行政主导转向多元共治：大学治理变迁中的冲突及调节

李洪修　胡净悦

摘要： 大学治理是对大学所有相关事物的整治调理，规划和调整着大学的发展和运行。我国的许多大学是按照行政主导的大学治理模式开展的，国家和政府扮演主要领导的角色。在去行政化的背景下，大学治理开始由行政主导转向多元共治，所要经历的变迁过程中，外显了多种冲突，其中最为凸显的冲突是惯习冲突、权力冲突和利益冲突。这种大学治理变迁中的冲突需要强化主体的参与意识，建立共治文化；明确权力界限，合理分配利益；协调大学内外关系，加强内外合作以及健全保障制度，实行公众监督的措施来调节。

关键词：大学治理；冲突；行政主导；去行政化；多元共治；调节

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2016）05-0009-06

收稿日期：2016-07-10

基金项目：教育部人文社科重大委托课题 “中国共产党创立和发展高等教育的理论与实践研究”（12JZDW007）。

作者简介：李洪修（1980-），男，山东沂水人，吉林大学高等教育研究所副所长，副教授，主要从事教育管理、课程与教学论研究；胡净悦，吉林大学高等教育研究所研究生。

大学治理是对大学所有相关事物的整治调理，规划和调整着大学的发展和运行。过去，我国许多大学是按照行政主导的大学治理模式开展的。在这种大学治理过程中，国家和政府扮演主要领导的角色，对大学治理制度、治理结构、治理方式等具有主要的决定权。在去行政化的背景下，行政主导的大学治理模式存在着诸多弊端，许多专家学者开始探讨多种利益主体共同参与的大学治理模式，即“多元共治”的大学治理模式。这种治理模式强调参与大学治理的主体的多样化，包括大学外部的政府、市场、企业、公众，大学内部的教职员工、学生等。大学治理要实现由行政主导到多元共治的转变，就势必会存在难以避免的冲突，存在一些必须改革和变动的思想、行为、规则、制度等。

一、冲突与大学治理变迁

冲突是指矛盾双方由于对待事物的某些方面例如目标、认识、观念等的差异所带来的相互作用，通常发生在个体或群体之间。从发展过程来看，冲突也会经历从潜伏到外显的过程。一旦冲突外显，就会被察觉，进而需要采取相应的措施和手段来缓解冲突的进一步恶化。

从传统的观念来看，冲突多被认为是矛盾综合体的代名词，对事物的发展有着消极影响。但同时，冲突也具有不可否认的积极作用。由于在事物发展过程中，冲突的发生不可完全避免，对待冲突的态度以及解决冲突时采取的措施都可以左右冲突的发展方向。若要消除冲突，人们就会针对事物发展中的冲突所在，发现运行过程中存在的问题。为了使自己或他人在无困扰的环境下工作和生活，人们就会积极提出可以减弱或平衡冲突的方法，寻求解决问题的途径。所以，我们要正确地看待冲突的价值。

大学治理的变迁也是一个蕴含冲突的过程。首先，在当今世界大学治理转向多元主体共同参与的趋势下，我国大学治理也正在由行政主导逐渐向多元共治的方向靠拢。那么，在如此庞大的参与群体之间运作，大学治理转型的困难程度也就可想而知，多种冲突的出现自然不可避免。其次，由于大学治理转型的探索中必定伴有失误的过程，每一次尝试都带有一定的不确定性，因此难以规避设计以及执行上的错误，也就无法做到准确无误的整合和调适，同样导致了大学治理结构转型中的多方面冲突出现。最后，在这一变迁过程中，由于大学治理的宣传、执行、监督等工作的缺失与不到位，所以走向多元共治的大学治理也势必会与冲突同行。

由于冲突具有正负功能，那么大学治理变迁中出现的冲突同样具有正反两方面的意义。第一，就大学治理变迁中冲突的负面意义来说，冲突的出现会阻碍结构变迁的脚步。大学治理冲突往往是由于没有协调好各利益相关者之间，比如政府、市场、高校的权力、利益等造成的。若是冲突不加以妥善解决，随着矛盾的深化，冲突也会愈演愈烈，也就意味着冲突可能会使大学治理变迁停滞不前甚至倒退。第二，变迁中冲突的正面意义则体现在，人们能够通过冲突来寻求变迁中出现问题的根源。当大学治理变迁难以运行时，人们自然就会根据各种冲突的特征来发现产生该冲突的问题，进而分析产生冲突的原因，最后寻求解决冲突的方案，这种有条不紊解决问题的过程会使大学治理变迁进行得更加有理有据，从而使得大学治理各个相关群体在处理问题时能够更加得心应手，积极推进大学治理变迁的进程。总之，大学治理变迁中的冲突是一把双刃剑，所以不要采取逃避或是协商等办法来解决和调适冲突所带来的影响，要正确看待并且合理对待，使冲突在变迁中发挥它的正能量，体现它的宝贵价值。

二、大学治理变迁中的冲突

（一）惯习冲突

走向多元共治的大学治理势必会引起参与主体种类与数量的增加。共同治理大学的角色呈现了多样性，这就需要各利益相关方要改变原有惯习。

首先，长期以来，大学治理的运行机制主要由政府所掌控，参与治理的个体及组织的性质缺乏多样性和主动性。政府出于自身的政治目标以及治理手段的考虑，将大学纳入自己的治理体系。政府负责对大学的运行与发展进行设计和规划，因此对大学相关事物的掌控常常采取理所应当的态度，存在着干预惯习。走向多元共治的大学治理一旦打破行政主导的外部控制，就会引发权力的重新分配，不可避免地导致了冲突的出现。如今，社会公众虽然也拥有参与大学治理的权利，但多半是通过一些媒体手段了解大学治理的有关知识和相关动态，对自身在大学治理中的角色定位并不明确，再加上传统的“老百姓”观念根深蒂固。因此，公众对于大学治理的理解也就仅停留于茶余饭后的评论，缺少较正式或规范的表达。他们所提出的建议多是对现有状况的牢骚甚至是对现有制度的盲目批判，具有难以改变的固执性和偏激性，造成了冲突。

其次，由于“教授治学”的理念早已存在，大学内部一些位高权重的教授可能已经习惯自己对大学治理的角色定位。但在具体实施过程中，许多资深老教授并未承担起治理责任，甚至可以说是充当了“木偶人”的角色。同时，大学内部的普通教师由于平时只专注于教学与科研，并未倾注太多的精力于所在单位的治理问题上，教师对这突如其来的权力赋予或者说是义务感到不适应，同时也不习惯因多了一份责任而产生的紧张感。总之，随着越来越多的教师参与到大学治理当中，教师在工作中除了扮演教书匠和科研工作者的角色外，还应扮演大学治理者，承担相应的责任。由于教师不习惯自身角色定位的变动，因此一定程度上造成了他们与以往教学生活惯习的冲突。endprint

最后，纵然道理上学生应该唤醒其主人翁的参与意识并且行使自身拥有的参与所在大学治理的权力，但毕竟长久以来，学生是受校方管制的，属于敢怒不敢言的一类群体。因此学生们更习惯于接受学校的管理模式，对学校言听计从，很少会有要触动学校规章制度的想法，更不会有主动参与大学治理的意愿和想法。因此，学生们由于一直以来的被动角色以及固有观念，若要求他们加强参与大学治理的意识或是进行相应的配合，必然会使学生的惯习被打破，造成冲突。

（二）权力冲突

随着国家对教育事业的重视以及将教育问题摆在发展的首要位置，大学也逐渐成为了国家监管和控制的对象。政府对大学治理有着绝对的权力，包括举办权、管理权、资源分配权等，同时掌控大学内部的校长任免权、学科设置干预权，等等。大学治理变迁中，表现最为强烈的权力冲突即政府权力与多元个体所具有权力的冲突。

首先，行政权与学术权力的冲突尤为明显。“教授治学”已纳入教师参与大学治理的体系中，教师在大学治理过程中拥有的权力主要为学术权力，包括学术资源配置权、学科设置权、学术评价权等等。而如今，行政权力与学术权力存在严重的失衡问题，主要表现为行政权力过多地干预和扰乱了学术权力的运行，造成了大学治理不健康运行的局面，因此教师运用其学术权力很大程度上抵制了行政权力的越权行为。为了学术权力走向真正学术的道路，少一些行政的特征，在一些根本问题上尤其是学术问题上政府必须要做到让权，必要的时候甚至需要弃权，行政权力的行使范畴部分被抵制，形成了权力冲突。

其次，随着市场参与度加大，其对大学治理权力的干预也随之增多。市场力量包括与大学合作的企业、资助大学的机构等，主要对大学在经济、资源上给予支持和帮助，例如办学资金、科研经费、实践场地等。并且，有些学校的资金来源即自筹资金甚至超过了政府所下拨的款项。由于市场在资金供给方面对大学发展至关重要，那么市场不仅对大学的资源配置方面具有举足轻重的权力，同样也会介入大学治理过程的其他方面。比如，市场赞助方会在大学内部的领导集团占有一席之地，参与一些大学治理除资源配置外的行政管理，因此会削弱政府对大学治理权力的力度，造成了冲突。

最后，社会公众对公共事务的管理有着众多权力，并且随着高等教育普及对象的广泛化，大学治理的动态走向以及治理结果与公民息息相关。因此，社会公众拥有的最为突出的权力就是不但对大学享有评价权，而且还对政府在大学治理中的所作所为享有评价权及监督权。由于有了广大公民的舆论导向，政府对大学的部分不合理行为受到了约束和限制。另外，校内的学生也属于公众中的一部分，对大学治理原则上有着至关重要的参与权与发言权。但学生的权力问题显然被忽视了[1]。大学行政化和官本位的管理模式，使得校内机关只对上级负责，基本上不受校内师生和社会的监督，教职工与学生的参与管理权严重缺失[2]。当前，由于大学治理政策自上而下的制定方式，学生很少有机会甚至无机会参与大学的治理工作，拥有的大学治理权力少之又少，同样造成了权力冲突。

（三）利益冲突

各群体成员不同的属性、内容、层次，使得它们的利益要求和利益关系呈现出结构性构成状态[3]（P20-24）。主体所拥有的权力必定会为其带来相应的利益，既然权力出现了冲突，那么利益的冲突也会随之而显现。

首先，政府掌握着大学运作经济来源的主脉以及领导班子的任免，主要通过学校管理者的任免和资源分配等方式为其谋得相应的利益。校长对于一所大学来说举足轻重，他一方面要考虑学校自身的发展，同时还要顾及政府这一方面的利益，因而校长在校方与政府之间的利益权衡的偏颇程度，对大学治理的转型之路有着重要影响。这极易造成利益冲突的发生。另外，政府是大学赖以生存和发展的主要经济来源，在大学的资源分配方面具有绝对的话语权，因此必然会导致大学在利用资源时对政府有所回报，满足政府的利益。若是转向多元共治这一结构，众人都可以参与到大学治理的过程中来，校长或校内党政人员的行政权力会相对减弱，必然会导致其为政府能够争取到的利益的减少，从而造成利益冲突。

其次，市场作为大学运作资金来源的另一主要出资者，以自身盈利为利益诉求。市场中的企业或是机构对大学经济上除了在学校设施、教学设备、实习场地等硬件设施方面进行赞助，更多的是在与学术有关的科研项目方面出资，这些科研项目多为与企业自身发展有关的项目，即能为企业谋得利益的项目，这就决定了在资源配置方面以及学术研究方面大学也需要照顾市场方面的利益。这在某种程度上造成了市场和政府之间的利益冲突。

最后，大学走向多元共治，尤其呼唤大学内广大师生的参与。师生参与其中，就会将自己对大学治理的看法和意见带入治理当中去。不可否认的是，其中必会存在对行政方面的建议和不满，师生们会做出一定的尝试来为自己创造利益。比如，教师可能会凭借权力为自己谋得私利，一些教授也可能会因过多的参与治理问题，出于自身发展利益方面的考虑而急于走向仕途，最终放弃学者这一身份。因此，如何合理处理大学治理利益相关者之间的利益选择，也是我们面临的重大课题。

三、大学治理冲突的调节

（一）强化参与意识，建立共治文化

第一，在校内对师生们的参与给予尊重和支持，使大学师生成为与大学命运密切相关的利益共同体成员，使大学成为广大师生在内心深处认同的、与自己命运相连接的“自己的”大学[4]。首先，师生对大学治理的积极性是大学转向多元共治治理模式的关键一环，高校可以组织教师学习较为专业的大学治理知识，同时对学生进行一些治理参与意识教育，有助于高校树立服务学生的办学宗旨[5]。在校内不仅要进行宣传，还可邀请一些对大学治理有独特建树的人士为广大师生讲解大学治理相关知识，在校内营造一种全员参与的治理氛围，形成校内治理文化。由此，不仅增加了师生的治理知识，同时也增强了教师对教育更深层次的了解，从多方面提升大学治理的质量。endprint

第二，在社会层面宣传和鼓励公众参与大学治理。首先，要让公众了解自身具有参与大学治理相关工作的权力，并鼓励其行使权力。比如，可以通过表彰公众中对大学治理有贡献的个体或组织，来激励其他公众积极参与到大学治理当中，让他们树立主动参与意识。其次，在社会层面，要做好宣传工作，通过书报、网络等媒介对公众进行大学治理相关知识的普及，使公众对大学治理的概念不再模棱两可，对大学治理有清楚和基本的认识。

（二）明确权力界限，合理分配利益

第一，要明确各主体可行使的权力范围，以“权力清单”的方式和契约管理的理念明确政府对大学实施宏观管理的权限、范围、内容、途径、程序和方式[6]。首先，政府的权力应相对减少，尤其是在大学的学术权力方面，政府要真正做到放权与让权。当然，行政主导的大学治理局面，并不意味着政府的权力会被无限地削弱，大学的运作终究还是要符合国情以及相关发展计划，因此政府对参与大学治理的权力设置依旧十分必要。其次，要明确政府外其他主体的权力范围。对市场参与大学治理的权力要做出明确规定，避免市场力量过度参与。由于市场的管理模式与大学的管理模式有较大的差异，若市场过度参与大学治理，则会造成与大学内部的治理方式相冲突，造成学术方面的不规范化或是市场化。最后，要加大教师与学生的权力，并且要保障其权力的行使，尤其是学术权力。同时为了避免一些教师滥用或误用权力而放弃了道德操守，借助知识权威所构架起的“制度化”学术权力，达到资源寻租的目的[7]，应建立一套监督权力行使的机制。

第二，要对各主体之间的利益进行合理分配。过去在高校管理中，往往忽视了个体的参与、协商、沟通、表达与申诉等，组织层面的权力代表了部分人的利益与诉求，但很难涵盖每个人的利益诉求与发展愿望[3]（P20-24）。首先，为了解决由此造成的利益冲突，在治理的过程中高校的利益分配必须要符合一定的规律，要有一定的逻辑，不能为了追求多元的治理理念，而将利益分配得过于集中或是过于分散，这样不仅会造成利益方面的冲突，同时还会因违背权力分配法则以及教育管理规律，而使大学治理的道路越走越偏。其次，利益的分配要根据角色的重要程度、贡献的多少、权力的大小以及所要承担的责任轻重等来划分。要确保大学治理质量，必须认识大学治理影响因素发展趋势[8]。所以，大学治理要充分兼顾政府、市场、教师、学生以及相关独立个体的利益诉求，处理好各利益主体间的关系。

（三）协调内外关系，加强交流合作

第一，大学内部要与外部进行联系与交流。长期以来，中国大学治理模式一直是由行政主导，这也致使大学治理的内部与外部的联系缺失，缺少沟通。首先，协调大学外部治理环境中政府、社会、市场的关系。由于大学治理的转变并不是完全剥夺政府的权力，政府同样具有较强的话语权。政府要及时关注社会以及市场对大学治理所产生的作用，并且要适时更新对它的作用方式，做好系统宏观调控工作，协调好各方面力量，才能避免因外部运行机制不良而对大学治理造成的影响。其次，大学内部要主动与外部进行沟通，在做好内部工作后及时了解大学外部治理环境的动态，不要固步自封，要接受新的办学治学理念，跟上社会与市场变革的步伐，做到与时俱进。

第二，结合内外部各方面力量，在大学治理方面加强合作。首先，转变结构之后，由于大学治理必须要符合国家制定的教育方针与政策，为了使大学治理的大方向不与国家的相关法律文件发生冲突，大学内部仍需要与政府进行一定的治理方面的合作。其次，当政府无法提供大学所需要的所有资金条件时，此时市场则可以发挥它的重要作用。学校要多加强与企业或机构的合作，做到互利共赢。但必须要注意的是，大学与市场之间虽然可以相互作用、共同发展，但还是要防止彼此之间的过分干预。最后，虽然多元共治的治理理念使大学治理的主体范围扩大了，但还是要做到主次分明，多元治理所强调的还是高校内教师与学生的参与。要鼓励师生与外界多交流，引进外部的先进力量，为大学治理注入新鲜血液，改变校内参与大学治理的成员被少数治学观念陈旧的教授群体所垄断的局面，积极推动大学治理的多元共治。

（四）健全保障制度，实行公众监督

第一，健全关于大学治理走向多元共治的保障制度。首先，相关部门要出台合理的条文条例以保障结构（大学治理）的顺利变迁。大学规章制度是大学决策的重要载体，也是大学具体行政行为和学术行为的依据，在大学治理中发挥着重要的作用[9]。规章制度中应明确治理变迁过程中需要保障的范围、方式、手段等方面。尤其是在保障的对象上，由于此次转型涉及到的群体类型多为权力弱者，因此在条文条例中要特别强调对大学治理中涉及到的利益相关者的权力、利益等方面的问题。其次，相关部门仅仅出示一些条文条例来明确一些模棱两可的问题是远远不够的，还需要制定相应的奖惩措施。对在大学治理变迁方面取得了一定成效的地方或是大学要给予相应的奖励，并鼓励其将所采取的方案、手段、途径等与众多大学共享。对于大学治理变迁过程中不按规章办事等现象要及时制止，尤其是对存在越权、失职等问题的相关人员实施相应的处罚措施，以此来保障大学治理转向多元共治过程的有效实施。

第二，动用公众的力量对治理变迁进行监督。首先，相关部门向公众宣传他们对于大学治理的重要性，这里的公众很大程度上是指普通教师与学生。鼓励他们积极参与多元共治的治理过程的同时也要让他们行使自己的监督权。其实，对于大学治理走向多元共治这一问题，相关人士多少都会有一些了解，但也只停留在略知一二的阶段，因此要扩充公众对多元共治相关事项的理解，明确其在结构变迁中角色的重要性。其次，对于在监督变迁过程中检举不良行为方面做出了一定贡献的个人及组织要给予肯定和嘉奖，以鼓励更多公众加入到监督工作中来。同样，对那些暗箱操作治理结构的、知情不报的个人或群体要及时进行惩罚，在源头上杜绝变迁过程中所造成的冲突。

总之，为了大学能够走向正规学术化的道路，大学治理应由行政主导走向多元共治。虽然在这一变迁的过程中，会产生来自多方面的冲突，但改革的举措终究还是为了学生的发展、为了教育事业的进步，从而推动社会文明的进步。因此，对于变迁中的冲突，我们要积极耐心地调节，从而达到大学治理的最终目的，实现大学办学的初衷。

参考文献：

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[9] 周湖勇.大学治理中的程序正义[J].高等教育研究，2015（1）：1-11.endprint