小县大城增强吸引力 盘活资产提升流动性

王大伟　张惠强

德化县位于泉州市北部，县域总面积2232平方公里，面积不小；但县内“九山半水半分田”，平地很少；全县常住人口28.4万，外来人口约2万人，是一个山地型面积大县、人口小县。德化位列三大古瓷都、四大现代瓷都，2015年，全县陶瓷产业产值188亿元，占全市工业产值的60%以上；全县GDP182亿元，城镇居民收入26987元，农民居民收入11961元，其中县城人口22万。多年来，德化坚持“大城关”战略，促进人口向县城集聚，同时，加强配套制度改革，让农村资产可变现、易变现，走出一条让农民带权益安心进城的新型城镇化之路。

一、主要做法和成效

（一）坚持“大城关”战略，县城集聚和承载能力不断增强

上世纪80年代中后期，德化县针对陶瓷产业劳动密集、能源消耗大等特点，开始实施陶瓷产业集中发展政策，通过鼓励发展小水电替代木柴烧瓷，为集中创造条件，开启了“大城关”发展模式。

产业集中带动了人口集聚。2015年，德化城关三镇集中了近1500家企业，占全县总数的95%以上，带动了近10万人的就业。县城建成区和常住人口持续增加。1990年，县城建成区约2.5平方公里，人口2.62万；到2000年，县城建成区面积5.63平方公里，常住人口达到10.2万人；2013年，建成区达到18平方公里，人口增加到21.7万；2015年，城市产业园区扩建等，建成区面积达到26平方公里，县城常住人口达到22.3万，占全县人口的70%以上。

人口集聚带动用地集约。城关地区具有较高的用地效率，2000—2011年期间，县城人口密度基本保持在1.8万人/平方公里；不仅居住密度高，产业用地也很集约，以位于城区的佳美集团公司为例，整个企业占地100亩，建筑面积达到16万平方米，容积率为2.4，四周都是6层的厂房，只有中间一小块空地，用地极为高效。到2015年，城关建成区以占全县1%的国土面积建成区，创造出约占全县75%的GDP，约占85%的财税收入，90%以上的就业机会。

全面放开落户限制。2014年，德化县开始实施新一轮户籍制度改革，明确规定，县城地区租房居住满1年的本县户籍务工人员及其子女可以落户。在征得房屋产权人同意的情况下，可以将户口迁入出租房所在地，出租房所有权人不同意的，可以投靠在县城的直系亲属或亲戚落户。但总体看，近年来落户数量并不大，2015年，迁入方面，省内迁入4131人，省外迁入461人；迁出方面，迁往省内其他地区4680人，迁往省外307人。

（二）通过提高公共服务投入满足县城人口聚集需求

在人口向城关地区大量聚集的同时，政府顺应这一趋势，以教育和住房为突破口，加大财政投入，满足人口集聚需求。

教育方面。加大投入，近几年投资超过3亿元开展“校安工程”，先后改建、新建、迁建10多所中小学校，极大缓解了教育资源紧缺的压力。进城务工人员子女全部入读公办学校，通过“志愿+电脑派位”安排在城区学校就学，同等享受免费义务教育。截止2014年底，全县义务教育学校共有学生29148人，其中：小学在校生19840人，城镇18375人，占92.6%，初中在校生9308人，城镇8596人，占92.4%。2015年，上述两个比例进一步提升到94%，比2000年提高了24个百分点。

住房方面。实施保障性安居工程，总计规划建设2.2万套、203万平方米各类保障住房，其中，专门出台规定，将限价房建设、分配与农村宅基地复垦、林权流转相结合，实现了农村权益换住房。限价房面积90平方米左右、均价约3300元/平方米，比同等区位商品房低1500元左右。每复垦1亩宅基地或流转120亩林地，可获得一个限价房购买资格，对集体复垦或流转的土地，可在村民内部通过抽签或拍卖方式分配。三批建设3262套限价房，其中，农村宅基地复垦换指标2600套，林权流转置换117套。第一批安置房已交房739套，第二批和第三批已签约或完成选房。2013年开始实施相关政策以来，2014年即实现农村建设用地减少79.6公顷，是2000年来的首次下降。

（三）建立农村产权交易市场，农村资产流通性和变现能力提高

2014年，政府主导成立全省首个农村产权交易中心，集信息发布、产权交易、招商推广、银农对接于一体，将分散在各个部门的农权交易信息、产品进行整合，集合中介、金融、公证等相关服务机构提供一站式服务，并建立专门的网站作为信息发布平台。目前，交易中心收集乡镇报送信息近千条，库存林地、耕地流转、休闲农庄建设等招商引资项目181个，成功招引项目27个。

到2016年7月，开展产权流转交易154宗，交易金额3.39亿元，其中森林资源流转38宗，面积4.77万亩，金额3887万元；农村土地承包经营权流转26宗，面积5533.7亩，交易金额2679万元；农村房屋产权租赁16宗涉及28户，面积4480平方米，交易金额48.1万元；集体物业出租18宗，面积2.13万平方米，交易金额4725万元，从已经出租和正在出租的集体物业看，多数为闲置校舍、再就业培训中心、村集体办公用房等；开展农村产权抵押贷款登记24宗，贷款金额2.14亿，主要包括农村小水电建设和农民及集体经济组织承包地抵押等，其中，农行、信用社、农商行、邮储银行对接新型农业经营主体95家，发放贷款5379万元，年利率在6%—8%不等。

二、经验与启示

（一）住房是进城农民稳定下来的关键

德化县放开落户限制，但农民在没有住房的情况下，轻易不愿将户口迁入。买房后的农户，因为子女入学方面的考虑，才将户口迁入。

（二）现阶段推动农村权益流转离不开政府支持和引导

当前，各地农村产权交易市场不发达，即使工商资本进入农村的意愿较高，但面临信息不畅、法律法规不完善、不确定性因素多等问题。政府搭建平台增强了公信力，也有利于在初期调动各方面资源加快交易市场形成建设。

（三）农民家庭户口拆分，一家分两户，一农一城是当前很多农民的“理性”选择

虽然德化明确规定了进城农民享有农村权益，但农民心底的顾虑仍然存在；而为了更便利地享受城镇公共服务，德化县农民入驻的第一批限价房东顺社区，登记入驻的600户中，老人或父母一方带子女迁入的597户，全家迁入的只有3户。农民以家庭分户方式享受城乡两边的政策便利和福利。

三、政策建议

（一）制定户改过渡期间的户籍管理办法

德化县城以吸收本地人进城为主，德化目前在农村常年居住人口的年龄大概在60—65岁，农村常住人口不到户籍人口的1/4。城关地区城镇户籍人口约9万人，农村户籍人口约12万人。对类似德化的广大中小城市，已经购房、参加城镇职工或城乡居民养老保险的农业转移人口，户籍管理上视同城镇户籍，在农村权益上，视同农村户籍。对于未在城镇购房，但参加城镇相关保险的农业转移人口，设立集体户，提供自由落户的选择。

（二）加大对农村产权流转的引导和规范

加快农村相关权益确权颁证登记。前期要注重发挥政府主导作用，在县或地级市培育和发展农村产权交易市场；在市场逐步形成后，要注重引入市场主体和发挥互联网优势，促进产权交易市场持续稳定发展。目前农村产权抵押贷款等，以地方农信社、农商行为主，德化农信社相关贷款占比在60%—70%，相比其他银行，贷款利率高1—2个百分点，应制定相关政策，促进工商银行、建设银行等国有大银行参与农村产权抵押贷款，为产权流转增资、增信。

（三）允许县内统筹使用城乡学校建设资金；鼓励引入社会资本，适度发展民办教育

德化县15个非城关地区镇中，都只有一所小学，杨梅乡小学甚至出现7个老师1个学生的情况，同时，县城大班额现象比较突出。县城学校改扩建给政府财政带来较大压力，扣除上级政策资金补助，目前“校安工程”债务已经达到约1.7亿元。建议允许县内统筹使用城乡学校建设资金；对吸纳进城务工人员子女多的地区，在义务教育达标考核等方面，允许班额有一定弹性。此外，鼓励适度引入社会资本，发展民办教育，降低财政压力。