城市社区党群议事会的困境与对策——以上海市L社区为例

□李晓彬　汪金龙

城市社区党群议事会的困境与对策——以上海市L社区为例

□李晓彬汪金龙

一、上海市社区党群议事会的总体概况

1.城市社区党群议事会的产生背景

随着我国城镇化进程的快速推动，城市社区居民自治已逐渐成为我国城市社区发展的明确目标和基本方向。2014年，上海市把“创新社会治理、加强基层建设”列为一号课题。经过近一年的深入调研，2015年初，上海市委一号课题成果“1+6”文件正式发布。“1 +6”文件内容丰富，涵盖了上海基层社会治理和建设的各个方面，包括《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和深化上海市街道体制改革、完善居民区治理体系、完善村级治理体系、深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能、组织引导社会力量参与社区治理、社区工作者管理6个具体实施办法。两年多来，上海的基层政府与社会发生了深刻的变化，基层党组织也在变革的形势下积极转变工作方式，以适应基层社会的发展与民众的新诉求。目前国内大多城市社区的社区自治都有较大程度的发展，形式也日益多样化，如何帮助社区居民架起理解和沟通感情的桥梁，如何让社区的公共利益和居民的私人利益得到最大协调，通过怎样一种途径来满足城市居民自身的多元化发展和参与意识？这是开展社区民主协商平台建设——党群议事会的由来。继居委会、业委会、社区社团这三个城市社区居民自治组织主体之后，党群议事会作为创新型的城市社区基层民主协商议事平台，其产生和发展状况备受关注。

2.城市社区党群议事会的具体内涵

城市社区党群议事会是指在城市社区党组织的领导下，主要由党员代表、群众代表以及单位代表等组成的群众性议事组织，以党员和干部广泛联系群众，收集反映民情民意、民主协商、民主监督为主要活动方式，其主要职责是对城市社区内的各种重大问题以及涉及社区居民切身利益的相关事务进行讨论，最大限度发挥党员的凝聚作用，调动群众的积极性，切实解决城市社区涉及地区性、群众性、公益性、社会性的公共事务。作为新型的基层民主协商议事平台，城市社区党群议事会的成立和发展，有利于密切社区内党员、干部与居民之间的关系，减少社区居民对党员和干部的误会，为党员、干部及社区居民搭建了一个良好的协商议事平台，极大地提高了群众参与社区治理的热情，也能够更好地满足居民的需求，共同搞好社区建设并促进社区发展。

3.上海市L社区党群议事会的发展现状

为进一步适应社区居民自治管理创新发展的需要，进一步动员和组织广大居民群众参与自治管理，进一步以党的民主建设推动社区基层民主建设，上海市J街道研究决定，在已经建立的居民区党员议事会的基础上，通过适当调整和扩展，组建党群议事会。2013年8月，应街道要求，L社区成立了党群议事会，有30人参与，15名党员和15名群众。这些人中，有总支委员，居委干部，也有楼组长，居民代表等。会议是不定期召开的，第一次召开的时候就大致定了一些规则，例如议事会成员要深入居民区去了解情况，听取居民意见，再到总支这里来反映情况，双方结合起来，先在总支委员里面讨论，对于反映比较集中的，再下达议事会讨论，如果大家都认为是严重的问题，则必须高度重视并采取可行措施，力求高效解决。在对L社区的调研过程中，笔者发现，处于初步发展时期的党群议事会，在发挥积极作用的同时，也面临着极大的实践困境，对此，笔者将依据具体案例及对党群议事会成员的访谈来进行深入分析。

二、上海市L社区党群议事会在新形势下所面临的困境

1.议事主体构成的单一化

议事主体是党群议事会的核心和关键，议题产生的认同性及结果的有效性在很大程度上取决于议事主体。

但是，在实际的调研中我们发现，首先，在年龄结构上，党群议事会的成员大多是60岁以上的老年人，多为离退休的老干部、老党员以及退休的企业职工。究其原因，可概括为以下两点：第一，L社区是一个典型的老龄化社区，社区居民共有2800多人，其中老年人的数量大约占居民总数的50%（60岁以上的有967人，80岁以上的有219人，90岁以上的有30—40人）。他们这些“社区人”在社区居住的时间长，对社区有着极高的认同感和归属感，在退休后身体状况比较良好，而且有着之前的工作经验和工作热情，愿意参与到党群议事会的工作中来；第二，在社区工作的中青年作为“工作人”，由于日常工作生活的快节奏及社区党群议事会的无偿性，很少参与社区活动，从而造成了议事主体构成上的单一化。

其次，在议事能力上，我们发现，这些“热心肠”的老年人普遍存在着文化程度偏低、创新适应能力不足、开拓能力较差，其议事能力和水平基本一致，思考问题的方式也比较“老化”和“固化”，例如他们都不太熟悉现在的网络信息技术，在议事过程中遇到类似的问题时，就会陷入一筹莫展的状况。因此，议事主体构成上的单一化将直接影响着社区党群议事会作用的发挥及各项活动的顺利开展。

2.议事制度和规则的不完善

社区党群议事会作为一个适应新形势而出现的新型居民自治组织，其最终目的是高效地发挥党群议事会的作用并促进社区居民自治建设与发展，势必要有明确的制度规范作保障，而我国社区党群议事会自治制度和规则的缺失将在很大程度上导致党群议事会的低效率。

首先，从国家和政府层面上来说，必须要给予制度上的规范，来保障党群议事会功能的有效发挥。但目前在城市社区中，《城市居民委员会组织法》是城市社区居民自治所依据的唯一法律，在此基础上，居委会再根据社区发展的具体情况制定相应的制度规范和总则，鉴于此，社区居委会可能会忽视党群议事会的实际情况而思维定式地将原有的居委会的制度规范顺移至社区党群议事会以指导其活动内容与范围，而这些制度规范势必在一定程度上显示出其“刻板性”，从而造成党群议事会在适应其自身具体情况的自治规范与制度上的“短板”。此外，随着我国社区党群议事会的快速发展，一些自治规范和制度呈现出两个特点：一是明显的滞后性，一些制度规范早已落后于社区发展的现状，不能适应当今态势发展的现实需要；二是缺乏具体性，也就是说社区党群议事会虽然对制度规范作出了明确的定义，但尚未做到事无巨细，存在着很大程度上的制度缝隙。这两者都显示出社区党群议事会在自治制度规范的建设与运用方面，其合理性与完整性都存在缺失，这就使得党群议事会缺乏必要的制度保障。

其次，在调研和访谈中我们也发现，L社区党群议事会没有制定成文的议事规则，例如议事成员的选举和到会情况、议事会召开的时间、议题以何种方式确定以及议事结果以何种方式通过等。没有这些规则，就无法约束和规范议事会成员，也会影响议事会的顺利开展和议事的效率，不利于议事会的长期发展。

3.议事成员缺乏专业指导和培训

在城市社区自治发展的过程中，大多数人会产生这样一种想法，即社区的事务大多为“家务事”，而“自家的事务自家处理”也成为人们普遍认可的一种观念，受这种传统家庭观念的驱使，在党群议事会中，大家普遍会陷入“拉家常”的局面。但实际上党群议事会的最终目的是通过民主协商和议事的方式为社区居民提供能够解决涉及他们切身利益的共同问题和难题的建议和方案，促进居民更好地生活。因此，在党群议事会帮助社区居民实现更大程度的自治过程中，势必会面临很多与居民生活息息相关的情理之中亦或是意料之外的现实问题，这也就说明党群议事会在很大程度上需要专业的指导和培训来使其趋利避害，但我们在调研中发现党群议事会在这方面仍存在明显的缺失。

例如在L社区，这个社区因为门多，保安相对比较少，导致社区的治安管理存在一定的难度，经常发生一些盗窃事件，党群议事会的成员鉴于这一情况，为更好地确保社区居民的切身利益，就此事在党群议事会上进行讨论，最后提议安装摄像头来加强管理。但是需要装多少个，装在哪里以及经费的预算等一系列问题都需要有相应知识的专业人员经过精确的测量来定，而专业人员的缺乏成了党群议事会发挥效用的明显阻力，使得提议长期处于搁置状态，无果而终。此外，党群议事会成员自身缺乏专业的指导和培训也是社区自治发展滞后的一个原因。针对这些问题，议事会成员要适应发展的需要重视社区内专业工作人员和技术人员的运用，同时也要加强对自身的指导和培训，从而更好地发挥党群议事会的功能。

4.居民自治各组织的职责和权力边界模糊

随着城镇化的不断推进和城市社区民主建设的不断发展，在城市社区中，有居民委员会、业主委员会、社团等多个自治组织，呈现多中心治理模式。其中居委会是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。业委会是指在物业管理区域内代表全体业主对物业实施管理和监督的群众性自治组织。社区社团是社区居民根据自己的兴趣爱好和发展需要，按照“自愿、发展、共享、服务”的原则，以丰富文化生活、服务公益事业、维护自身权益为目的，以自我管理、自我发展、自我完善为基本特征的群众性自治组织，例如老年协会、舞蹈队等各种形式。现在随着创新社会治理体制和加强基层民主建设的进一步发展，党群议事会也应运而生，它们丰富了社区居民自治的主体力量，为社区的发展和居民的利益发挥各自的作用。基于结构功能主义的视角，它们应该各司其职，互不干涉。

但在调研中我们了解到，目前在社区的建设和管理过程中，这些多中心组织对自身的职责认识不清，在具体开展工作的过程中，会出现缺位、越位、错位、互相推诿、无人管理的状况，导致社区居民的事务不能得到有效地解决。根据法律规定，居委会是对社区事务进行管理自治的组织，业委会只是针对物业进行管理自治，而物业管理又从属于社区事务管理。但目前社区党群议事会在进行社区事务活动时通常会出现两种情况：一种是“缺位”和“越位”同时存在；缺位即本应该由议事会处理的事务而被居委会或业委会解决了，从而产生了议事会职责的缺失而导致居民对议事会的信誉度大打折扣。越位即议事会着手处理了本应该由居委会或业委会处理的事情，如：治安、清洁、绿化等，这就造成了“管了不该管的，管了也管不好”的局面而致使公有资源的浪费。另一种是“一肩挑”；在这种情形下，党群议事会和居委会或业委会存在交叉或重叠，出现“一个班子，两个牌子”的局面，从而在对社区事务进行管理时，出现较大程度的职权模糊状态。例如在调研中，我们发现L社区议事会的成员里有居委会主任和党组织书记，他们在议事过程中往往会以居委会或党组织的干部身份来给自己定位，而不是作为议事会的成员来参与议事，这就导致了各组织的职权不清晰，可能会引发各组织之间的矛盾，导致议事结果的低效率，不能解决居民的实际问题，不利于各组织自身的发展，也不利于和谐社区的建设。

三、针对L社区党群议事会实践困境的对策分析

1.完善议事会人员组成结构，扩大代表性，提高参与度

在基层民主协商和居民自治的过程中，党群议事会要实现更好的发展，单纯依靠有热情和奉献精神的退休老干部、老党员是远远不够的，必须要改变这一现状。具体来说，可从以下两方面着手努力：

第一，在人员数量和年龄结构上予以完善。通过增加男女比例、不同年龄阶段人员的比例来逐步扩大议事会人员的数量，鼓励更多的社区居民积极主动地参与到社区党群议事会的协商议事中来，从而促使最终的议事过程更加具体化、民主化，议事结果更加明确化、全面化。同时，必须高度重视吸纳中青年人参与到党群议事会的工作中来，逐步让中青年人成为主力军，发挥主导作用。相较于老年人来说，青年人在身体素质和知识技能等方面有着较为明显的优势，他们能够更好地处理和解决社区居民的现实问题。一个吸纳青年人的重要渠道就是通过利用网络平台如微信公众号的活动推送以及在社区里的宣传栏张贴宣传单等，让青年人更多地了解与其自身密切相关的社区的日常工作和事务以及其参与党群议事会是自身价值的体现，提高他们的社区意识，并积极组织和动员青年人与在职居民参加议事。

第二，提高议事会成员的整体素质。由于目前的议事会的干部大多是之前在单位上退休的老干部，工作的性质决定了其具有一定的指挥管理能力，但是党群议事会这一群体性的组织性质决定了其更加注重组织中的协调合作能力，这一明显的认识偏差决定了他们在开展具体的协商工作时难免会产生冲突，而且他们的文化水平普遍不高，难以适应时代发展的要求，也缺乏创新意识，在处理一些事情时难免会力不从心。因此，在改善成员数量和年龄结构的同时，也要注重提升老干部的整体素质，例如可以让专门的社区工作者或邀请大学里的专业研究人员定期给他们做一些处理事务的专业知识和相关必备技能的培训，让他们逐步接受新知识、新思想、新理念，从而更好地发挥余热，实现人生的价值。

2.完善议事会制度规范建设，依据实际开展工作

目前，我国的城市社区党群议事会建设还在探索阶段，很多制度和规范都不是很完善，这就给党群议事会工作的开展带来了很多困扰。为了最大程度上摆脱这种困扰，首先，在《城市居民委员会组织法》的基础上完善居委会制度规范，并有选择性地将这些制度规范顺移至党群议事会。制度和规范的制定与完善必须要做到及时、准确、全面，并具有普遍性和合理性，不断制定、完善、创新、落实各项社区居民自治的具体制度，并进行具体问题具体分析，结合不同的具体实际情况，将其顺移至党群议事会，从而发挥其对处理党群议事会事务的指导作用。其次，要针对各地和各社区的具体情况，对适合本社区党群议事会的相关制度和规范细则进行制定和调整。如制定《党群议事会成员代表大会制度》《自治公约》《党群议事会议事规则》及《党群议事会事务公开制度》等。同时议事会要加强对成员干部的制度规范教育，使他们熟悉制度规范，灵活运用制度规范，按制度规范办事，用制度管人和事。这样才能促进社区居民自治的健康发展，从而推进基层民主建设的完善。

3.加强对成员的专业指导和培训工作，提高其议事能力

在社区的发展中，党群议事会为了更好发挥其功效，首先，要进行专业人员的指导和培训。在社区中，非常缺乏专业的工作人员，在遇到实际问题时，议事会成员往往束手无策。因此，在目前社区居民自治中，迫切需要专业的工作人员和技术人员，帮助居民处理一系列专业性较强的事务，如“安装摄像头”和“测量绿化带，改造停车位”等问题。为此，国家和各地政府可以针对每个社区的具体情况配备相应比例的比较全能的社区工作人员，一方面更好地协助议事会处理其具体事务；另一方面定期为党群议事会的其他成员做专业的技术性培训和指导，也让他们学到更多的技能，提高他们工作的实效性，更有成就感，更加激起其为居民服务的热情。其次，要加强对议事会成员其它方面的指导和培训。党群议事会可以首先通过组织内部党员干部对成员进行党性教育，使各成员在党的领导下，加深他们对议事会的理解，增强组织的凝聚力与向心力。还可以通过有偿形式、社区志愿者等其它形式，以座谈会、讨论会、讲座等方式不定期地对议事会成员如何更好地管理实施组织事务进行相关指导和培训，并通过对组织成员进行各方面的继续教育，使组织能及时做到与社区发展的要求高度一致。同时，要定期组织成员对其它议事会作用高效发挥的社区进行学习访问，从而在自身的实践中取其精华，将议事会的作用高效发挥。

4.明确社区各组织职权边界，协同服务社区建设

在多中心的社区建设环境下，居委会、业委会及党群议事会都在竭力发挥着各自的作用，但是它们并不能很好地明确自身的职责和权力范围，从而造成多头管理或无人管理的现象，出现问题之后更是互相推卸责任。所以，为了更好地发挥党群议事会的积极作用，明确党群议事会与其它各组织的职权边界便显得尤为重要。首先，在人员的选择上，要尽量避免交叉重叠现象的频繁出现，要深入体现其广泛性，并定期对议事会成员进行培训与继续教育，使他们的思想在适应社区不断发展的同时，能够进一步了解自己的职权范围并对其内容的适时变化迅速作出反应，同时在结构功能主义理论的指导下，议事会成员还要经常与社区其他组织如居委会、业委会进行沟通、联系，了解它们的职权范围从而进一步明确自己的权限，并充分发挥党群议事会的作用，与各组织之间形成良性互动的关系，更好地服务社区建设和居民生活。其次，要对议事会的制度规范作出明确清晰的界定，在此基础上保证议事会成员足够熟悉党群议事会的自治制度和规范，并严格要求自己在制度规范的范围内行事，还要利用好各种媒介做好组织宣传工作，让居民更进一步了解议事会的职责范围，加深他们对议事会的了解，从而有选择性的进行活动。议事会内部也应该成立相应的监督小组，对成员的活动事务进行监督，使其更好地做到“在其位，谋其职”，既不“缺位”，也不“越位”。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑周巍）