解放战争时期华北人民政府的财政建设及其影响

王东　张彦琛

摘要：随着中国共产党从局部执政向全国范围内执政转变，华北人民政府的财政工作也逐步由战时供给型向和平时期的建设型转变。在这一转变过程中，华北人民政府财政建设工作表现出财政工作机构逐步正规化、财政管理趋于集中化等特点。华北人民政府在财政工作方面的积极探索，既优化了财政收支结构又规范了金融秩序。这不仅为新中国财政工作的开展积累了丰富经验，而且为新中国财政制度的建立奠定了重要基础。

关键词：华北人民政府；财政工作；建设型财政

中图分类号：K26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0142-05

中国共产党由局部执政向全国范围内执政的转变过程中，华北人民政府财政工作由战时供给型财政向和平时期财政向建设型转变。近些年来，学界在华北人民政府财政建设方面虽然取得了不少研究成果，但很少有人从中国共产党由局部执政向全国范围内执政转变这一视角对华北人民政府的财政工作进行专门研究。①本文在对这一过程中华北人民政府财政工作的主要特点进行归纳梳理的基础上，试图对华北人民政府财政工作所取得的成效作些分析和评价。

一、华北人民政府财政工作机构逐步正规化

为满足由战时供给财政向建设型财政转轨的要求，积极应对形势变化对财政工作提出的新挑战，华北人民政府积极探索和推动财政工作机关的专业化和科学化。其中，最突出的表现是将财政收入采集功能从财政机关中剥离，并设立独立的税收机构。

在原有征管体制下，农业税主要由财政部门负责，而工商业税收由于总量较小，除出入口税由税务局负责外，其他税种由工商部门负责（如晋冀鲁豫）。由于革命形势一日千里，财政部门“一手抓”的战时体制已经不能适应经济工作迅速发展变化的需要。与此同时，华北区的工商业税收工作也越来越繁重。这些都需要成立专门的税务机关来掌管税收征管工作。为进一步发挥税收在支援战争、充裕财政收入方面的巨大作用，华北人民政府决定建立各级税务机关，“负责征收出入口、盐税、货物、烟酒、工商、交易、印花、屠宰等各种税收，并负责管理酒业专营，与部分卷烟业公营及盐业之管理经营等事宜”②。

1948年10月10日颁布的《华北区各级税务机关组织规程草案》明确规定，新成立的各级税务机关中，“总局受华北人民政府财政部领导，其余各级税务局所，均受上级税务局及同级政府之双重领导，同级政府与上级局意见有抵触时，执行上级局之决定”③。“税务机关得单独行文，对人民颁发布告，但有关政策法令之变更，各级税局均应据上级指示发布之；无上级指示，对政策法令均无变更之权。”④此时期，其他解放区（如陕甘宁）也实行了将税务机关独立的组织方式，但是地方各级政府对本级税务机关仅有监督作用，并无领导之实，不利于调动地方政府积极性。华北区的这种双重领导体制，一方面保证了各项新税则能够得到有力的贯彻执行，使华北区财税工作在统一的基础上提高效率，保障财税政策的执行效果；另一方面，可以较好地协调华北人民政府与各级政权间的关系，兼顾上下级利益。

为推动财政工作向建设型转轨，首先要对混乱的金融秩序进行统一规范。1948年11月，中共中央决定在华北银行、山东解放区北海银行以及陕甘宁西北农民银行的基础上，组建成立中国人民银行，并以华北银行为总行；同时“于本年12月1日起发行中国人民银行钞票（下称新币），定为华北、山东、陕甘宁、晋绥各区的本位货币，统一流通。所有公私款项收付及一切交易，均以新币为本位”⑤。新币发行后，上述解放区原有货币即停止发行，并逐步收回。确立解放区本位币的同时，中国人民银行采取措施抵制金圆券在解放区流通。在“乡村与小城镇贬低比价收兑，一面排挤，一面收兑，迅速肃清，中等城市以排挤为主，辅以限额收兑”⑥。新解放的城市（如平津）则采取人民币为主并辅以其他货币方式进行过渡。人民币与辅币固定比价通用，“不论军民人等携有非通用货币而想在平津行使的，均须在人民银行兑换处照规定比价兑换人银券、冀钞或东北券”⑦。中国人民银行借助行政力量，宣布金圆券为非法货币，压低金圆券比价，要求金圆券持有者在限定日期内完成兑换，“嗣后如仍有集团、团体、企业向私人银号存款者，一经查出，除将所存款项没收外，并予以纪律制裁”。⑧通过上述措施，有效限制了金圆券在华北解放区的流通，逐步培养了新解放的城市居民对人民币的使用习惯和信心。

二、华北人民政府财政管理逐步集中化

随着形势的迅速发展，原有以分散为特征的财政工作，不仅无法实现对大规模战争的资金保障作用，更无法满足集中有限社会资源刺激生产发展的要求。为保证党对财政工作的绝对领导，华北人民政府成立之初即设立华北财政经济委员会，作为财政工作中枢，独立于财政部之外，对华北财政经济工作进行指导。华北财经委员会工作涵盖“本区财政经济方针政策之拟议事项”“本区财政经济设施之综合企划事项”“审计事项”以及“其他有关重大财经设施之研讨事项”等方面。华北财政经济委员会独立于各级财政机关之外，直接对中共中央负责，以确保财权集中以及中央对财政政策的及时调整。⑨

从财政收入管理来看，华北人民政府对财政收入享有优先支配权。中共中央明确“要求我党用最大的努力克服这些无纪律状态和无政府状态，克服地方主义和游击主义，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里”⑩。华北区的主要财政收支原则上一律归华北人民政府统一支配，“各行署全年预算，经华北人民政府核准后，可一次拨给，并拨给一定预备费归行署掌握调剂。同时，为照顾地方对财政收支灵活性的要求，把工商业税等划出一定比例交行署支配，又将契税、公产收入和司法罚金、违警罚金，全部归行署作机动费用，解决各地某些困难”。在城市财政工作中，由于刚接收的城市税收收入不多，且支出与收入难以做出准确的估计，华北人民政府采取由军管会暂行掌管被接管城市的财政收入及财政管理工作的办法。例如在解放天津时，“为便于结合实际及时解决开支需要，今决定天津市一切税收划归市库保管，暂不解交华北，由天津市军管会统一拨用，其开支不足之数再向华北领取”。在该方针指导下，军管会根据城市特征及现实状况，及时做出决定，缩短了决策链长度，一定程度上弥补了集中化财政管理体制的弊端。

华北人民政府财政工作所面临的任务及其目的预设，均要求财权集中。而此时，其他解放区则尚未将集中有限的社会资源谋划战后经济恢复与发展的问题提上议事日程。例如，陕甘宁解放区虽然已经认识到统筹统支对支援战争的重要作用，但仍然认为：“国家财政应与地方财政分开，为了迅速处理问题及提高工作效率，边府可以给行署（河东）及专署（河西）拨一部（分）临时费。”虽然陕甘宁、山东等解放区也设立了财经会议等类似机构，但从功能定位上，其主要是掌理审计工作、实现各财政工作部门横向沟通、讨论重大财政问题等。而华北财政经济委员会直接对华北人民政府负责，使其对财政工作拥有了更多的决定权与话语权，成为财政管理集中化的重要推动力量。由此可见，通过独立于财政工作机关的财政经济委员会确保财政管理集中化的做法，是华北人民政府财政工作的一大亮点。

为保障统收统支制度的执行效果，华北人民政府要求实行严格的预算制度和审计制度。1949年2月24日，华北人民政府第二次政府委员会会议通过的《华北区暂行审计规程》（以下简称《规程》）明确规定：“区财政及地方财政之一切支出，须事先预算，事后计算，无预算不准开支，无计算不准报销。”“各该预算单位，除按小米编造年度预算外，并依不同支付情况，分别编制粮秣款项服装或其他实物之预算，并于各种粮款实物之后附书折米数。”

预决算的编制逐步走上程序化的轨道。即由华北人民政府定期召集全区财政会议，根据业已确定的人民负担、财政供给人数、生活标准、施政计划等数量关系，参考历年收支情况，提出下年度总概算，并完成立法程序。各行署自本预算年度的11月份起，在半个月的上报期限内，依照总预算要求从县级政权开始，自下而上地根据自己实际情况编制下年度预算，并逐级上报（华北军区由供给部将全区部队预算单独上报财政部）。财政部于年底前按照上报的直属单位预算，各行署预算及部队预算，汇编总预算书，分别报送华北财经委员会和华北人民政府委员会批准。总预算一经批准便具有了法律效力，必须严格遵照执行。按照统收统支的管理原则，由华北人民政府财政部于预算年度年初按照上报预算对各行署进行一次性拨付，“行署对专区县按季拨付，各级政府对直属机关按月拨付”，“部队预算则在不误军用原则下，按照季分配表分批拨付”。

为了保证预决算的实施，华北人民政府还专门委托华北财经委员会为最高审计机关，建立了区、行署（市）、县等三级审计机构。“行署（市）之财政部门内设审计机关（审计处、审计科）或审计人员专司审计事宜。”各级财政机关在职权范围内编制总预算，并对直属地方财政及单位的预决算进行审核及批准。审计过程中“发现有显然不当之开支时，即在预算范围内亦得批驳追究，并拒发支付令”。

《规程》对华北解放区审计管理层级的设定及职权范围、审计工作的要点、预决算工作的规定等均作了详细规定，具有较强的可操作性。在华北人民政府通过推动财政工作集中化的同一时期，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》。虽然陕甘宁边区政府也十分重视审计工作，但是主要侧重对审计机构、组织原则及职权范围等进行了较多探索，对审计工作的实际操作，特别是预决算程序化工作的推动，尚未达到华北人民政府的水平。

三、华北人民政府财政工作绩效评价

在推动财政工作由供给型向建设型转变的过程中，华北人民政府的财政工作取得了比较显著的成效，并为新中国财政工作的开展积累了比较丰富的经验。

从财政收入构成来看，呈现出由战时向和平时期、由农村向城市的演进。华北人民政府成立之初，其财政收入有80%左右来源于农民。随着局势发展，华北人民政府开始将一些重要城市纳入管理范围的同时，也将税收工作的重点转向城市。截止到1949年10月，华北解放区“农业税占全部收入的百分之六十以上”。尽管农业税仍是最主要的财政收入来源，但财政收入已经实现了从单纯依靠农业税到农业税、工商业税收并重的转变。税务机关作为组织财政收入的专业机关独立开展工作，不断改进征管方式，提高了征收效率。这些都使得华北人民政府财政工作朝着更加专业化、精细化的管理方向演进，展现了其工作重心开始更多向城市倾斜，关注点由农村向城市工商业转移。

财政支出结构变化更直接地反映出华北人民政府财政工作的重点开始由“支援战争”向“发展生产”转移。据统计，华北人民政府1949年财政支出中，“军费（包括援外）”占支出总额的66.76%，“事业费”占支出总额的13.53%，“政民费”占支出总额的9.45%，其他费用占支出总额的10.26%。而在1948年晋冀鲁豫财政支出中，军费支出高达80%，其他支出主要用于满足各级政权供给、建设费、文教费、社会救济费等支出。与此同时，其他解放区的工作重心仍然是农村，财政支出的重点仍然是支援战争。如陕甘宁边区政府副主席杨明轩代表边区政府所做的政府工作报告中指出，“在做好城市接管工作后，把工作重心放在农村”，“同时兼顾城市”。“财政方面赖中共中央尽力调拨补助，及西北军民厉行节约，紧缩行政开支，加强税收等努力，克服了财政经济上的种种困难，并将财政收入主要用于支援战争”，“共达财政总支出百分之八十左右”。

华北人民政府虽然较早开始注意积累城市财政工作以及经济建设经验，但华北解放区当时的经济状况无法完全承担战争消耗及生产支出的重大支出，资金缺口部分主要依靠货币发行填补。1949年年初，根据华北人民政府最初提出的预算，“赤字占岁出总额的百分之二十弱”，但是最后确定的预算“占百分之三十二强”。1949年9月与年初预算相比，华北人民政府“岁入增加百分之三十八，岁出增加（百分之）六十三，赤字增加（百分之）一六四”。无论是从数据统计的完整性还是从制度对财政管理工作的约束度来看，华北人民政府的财政管理水平与晋察冀和晋冀鲁豫解放区时期相比都有较大提高。然而，多变的战争环境使华北人民政府的财政管理工作特别是预算管理工作处于不断地调整之中。同时，日益增长的生产性建设支出只能依靠增加货币发行量来维持。货币发行量的增加和财政赤字的扩大，直接导致物价上涨，对人民群众的生产和生活均造成了一定影响。

自1948年12月中国人民银行成立后，“根据战争胜利所创造的条件，有计划的逐步统一货币发行；接收新区敌伪机构；建立新的金融秩序。在各经济中心城市管理市场，开展业务，与投机活动进行斗争，并以各种方式发放了可能的生产贷款，协助贸易之畅通，以恢复与发展工农业生产”。借助于中国人民银行业务的开展，华北人民政府建立了外汇、实业、合作、储蓄、证券、保险等专业机构，开始尝试通过金融工具引导国民经济的恢复与发展。为实现金融工作的集中统一领导，华北人民政府“将各种金融专业机构统一于中国人民银行领导下，建立单一的银行制度”。

新成立的中国人民银行的首要任务是采取发行人民币作为本位币，固定与其他货币比价混合流通，进而逐步回收各种地方货币的方式统一货币。兑换的金圆券主要用于向国民党统治区换回物资，一方面稳定物价；一方面，通过掌握物资，以稳定人民币币值。截止到1949年9月，华北区初步确立了人民币的市场地位。当时市场上流通的各种货币中，人民币占93.16%，其他地方货币占6.84%。

中国人民银行的另一项重要任务是建构新民主主义金融秩序。为改变国民党统治时期城市私人银钱业囤积居奇、投机盛行的不良风气，中国人民银行积极落实对私营银钱业的改造与监督，“办理了私营银钱业的等级、验资和督导；帮助金店改业，严查金银黑市，管理证券交易以疏导与管理游资”。同时，为肃清国民党统治时期城市银钱业与政府勾结造成的不良影响，华北人民政府严禁军政团体与公营企业在私人银号、金店等存款。并对违反相关规定的人进行了严肃处理。如时任华北人民政府公安部总务处处长张国安因动支巨额经费擅自存放私人银号，被予以当面警告处分，同时要求“今后事业费开支凡超过人民币五千元以上者，一律事前须经部长核准以防止重复发生错误外，据此事实于部务会议上进行讨论批评和教育”。华北区人民政府公营企业部监管下的阳泉市水电公司等六家公营企业因在私人银号存款，也受到华北人民政府批评，责令反省检查。经过整顿，截止到1949年8月份，华北区的私人银行和钱庄从1949年年初的250余家减少到180余家。其中，京津就有170余家，占整个华北区总数的90%左右。

另外，在中国人民银行管理下，中国共产党通过贷款方式帮助民众恢复与发展生产。截止到1949年9月，中国人民银行共发放生产贷款468亿元，小米8930000公斤，棉花3716.5公斤，花生1640000公斤，肥料225000公斤，铁24895公斤。，这对帮助华北工农业生产的恢复与发展起到了巨大的推动作用。

从机构设置来看，中华人民共和国中央人民政府延续了华北人民政府时期的做法，设立财政部管理相关财政工作，设立中国人民银行管理全国金融行政工作，同时设立独立的财政经济委员会对所有涉及财政经济工作部门进行综合指导。1950年3月3日，中华人民共和国中央人民政府政务院第22次会议通过了《关于统一国家财政经济工作的决定》，规定“全国各地所收公粮，除地方附加外，全部归中央人民政府财政部统一调度使用”，“除批准征收的地方税收外，所有关税、盐税、货物税、工商税的一切收入，均归中央人民政府财政部统一调度使用”。中华人民共和国中央人民政府采纳了华北人民政府财政部在1949年工作报告中的建议，实行了中央、省、县的三级管理体制，并进一步延续了华北财政工作中的统收统支原则。财政建设中的“华北经验”在新中国成立后，得到了很大程度的保留。1950年，中央人民政府的财政支出中，经济建设投资方面的支出占比升至30.39%，与军事费支出（38.19%）之间的差距进一步缩小。中央人民政府通过统收统支掌握社会资源，并借助财政支出使社会资源预先流入主要工业生产。截至1950年，全国主要工业品生产均得到大幅提高，达到或超过战前水平。其中钢铁行业产量较1949年增长近400%，原煤、发电机、水泥等国家发展急需产品也大幅增长；棉纱、棉布、烧碱等与民众生活密切相关的轻工业产品已经接近甚至超过战前最高水平。在市场凋零、百业待兴的新中国，统收统支的财政工作思想，有利于国家有重点、分步骤地安排生产，但是由于其对资源控制的便利性，在“路径依赖”作用下，集权的趋势日益膨胀，自我强化，限制了地方的积极性，甚至造成了一些不良后果。

四、结语

经过13个月的努力，华北人民政府基本实现了从单一农村财政向包括农村和城市在内的综合财政的转变，并为新中国财政工作的开展积累了比较丰富的经验。华北人民政府的财政建设是中国共产党新民主主义革命时期在经济管理工作方面的积极探索和重要尝试，不仅直接充实和发展了中国共产党关于财政建设的理论和实践，而且为独具特色的新民主主义财政工作制度的建立奠定了重要基础。

注释

①相关研究成果主要有薛暮桥、杨波主编的《总结财经工作迎接全国胜利——记全国解放前夕两次重要的财经会议》（中国财政经济出版社，1996年），中央档案馆编的《共和国雏形——华北人民政府》（西苑出版社，2000年），金燕的《华北人民政府的历史考察和特点分析》（中国人民大学中共党史系硕士论文，2005年），刘建民的《华北人民政府研究》（首都师范大学博士论文，2007年），等等。②③④《关于建立华北各级税务机关的决定》，《华北政报》1948年12月1日。⑤⑥⑦华北解放区财政经济史资料选编编辑组、山西省、河北省、山东省、河南省、北京市、天津市档案馆编：《华北解放区财政经济史资料选编》第2辑，中国财政经济出版社，1996年，第326、352、354、1400、1536页。⑧《为重申所有军政团体及公营企业严禁在私人银号存款的训令》，《华北政报》1949年2月1日。⑨《华北人民政府各部门组织规程》，《华北政报》1948年12月1日。⑩《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1346页。陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第13辑，档案出版社，1991年，第113页。《华北区暂行审计规程》，《华北政报》1949年3月1日。红色档案延安时期文献档案汇编编委会编：《红色档案：延安时期文县档案汇编——陕甘宁边区政府文献选编》第12卷，陕西人民出版社，2013年，第214—218页。华北人民政府秘书厅编：《华北人民政府一年来工作报告》，中国第一历史档案馆资料室，1949年，第57—58、60、60、60、109、109—110、109、111、111、110页。戎子和：《晋冀鲁豫边区财政简史》，中国财政经济出版社，1987年，第14—16页。红色档案延安时期文献档案汇编编委会编：《红色档案：延安时期文县档案汇编——陕甘宁边区政府文献选编》第14卷，陕西人民出版社，2013年，第466、467页。《为公安部总务处处长张国安动支巨额经费擅自存放私人银号决定予以处分的通报》《华北政报》1949年2月1日。政协全国委员会办公厅编：《开国盛典：中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》（上册），中国文史出版社，2009年，第518—519页。有林、郑立新、王瑞璞主编：《中华人民共和国国史通鉴（1949—1956）》第1卷，当代中国出版社，1993年，第462页。楼继伟主编：《新中国50年财政统计》，经济科学出版社，2000年，第880—881、932—933页。

责任编辑：南武