去那种以资源消耗、环境污染、廉价劳力为代价的要素驱动型增长模式，再也无法适应我国经济的持续快速发展。我国经济正逐渐迈入一个新的以转变发展方式、调整产业结构、持续稳定增长、提高质量效益为内容的新常态时期。我国增长速度由高速转为中高速，经济结构由中低端迈向中高端，发展动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动，资源环境要素投入呈现下降态势［1］。在这一阶段，环境治理面临新的机遇和挑战。

一、我国经济转型时期环境治理的历史沿革

（一）经济快速发展阶段的环境治理（1978-1994年）

1978年，党的十一届三中全会的召开标志着我国经济体制由计划经济向市场经济转变。在这一阶段，尽管改革开放的利好政策使经济发展进入快速增长阶段，但由于建国初期我国实行计划经济体制，物资的调拨由国家统一分配，生产企业的完全封闭和缓慢发展导致资源的低效利用，造成了环境的严重污染，而这一时期国家对环境没有进行有效的治理。这种计划经济体制对环境的负面影响此前一直未得到重视，直到1978年国家第一次将环境保护列入《宪法》之中，才成为我国环境治理的开端；1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》的颁布，使环境治理工作有法可依；1992年《联合国气候变化框架公约》的签署，标志着我国经济发展战略开始向清洁能源技术和可持续发展方向转变。

（二）经济高速发展阶段的环境治理（1994-2013年）

党的十四届五中全会、十五大提出计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，粗放型经济增长向集约型经济增长转变，实施可持续发展战略，直至党的十七大的召开，强调全面建设小康社会，深化改革开放，加快转变经济发展方式，逐渐形成由国家规划、产业政策为导向的社会主义市场经济体制［1］。这一阶段，经济发展方式落后于经济的持续快速增长，推动经济增长的主要动力为能源，中高技术推动较低，最终表现为环境污染严重、结构失调。针对发展出现的问题，我国制定了一系列环境治理政策，具体包括：1994年，我国提出《中国二十世纪议程》，议程中指出环境污染问题的解决是通过法律、经济等综合手段；1996年和2002年，国务院召开全国第四次和第五次环境保护会议，分别制定《关于加强环境保护若干问题的决定》和《国家环境保护“十五”计划》，提出环境保护是实施可持续发展战略的关键，部署“十一五”期间的环境保护工作，明确了环境保护工作的目标、任务和具体措施；2009年，在联合国举行的气候变化峰会上我国领导人作出“减排四措施”的承诺，即加强节能、提高能效、减少二氧化碳排放、发展可再生能源和核能；2010年，国家“十二五”规划提出建设现代能源产业，开发新能源，推动能源生产和利用方式的变革，建设稳定、安全、清洁、经济的能源体系等环境治理方面的新要求。

（三）经济增速转换阶段的环境治理（2013年至今）

随着我国经济发展进入新常态阶段，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展动力从传统增长点转向创新驱动增长。与前几个发展阶段相比较，环境污染问题有所改善，但还存在着经济增长依赖资源过度开发，能源高消耗、污染排放高强度、产出和效益低下等特征。针对这一现状，党的十八届三中、四中全会对生态文明建设作出一系列重大决策部署；2015年，国家审议通过《关于加快推进生态文明建设的意见》，内容包括：坚持把“绿色发展、循环发展、低碳发展”作为基本途径，经济社会发展必须与生态文明建设相协调。无论是政府、企业还是个人都是生态文明的重要建设者，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。

二、我国经济转型时期环境治理的成效及存在问题

（一）我国环境治理取得的成效

随着我国从计划经济体制跨入市场经济体制，从农业社会过渡到工业社会或后工业社会，环境污染呈现出日益严重的态势，给社会造成了负面的影响，包括大气污染、噪声污染、重金属污染、化学品污染、持久性有机污染物等。随着环境问题的日益严重，国家认识到环境治理的重要性，人们的环保意识逐渐提高，我国的环境治理法律法规从无到有，涉及范围越来越广，执行标准逐渐严格，环境污染治理投资稳步增加，环境治理收到了一定的效果。

1.环境污染得到一定控制

进入经济转型时期，工业迅速发展，成为经济增长中的主导产业。在这一阶段，工业污染问题伴随着经济的高速增长而产生。随着工业“三废”排放量的增加，人们开始重视环境污染问题。国家实行工业污染源限期达标排放、关闭污染环境的小企业等措施，环境污染程度有所减轻，环境治理收到了一定的效果。从“三废”排放量及治理情况来看（如表1所示）：2012年，全国废气排放量为635 519亿立方米，比上一年减少38 990亿立方米。全国工业烟尘排放达标率从2010年起均已超过90%；2014年全国废物排放量为325 620万吨，比2013年减少6 889万吨。从近三年全国废物排放量值看，废物排放量一直呈下降趋势。工业废物利用率从2006年起已超过60%；2000-2014年，全国废水排放总体值整体上呈缓慢上升趋势。但从工业废水排放指标看，2013年，全国工业废水排放量为209.8亿吨，比上一年减少5.3%。全国工业废水排放达标率从2010年起已超过95%。可见，在经济转型时期通过有效的环境治理手段，我国在工业“三废”排放上基本实现了预期目标，环境污染得到一定的控制。

表1　工业“三废”排放情况及治理情况

2.环境污染治理的资金投入较多

进入经济转型时期，在传统工业化模式下，GDP的快速增长是建立在资源、环境、健康不断恶化的基础之上的。我国逐渐认识到这种高消耗、高污染、高风险的发展方式是不可持续的。为此，国家不断加大环境保护的力度，拓宽环境保护投入的渠道，由过去单纯的政府财政投入为主体扩展为政府和企业双主体的投资渠道模式。政府通过财政转移支付、环境保护国债及排污收费等方式筹集环境治理资金；企业通过保护专项基金、污染源治理专项基金、企业自有资金、政策性银行贷款、国际金融机构和外国政府优惠贷款等方式筹集环境治理资金。通过整理我国近十年的环境污染治理投资状况相关数据可知，如图1所示：从环境治理投资的四项指标来看，我国环境治理投资一直呈现稳定上升的趋势，且环境污染治理投资总额上升趋势较为明显，尤其在经济转型的新常态阶段国家加大了对环境治理的投资，2014年，环境污染治理投资为9 575.5亿元，比上一年上升5.96%。其中，城市环境基础设施建设投资5 463.9亿元，比上年增加4.61%；工业污染源治理投资997.7亿元，比上年增加17.4%；建设项目“三同时”环保投资3 113.9亿元，比上年增加5.04%。在经济转型的新阶段，我国环境污染治理的投入呈现稳步上升的趋势。

图1　我国环境治理投资情况

（二）我国环境治理存在的问题

1.环境成本核算体系的不完善，不利于企业承担相应的社会责任

企业在追求利润最大化过程中，过度利用环境资源所引起的外部性问题是环境污染严重的主要原因。国家进行环境治理的主要目的在于使外部的环境成本内部化到企业成本之中，为降低成本，企业将自觉进行环境污染的治理。但企业在进行环境成本核算时往往存在以下问题：第一，没有考虑环境资源的机会成本。企业在利用现有资源时，主要考虑的是资源开采及运输成本，而忽略了资源使用所导致的机会成本。在不考虑机会成本的前提下，资源使用价格往往较低，当企业受益大于资源开发及运输所需成本时，资源的使用量会增加，进而对环境产生影响。第二，环境污染的影响分为有形影响和无形影响。有形影响是指环境污染造成的直接经济损失，而无形影响是指环境污染间接造成的经济损失。例如，雾霾对人体健康产生的影响、温室效应造成的全球变暖都会间接对经济产生影响。而企业在进行成本核算时只考虑了直接影响，而忽视了间接影响。

2.环境治理体制缺乏协调性、统一性

我国环境治理机构包括中央、地方两级管理部门。我国的环境管理部门几经改革，直到2008年国务院机构改革时将国家环境保护总局改组为环境保护部并被赋予环境政策的制定、规划、重大问题的解决等职责，使环境保护部门参与、决策能力得到了强化。但与其他相对独立的部门比较，其决策权依然较弱。原因是我国的环境治理体制属于中央和地方双重管理［2］，具体表现：一是环境治理的具体工作是由地方各级环境管理部门执行，但在执行过程中受到地方政府干预和领导，从而影响了环保部门的执行力；二是环境保护部门受到国家环境保护部及各部委双重管理，导致环境治理政策彼此冲突，缺乏协调性。例如，我国能源局、水利部都有权力制定与能源和水利相关的环境保护政策，从而导致环保机构实质并无实权。环保部门设置与职能的交叉重叠造成了环境治理的低效率。

3.政府部门以GDP为导向的绩效考核标准影响环境治理的效果

我国现行环保管理体制的双重管理模式使地方各级环保部门受上级环保部门和同级人民政府的双重领导，其中地方人民政府主要负责环保部门的人事权和财权，因此对其控制力更强、影响力更大。对于地方政府而言，分税制改革后国家向地方财政转移支付有限，地方政府为增加财政收入，促进经济增长的方式主要是靠资源的高投入来实现，在利益的驱动下不惜牺牲环境为代价来扩大税收，也不愿承担相应的成本进行环境治理。经济转型时期以来，国家对地方政府和官员的政绩考核均以GDP增长作为主要标准，因此，地方政府在片面追求GDP增速目标的趋势下很难兼顾环境保护的目标［3］。

4.环境治理相关法规体系缺乏完善性

我国环境治理法律法规建设取得了一定的成绩，除《宪法》中制定了有关环境保护的原则规定之外，还制定了《环境保护法》等九十多部与环境治理相关的法律、法规，六百多项地方性环境治理部门规章及地方性法规［4］。环境治理的法制体系已初步形成，但仍存在一些问题：一是某些特殊领域及新型领域的环境治理问题缺少相应的法律法规，如危险化学品污染、核污染、光污染等问题还没有相应的法律法规加以规范；二是环境治理相关法律法规之间缺乏系统性和逻辑性。部分法律法规间存在重复、交叉、互相矛盾等问题。这些问题的存在不仅浪费了国家的立法资源，还增加了修订工作以及实际执法工作的困难，最终影响环境治理的效果。

三、经济转型新阶段的环境治理对策选择

（一）明确资源产权，完善资源的定价机制

要解决环境成本核算中存在的问题，使环境成本纳入市场价格之中，需要政府以明晰资源产权为前提，在政府宏观政策的规范下，将资源产品价格市场化。在“谁污染、谁付费”的政策原则下，企业在确定产品价格过程中将环境成本纳入成本核算体系［5］。具体包括：资源开采成本及资源运输成本、环境资源的机会成本、企业在生产过程中治理环境污染所需要的资金投入、环境污染间接影响所产生的成本等。环境成本核算体系，可以约束企业在产品生产过程中，达到国家污染物排放总量标准。当企业环境资源成本核算过低时，应受到相应的处罚。环境资源成本的具体实现形式可以通过资源税和环境税来实现。计税依据为资源环境成本，这样环境资源的机会成本和环境污染间接成本通过市场价格反映出来并由企业负担，企业在考虑自身经济利益的前提下会尽量减少由于环境污染所产生的成本［6］。

（二）完善强化环境治理的财税政策

征收环境税是促进资源合理配置、减少环境污染的有效手段。我国环境税改革主要包括两部分内容：第一，完善现有环境税制体系。具体内容包括：1.在资源税改革中，提高现有资源税税率，对环境影响较大的资源，如煤炭、原油等在市场因素允许的条件下，应适当提高其税率标准；扩大征税范围，资源税的征税范围不应仅仅局限于矿产资源，还应将海洋资源、土地资源、森林资源、草原资源等自然资源纳入征税范围。2.在消费税改革中，调整高污染、高能耗类消费品资源税税率；扩大对环境造成污染的消费品征收范围，将电池、泡沫包装物、橡胶等对环境造成污染的消费品纳入消费税增收范围。第二，增设新的环境税种。具体内容包括：大气污染税，征税范围包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物、总悬浮颗粒物等；水污染税，征税范围包括含有化学需氧量、氨氮、重金属的废水；固体废物税，征收范围包括工业固体废物。国家在征收环境税时应采取循序渐进的原则，既达到环境治理的目的又考虑纳税人实际的经济负担。税收政策和财政政策是推进环境治理的有效经济手段，二者是互为补充的有机整体，当税收政策发挥作用不明显时，需要财政政策进行直接或间接的补充。国家在进行环境治理过程中主要采取的财政政策有：1.财政支出。近年来，我国环保财政支出呈上升趋势，但与西方国家在环境治理中财政支出的投入相比还是差距较大。因此，国家在利用财政支出手段进行环境治理时应尽量做到增加规模、优化结构、提高效率。2.财政转移支付。财政转移支付为环境治理工作顺利进行奠定了坚实基础。在实施转移支付过程中，应加大财政转移支付中生态补偿的力度，完善生态补偿机制。生态补偿机制的建立可以使外部环境治理成本内部化，提高资源利用效率。3.政府绿色采购。通过借鉴国外经验，补充采购当事人、采购方式、合同、程序等内容，制定中国绿色采购法，促进生产、消费“绿色”化［7］。

（三）改革环境治理管理体制，强调环保机构垂直管理中的独立性和执行力

我国环境治理机构要保持高度的独立性和执行力。首先，强调环境治理相关法规在执行中的独立性。环境治理法律法规的制定和执行需要立法部门、司法部门、行政机关共同协调执行，虽然我国环境保护部直接隶属于国务院，但由于环境治理工作的决策和执行要受到司法、行政等部门的约束和制衡，在执行过程中很难避免相关利益集团为实现共同利益而干涉司法的现象。因此，要保证环境治理的独立性，就应保证在司法独立的基础上，强化环境保护部在环境规制、法规制定、重大问题解决上的话语权和决策权，避免“强势利益集团”干预环保部门执法行动。其次，应转变现有管理模式，由当前中央与地方的双重管理体制转变为中央政府垂直管理，强调环境治理机构的执行力，消除环境治理工作人员受环保部和各级政府双重领导的弊端。党的十八届五中全会提出，实行“最严格的环境保护制度”，要求实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。环境治理工作是一项参与角色众多的系统工作，最后要通过地方环境治理机构的执行来实现。合理的制度设计是激发地方环境治理执行力的关键。中央在出台环境治理的相关法律法规的同时，也应注意环境治理中各种资源的整合，加强环境治理部门垂直力的同时注重统筹力。例如，在水污染的治理中，往往涉及几个省份，这就需要具备更高效的统筹治理机制。

（四）建立科学全面的绩效考核体系

在经济转型的新阶段，经济增长速度、经济结构、发展动力的驱动方式都发生了变化，过去那种以GDP为主导的考核体系已经不适应新的发展要求，应建立全面的政绩考核标准，尤其要增加环境指标、健康指标、安全指标等社会指标，并切实加以贯彻。在建立地方官员的政治激励机制时，要强调经济增长与环境保护并重的思想，将环境治理取得的成效作为政治晋升的重要依据。建立问责机制，当发生重大环境污染事件时，对主要负责领导和相关责任人应从重处罚，避免地方官员放松环境治理的思想与行为［8］。

（五）完善环境治理法律法规，强化赔偿和监督机制

面对环境治理出现新问题，国家在制定相应法律法规的同时，也应该对原有法律法规不足之处进行及时修订。例如，企业由于排污行为所受到的处罚往往低于安装净化设备所需要的成本，作为市场中的“经济人”，企业宁愿选择被处罚。造成这一现象的原因是我国原有的法律法规对破换环境资源的处罚偏低，处罚结果无法弥补对生态环境造成的损害［9］。因此，国家应加大处罚力度，让违法排污者对其排污行为进行相应的补偿，对造成严重后果的责任人应依法追究其刑事责任。在修订相关法律法规时，应赋予公民更多的知情权、参与权、监督权，在保证环保信息公开化的同时，培养公民的参与和监督意识。政府可以利用网络平台及时公开环保信息，减少公众参与成本，加大公众对环保的话语权。但应注意在促进公众参与的同时保证参与群体的代表性和广泛性，确保其所反映的环境污染问题具有真实性和代表性，避免公众参与平台成为某些利益集团和污染企业的利用工具［10］。

［1］周灵.经济发展方式转变视角下的环境规制研究［J］.生态经济，2014（8）：60-65.

［2］曾丽红.我国环境规制的失灵及其治理——基于治理结构、行政绩效、产权安排的制度分析［J］.吉首大学学报：社会科学版，2014（4）：73-78.

［3］齐建国.中国经济新常态的内涵和形成机制［J］.经济纵横，2015（3）：7-17.

［4］刘嘉丽，曹晶晶.新常态下环境成本融入企业成本核算的探索［J］.会计之友，2015（21）：73-76.

［5］陶在朴.生态包袱与生态足迹：可持续发展的重量及面积观念［M］.北京：经济科学出版社，2003：163-164.

［6］唐任伍，李澄.元治理视阈下中国环境治理的策略选择［J］.中国人口资源与环境，2014（2）：18-22.

［7］贾若祥，高国力.横向生态补偿的实践与建议［J］.宏观经济管理，2015（2）：46-49.

［8］欧阳志云，郑华，岳平.建立我国生态补偿机制的思路与措施［J］.生态学报，2013（3）：686-691.

［9］蒂坦伯格，刘易斯.环境与自然资源经济学［M］.北京：中国人民大学出版社，2011：215.

［10］汪劲.生态补偿研究［J］.南京工业大学学报：社会科学版，2015（1）：46-49.

Research on Environmental Governance in the Period of Economic Transition in China

Feng Zhuo
（College ofEconomics，ShenyangUniversity，ShenyangLiaoning110044）

The economic transformation and reform have entered into a new historical with the economic development in China.The economic structure develops from low-and-mid end to high end.Investment driven growth turns to innovation driven growth.Resources and environment elements are decreasing.Environmental governance is facing new challenges and opportunities.Although environmental governance in China has made some achievements，there is still lack of coordination and unity.GDP oriented performance criteria has not been well established. Environmental management related laws and regulations have not been integrated，either.In order to solve the problems ofthe economic transitional period，this studyputs forward some effective countermeasures ofenvironmental governance.

economictransformation；environmentalgovernance；countermeasures

X 32

A

1674-5450（2016）02-0130-05

2016－01－09

辽宁省教育厅人文社会科学研究项目（W2014289）；辽宁省社科基金青年项目（L13CJY052）

冯卓，女，河北秦皇岛人，沈阳大学讲师，辽宁大学理论经济学博士后，主要从事环境规制问题研究。

【责任编辑：李菁责任校对：赵颖】