多管齐下抑制炼油产能过剩促进炼油行业健康有序发展

白　俊，王　庆

（ 国家发展和改革委员会国际合作中心国际能源研究所 ）

多管齐下抑制炼油产能过剩促进炼油行业健康有序发展

白俊，王庆

（ 国家发展和改革委员会国际合作中心国际能源研究所 ）

在多方面因素的影响下，中国炼油行业面临严重的产能过剩局面，表现在炼油装置开工率总体偏低，成品油出口量不断增加、库存持续偏高。中国未来炼油产能的发展亟待妥善引导和协调。建议：理顺政府考评制度和监管机制，修订完善石化产业政策，统筹优化产业布局，改造提升现有产能和淘汰落后产能，促进行业绿色发展，推动企业兼并重组，加大财政金融支持力度等。

炼油行业；产能过剩；炼化一体化；政策；监管

1　中国炼油行业面临严重的产能过剩局面

2014年6月，国务院召开常务会议，部署石化产业科学布局和安全环保集约发展；同年，国家发改委印发《石化产业规划布局方案》（以下简称《方案》），提出集聚建设大连长兴岛（西中岛）、河北曹妃甸、江苏连云港、上海漕泾、浙江宁波、广东惠州、福建古雷七大世界级石化基地。从目前规划及在建的石化项目看，基本以炼化一体化项目为主。“十三五”期间，仅七大石化产业基地就将有约1.67亿吨炼油产能陆续建成投产（不包括已搁置的项目），其中民营企业及外资企业参与建设的项目占69.7%，中国石化占23.7%，中国海油占6.6%①数据来源：国家发改委国际合作中心国际能源研究所。如果算上中国石油云南石化分公司新建的炼化一体化项目（1300万吨/年），届时将形成1.8亿吨/年的新增炼油产能。

根据中国石油的统计，截至2015年底，中国的原油一次加工能力为7.1亿吨/年，若根据其他来源的统计数据，中国2015年的原油加工能力更高。加上“十三五”期间规划建成的1.8亿吨/年的新增产能，预计2020年中国将形成约9亿吨/年或更高的炼油能力。

与三大石油公司所属炼油企业的高开工率相比，地方炼油企业的开工率长期处于偏低的水平。随着近两年部分地方炼油企业陆续获得进口原油使用权、原油非国营贸易进口资质以及成品油出口资质（简称“三权”），其炼油开工负荷率水平有了明显的提升。根据部分市场调查机构的统计，山东地方炼油企业的平均开工负荷率已由2015年6月份的41.2%提高到2016年8月的53.3%。地炼开工负荷率的提高进一步增加了中国炼油行业的有效产能。

按照63%的成品油（包括汽油、煤油、柴油）平均收率计算，2020年中国将形成约5.6亿吨的成品油产能。根据中国经济发展新局面和能源革命战略实施的需要，届时中国的成品油消费量预计维持在3.3亿～3.7亿吨，成品油供给能力过剩严重。这意味着未来一段时间中国的炼油产能将保持过剩态势，而且有可能进一步恶化，主要体现在以下三个方面。

1.1炼油装置开工率总体偏低

根据中国石油的统计，2006－2015年，中国的原油一次加工能力增长了59.2%，由2006年的4.5亿吨/年上升到2015年的7.1亿吨/年，年均增速为5.8%。为满足中国迅速增长的成品油消费需求，其间原油加工量也保持了较快的增长。根据国家统计局的数据，中国的原油加工量由2006年的3.1亿吨上升到2015年的5.2亿吨，年均增长率为6.2%。虽然2006－2015年中国原油加工量的年均增速略高于炼油能力的年均增速，石化企业炼油装置开工率也有企稳回升之势，但从世界范围看，中国石化企业的整体开工率仍然处于较低的水平，现有炼油装置未能得到充分利用，存在一定的产能过剩。

根据上述数据测算，2015年中国石化企业炼油装置开工率仅为73.3%，按照85%的合理利用率计算，2015年中国的炼油产能过剩8300万吨。根据《BP世界能源统计年鉴（2016）》的数据计算，2015年中国的原油一次加工开工率为74.6%，美国的开工率为88.5%，日本为86.9%，差距较大（见图1），也低于全球炼油开工率的平均水平（80.5%）。自1990年以来，中国石化企业炼油装置的平均开工率始终低于美国以及全球平均水平，预计未来5年中国的炼油装置开工率仍将维持在明显偏低的水平。

1.2成品油出口量不断增加

图1　美国、中国、日本炼油装置开工率

根据海关总署的统计，2016年8月中国的成品油出口量为371万吨，比上年同期增长19.3%，增速较上年同期扩大5.4个百分点。2016年1－8月成品油累计出口2975万吨，比上年同期增长42.4%，增速较上年同期扩大30.8个百分点。自2015年5月起，中国的成品油出口量开始快速递增，这种趋势在2016年进一步加剧。无论是从各月出口量还是上半年累计出口量看，2016年中国的成品油出口规模均远高于2013－2015年的平均水平（见图2）。

从出口量在成品油产量中的占比看，2013－2014年所占比例较为稳定，保持在6.6%左右，自2015年初至今，成品油出口量在产量中的占比不断提高。根据国家统计局和海关总署的数据计算，2015年1月，成品油出口量在产量中的占比为5.4%，虽然受季节及春节因素的影响，2016年1月、2月所占比例有所回落，但整体上涨的趋势并未改变。2016年6月出口所占比例创下新高，达到11.0%（见图3）。在国内需求疲软的情况下，因炼油能力扩张和地方炼油企业提高加工负荷率而带来的过剩成品油产量，只能被迫流向国际市场。

图2　2013-2016年中国成品油出口情况

从成品油出口的类别看，汽油、柴油的占比不断提高，煤油则呈现相对萎缩的状态（见图4）。以增量贡献率衡量，2016年1－8月，中国的成品油累计出口量比上年同期增加886.1万吨，其中汽油比上年同期增加269万吨，对成品油出口增量的贡献率为30.4%；柴油比上年同期增加594万吨，对成品油出口增量的贡献率为67.0%。中国许多炼油企业在设计炼厂时以柴油产量最大化为目标，虽然现在不少企业调整工艺流程，尽可能减少柴油收率，但为了保证汽油和航空煤油的生产，仍然会有大量的柴油产出。在国内柴油需求下滑的情况下，大量的过剩柴油只能出口，导致裂解差大幅下降。

如果没有政策干预，预计未来中国的成品油出口量还会继续走高，这也将增加石油大进大出的风险。由于中国的成品油出口多采用来料加工模式，原料和产品两头在外，国内炼厂只收取加工费用，成品油出口规模的扩大虽然可以提高炼厂的开工水平，在一定条件下也能增加石化企业海外分支机构的盈利，但国家无法获得相应税收，这样不但增加了国内污染物的排放，而且增加了国内的能源消耗。从全局看，以扩大出口的方式来缓解炼油产能过剩并非良策。

1.3成品油库存持续偏高

根据新华社的调研及相关机构的统计推算，虽然2015年以来成品油出口持续攀升，但中国的成品油库存比上年同期仍始终保持增加的态势。尽管2016年3月以来成品油库存量有所下降，但从库存整体水平看，2016年成品油总库存量依然明显高于前两年（见图5）。

图3　2013-2016年中国成品油出口量在成品油产量中的占比

图4　汽油、柴油、煤油在中国成品油出口中所占比例

图5　2014-2016年中国成品油库存估计值

虽然各品种成品油的库存存在差异，但库存水平总体高企的局面、出口猛增的势头和开工率总体偏低的事实说明，与实际需求相比，目前中国的炼油产能已明显过剩，未来炼油产能的发展亟待妥善引导和协调。

2　中国炼油能力持续扩张的原因

自1998年石油石化行业重组以来，中国石油和中国石化一直是中国炼油行业的主要力量，在成品油供应方面始终占据着绝对的主导地位。随着中国石油市场的发展，中国海油、中国化工等大型国企也纷纷扩大炼化产能，加上地炼逐渐做大和外资逐步介入，中国的炼油格局发生了重大变化。截至2015年底，中国石化、中国石油、中国海油、中国化工、陕西延长集团、中国中化以及中国兵器集团七大国企的年炼油能力分别达到2.66亿吨/年、1.89亿吨/年、3450万吨/年、3045万吨/年、2250万吨/年、1800万吨/年和800万吨/年，分别占全国炼油总能力的40.5%、26.6%、4.8%、4.2%、3.1%、2.5%、1.1%；地炼的总炼油能力达到1.42亿吨/年，所占比例为19.9%。中国的炼油格局已从1998年中国石化和中国石油两强争霸，演变成如今的中国石化、中国石油、地炼三足鼎立，以及中国海油、中国化工等五大国企局部占优的局面。

加之部分民营企业正在积极谋划和布局大型石化项目，未来炼油市场主体将呈进一步多元化发展的态势。虽然多元化有助于提高行业的竞争水平，但也将进一步加剧中国炼油产能过剩的格局。中国石油、中国石化已逐渐放缓炼厂新建和扩建的步伐，主动控制新增成品油生产能力。在炼油主体多元化的背后，炼油产能过剩还有更深层的原因，涉及经济体制、市场监管、产业结构和市场形势等多领域。

2.1石化项目行政审批权限下放

2014年，国务院发布了《石化产业规划布局方案》和《政府核准的投资项目目录（2014年本）》，要求炼油行业新建炼油项目及扩建一次炼油项目由国务院投资主管部门核准，其中列入国务院批准的国家能源发展规划、石化产业规划布局方案的扩建项目由省级政府核准。2015年发布的《国家发展改革委关于做好<石化产业规划布局方案>贯彻落实工作的通知》明确规定，在国家规划的七大石化产业基地内新建扩建炼油项目、新建乙烯、对二甲苯项目、新建二苯基甲烷二异氰酸酯（MDI）项目、煤制烯烃项目，均由省级政府核准。至此，列入石化产业规划布局方案的炼油项目（含新建及扩建项目）、化工项目审批权正式由国务院投资主管部门下放到省级政府。审批权力的下放，增加了地方政府在石化项目投资核准方面的自主性和灵活性。

在国家鼓励有实力的民营企业按照准入要求参与石化行业重组改造和基地建设的同时，拥有先进技术或原料供应能力的外资企业也被允许独资或控股建设石化项目。相关政策的出台让投资者对市场开放的预期进一步增强，激发了民营企业、外资企业参与石化项目的积极性。

2.2地方发展经济的潜在需要

石化行业规模大、产值高的特点决定了该行业的发展以大项目建设为主导，一旦投入建设，必定会带动地方经济的快速增长以及财政收入、居民收入、就业等的增加。同时，石化行业作为推动地方产业结构调整的引擎，能够促进现代物流、商务服务、金融服务等第三产业的快速提升，加速城市化进程，一些体量巨大的项目还能带动地方迅速崛起，成为国家级甚至世界级的石化基地，进而奠定在省/区甚至全国的发展战略地位。因此，大型石化项目一直是地方政府招商引资的重点。

此外，乙烯是合成纤维、合成塑料等的基本化工原料，对二甲苯是生产聚酯的重要化工原料，国内的需求量很大。中国目前乙烯当量自给率只有50%，对二甲苯自给率只有44%，不仅供应严重不足，供应商的选择也有限。为避免原料供应过度受制于人，部分民营企业希望建立起比较完整的石化产业链，于是纷纷谋求升级改造原有的生产装置，投资建设新型炼化一体化装置。

目前石化项目审批权下放的政策利好，加快了各省核准相关项目的步伐，尽管各央企主动放缓了石化项目的建设速度，但部分民营企业在地方政府的鼓励和支持下，仍积极投身于石化项目的建设。

2.3监管缺失，企业发展低水平扩张

中国对石化行业运行的监管相对无力甚至缺失。虽然国家长期要求严控低效粗放的小炼油厂的发展，淘汰落后产能，但一些企业在地方保护主义政策的庇护下不断壮大。政府在产品质量、能耗、污染物排放、税收等方面监管不到位，导致非标产品长期存在，一些企业能耗和排放不达标，却未能得到有效治理，偷税漏税现象屡禁不止。这些因素造成炼油行业看似门槛不高，成本压缩空间不少，收益可观，从而吸引了大批资金进入。随着“三权”的逐步放开，越来越多的地炼获得了进口原油，解决了困扰多年的油源问题，间接推动了其他企业参与炼化市场的积极性。

2.4炼油行业近期盈利驱动

2014年年中开始的油价大跌导致石油勘探开发等上游行业严重亏损，下游的炼油行业、石油化工行业的盈利却相对可观。根据中国石油、中国石化的公司年报，2015年，中国石油的炼油及化工板块总盈利48.83亿元，其中炼油盈利46.9亿元，比2014年（亏损71.55亿元）扭亏增利118.45亿元；化工盈利1.93亿元，比2014年（亏损164.05亿元）扭亏增利165.98亿元。2015年，中国石化的炼油及化工板块总盈利406.41亿元，其中炼油盈利209.59亿元，比2014年（亏损19.54亿元）扭亏增利229.13亿元；化工盈利196.82亿元，比2014年（亏损21.81亿元）扭亏增利218.63亿元。根据2016年1月公布的调整后的成品油定价机制，在原油价格低位运行时，炼化企业还会获得额外“红利”。2016年一季度，中国石油、中国石化的炼油板块分别盈利115.41亿元、134.43亿元，比2015年同期分别扭亏增利153.26亿元、167.98亿元。预计未来一段时间油价难以大幅反弹，在既有定价机制下，炼油行业利润稳定，这也提高了民营企业布局石化项目的积极性。

在上述因素的共同作用下，以民营资本为主、外资共同参与的地方石化项目纷纷扩张，增加了炼油产能进一步过剩的可能性。从国家宏观管理的角度看，建立公平、开放的石油市场，是石油回归商品属性的必要步骤，但同时要统筹全局，尽力避免因炼油行业产能严重过剩而造成的投资浪费和效率低下，防止煤电行业产能过剩现象在石化行业重演。

3　促进炼油行业健康有序发展的建议

为促进炼油行业主体多元化和有序竞争，同时避免产能过剩和投资低效，需要以供给侧结构性改革思路为抓手，对中国炼油产能建设加以引导和规范。

3.1改进地方政府考评机制和央地关系，提高地方监管的积极性

进一步弱化经济增长和税收指标在地方政绩考核中的地位，不断强化民生改善、污染治理、环境保护等方面的考核力度，改变地方政府传统政绩观；实现中央与地方在成品油消费税等税种上的共享，确保地方政府在对炼化企业全程全方位监管过程中具有相应的能力，并能充分调动其监管的积极性；中央政府的权力下放与责任下放同步；强化全国性统一大市场建设，强化公平税负、公平竞争和市场开放，加大对垄断和市场操纵等行为的处罚力度；严格禁止政府对企业投资经营决策行为的干预，完善追责制度。

3.2修订完善石化产业政策，调整规范产业准入标准

相关部门需适时调整石化产业准入和许可条件，通过提高对产品质量、安全、环保、节能、职业卫生等方面的要求，限制不符合条件的项目落地。对于新建炼油产能，在单位产品能耗、水耗、污染物排放等方面进一步强化国家标准，例如，严格执行新建装置的单位产品综合能耗、单位能量因数能耗、取用水定额等；对既有产能的相关标准和要求也要逐步提高，最终与新建产能一致。全面禁止新建单纯的燃料型炼油项目，将炼化一体化作为新建产能的必要条件。

3.3统筹优化产业布局，加强各层面的沟通和协调

各级政府需综合考虑资源供给、环境容量、安全保障、产业基础等因素，优化石化产业布局，有序推进石化产业基地建设，使炼油及化工新建项目有序进入石化产业基地。同时，需要强化中央与地方之间、地方各区域之间、不同产业之间的沟通和协调工作，合理划分中央和地方监管事权，探索建立炼化行业动态监控与预警机制。对处于国家生态环境红线附近的、安全环保要求极高的“城市型”炼厂，要依托国家已发布的石化产业布局规划，尽快着手研究异地搬迁，尽快向国家规划的、安全防护纵深广阔的沿海石化产业基地集中。

3.4改造提升现有产能，淘汰落后产能

对于传统的炼油装置，以挖潜改造为主，鼓励建设加氢裂化、连续重整、异构化和烷基化等清洁油品装置，提高高标号汽油、航空煤油、高档润滑油等高效产品的产出率。努力发展创新型炼厂，积极推进技术创新和技术进步。对于过剩产能，需以完善落后产能淘汰标准为抓手，加快淘汰工艺技术落后、安全隐患大、环境污染严重的落后产能。同时研究制定产能置换方案，充分利用安全、环保、节能、价格等措施，推动落后和低效产能退出，为先进产能创造更大的市场空间。

3.5促进炼油行业绿色发展，强化环保监督执法

严格遵守并执行《中华人民共和国环境保护法（2014年修订）》，加大对炼厂挥发性有机物、高浓度难降解污水等重点污染物的防治力度，加强安全、环保、质量、节能等联合执法检查力度，强化污染物在线监测和联网管理，加大处罚力度。对于违法的企业及监管不力的政府工作人员，依法严肃追究其刑事及民事责任。同时配合国务院2015年4月发布的《水污染防治行动计划》，坚决取缔不符合国家产业政策的、严重污染水环境的小型炼油厂，严格控制重点河流干流沿岸的炼化项目环境风险。

3.6推动石化企业兼并重组，探索资本多样化的发展模式

通过积极落实财税、金融、土地、职工安置等支持政策，破除跨地区、跨所有制兼并重组的体制机制障碍，为企业兼并重组营造公平的市场环境。深入推动石化企业混合所有制改革，鼓励中央企业、地方企业和专业投资机构等谋划资产重组和兼并收购，形成国有资本、民营资本、外资共同参与的格局。支持有条件的石化企业开展跨国经营，加强国际产能合作，推动国内产能链条式转移、集约式发展。

3.7加大财政金融支持力度，积极落实化解过剩产能的各项方案

在石化行业转型升级的过程中，可利用现有的国家财政支持政策专项资金渠道以及中央财政科技计划，加大对炼油行业技术改造、高端产品发展、绿色安全生产、科技研发工作等的支持力度。引导金融机构实行有扶有控的信贷政策，大力发展绿色信贷业务。同时各级政府应严格遵循《石化产业布局方案》和《国务院办公厅关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见》，研究制定化解石化行业过剩产能的方案，并将方案的落实情况与环保效果和经济发展水平一起纳入政府绩效考核指标体系中。

（文章内容仅代表作者个人观点）

[1] 国家发展和改革委员会. 国家发展改革委关于做好<石化产业规划布局方案>贯彻落实工作的通知（发改产业[2015]1047号）[S/OL]. 2015-05-18. http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201505/ t20150529_694535.html.

[2] 国务院. 国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2014年本）的通知（国发〔2014〕53号）[S/OL]. 2014-10-31. http:// www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/18/content_9219.htm.

[3] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见（国办发〔2016〕57号）[S/OL].2016-07-23. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/03/content_5097173. htm.

编辑：夏丽洪

编审：周勇

Restraining excessive capacity variously to promote refining industry’s transformation and upgrading

BAI Jun, WANG Qing
(Institute of International Energy, International Cooperation Center, National Development and Reform Commission)

China’s petroleum refining industry, affected by diverse factors, faces serious over-capacity as it has been symbolized in low refining capacity utilization rate， rising oil products export and mounting products inventories. The domestic refining capacity development needs to be properly guided and coordinated. The paper proposes to perfect local government performance evaluation system and regulatory mechanism, revise policies for petrochemical industry, integrate and optimize petrochemical industry layout， upgrade existing refining capacity and phase out outdated capacity， promote green development，facilitate enterprise merger and reorganization， and enhance finance and financial support.

refining industry； overcapacity； refining-chemical integration； policy； regulation

2016-09-26