困境儿童分类保障制度建构路径探析

摘要：近年来，困境儿童受到侵害所引发的各类恶性事件越来越多，引起了政府和社会的广泛关注。完善现有的困境儿童福利体系，促进困境儿童的发展和社会融入已经成为全社会的共识。由于困境儿童各个亚群体存在内部差异性，困境儿童分类保障是困境儿童福利体系建构的重要内容。目前，困境儿童的概念及其分类保障的政策和实务都获得了较大的发展，但困境儿童分类保障制度仍存在着内涵和外延不统一、责任划分不统一、保障内容有待完善等缺陷。这需要从困境儿童分类保障制度的原则和实现方式着手，对困境儿童保障主体的责任划分、保障对象的类别、保障内容的类别和层次划分进行探讨，从而促进困境儿童分类保障制度的实现。

关键词：困境儿童；分类保障；福利制度

中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）08-0062-06

近年来，困境儿童受到侵害所引发的各类恶性事件越来越多，引起了政府和社会的广泛关注。完善现有的困境儿童福利体系，促进困境儿童的发展和社会融入已经成为全社会的共识。困境儿童分类保障制度是我国儿童福利制度的重要内容，综合来看，它是针对困境儿童这一群体建构起来的各项制度的总称，分类保障主要包括对困境儿童的分类和对保障内容的分类，其目的在于为困境儿童提供更好的保障，促进困境儿童的健康成长。因此，本文拟就困境儿童分类保障制度面临的问题以及建构路径进行探讨，以期促进困境儿童的救助与保护，促进其社会发展和社会融入。

一、困境儿童的概念及其分类保障的政策

与实务发展1.困境儿童概念的发展演变

国内学术界对于困境儿童的关注由来已久。前期研究主要集中于对困境儿童的某些亚群体，如流浪儿童、艾滋孤儿、贫困儿童等的研究，研究重点主要是对其陷入困境原因的探讨。后期研究则将“困境儿童”看作一个整体，对其进行类别划分。如刘继同认为，“困境儿童”包括弃婴、孤儿、残疾儿童、流浪儿童、贫困地区的儿童、寄养儿童、艾滋孤儿、犯罪家庭的儿童、自闭症儿童以及童工等。①后来他对“困境儿童”和“问题儿童”进行了区分，认为“困境儿童”包括“孤儿、残疾儿童、弃婴、贫困儿童”，“问题儿童”包括独生子女群体、离异和破碎家庭中的儿童群体、留守儿童群体、流浪儿童群体、服刑人员子女群体、受到伤害的儿童群体、受艾滋病影响的儿童、各类患病儿童群体。②尚晓援、虞婕将困境儿童划分为生理性困境儿童、社会性困境儿童和多重困境儿童。其中，生理性困境儿童包括残疾儿童、大病儿童，社会性困境儿童包括脱离家庭环境的儿童和困境家庭的儿童，多重困境儿童包括因个人和家庭的综合原因而陷入困境的儿童。③

近年来，政府部门对于困境儿童也有所界定。

2013年6月，民政部发布的《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》对困境儿童进行了分类。它将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次，其中困境儿童被分为残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类，困境家庭儿童被分为父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童。④这是目前我国政府文件对困境儿童最为清晰的界定。后来的政府文件都是以此分类为基础进一步发展完善的。困境儿童概念的清晰界定不仅是学术研究的基础，也是制定相关福利政策和提供相应社会服务的重要依据。

2.困境儿童分类保障政策的提出

我国儿童保障工作一直是在民政部门的主导下进行的，传统的保障对象仅限于孤儿群体，主要包括机构中养育的孤儿、弃婴和社会散居孤儿。2006年3月，民政部联合15部委出台的《关于加强孤儿救助工作的意见》将儿童保障对象明确为失去父母和事实上无人抚养的未成年人，将流浪儿童、无人抚养的服刑人员子女也纳入救助的范畴。这一文件将儿童保障的范围扩大到社会福利院之外的儿童，是一个巨大的进步。2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“健全困境儿童分类保障制度”，2014年的政府工作报告进一步提出“加强未成年人保护和困境家庭保障，让每一个身处困境者都能得到社会的关爱和温暖”，这表明困境儿童问题已被纳入国家和政府的视野，得到了高层的重视和关注。2014年4月，民政部下发《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，将适度普惠儿童福利建设工作试点从2013年的4个扩大到了50个，进一步推动了困境儿童保障工作。在中央政府的重视下，各省市先后进行了困境儿童保障的政策实践。2014年4月，浙江省民政厅、财政厅联合下发《关于推进困境儿童分类保障制度的通知》。之后，河南、山东、江苏、天津等省市也分别出台困境儿童分类保障的政策措施，困境儿童分类保障制度在更大范围内得到进一步的推广和实施。

3.困境儿童分类保障社工实务的发展

困境儿童方面的实务与培训源于20世纪80年代。联合国儿童基金会、英国救助儿童会、美国百事宁等国际机构开展了大量针对困境儿童各个亚群体的救助项目，取得了较好的效果。如英国救助儿童会与民政部以及各地流浪儿童救助中心合作，开展了针对流浪儿童的救助项目；联合国儿童基金会开展了针对贫困儿童的救助项目；爱德基金会针对贫困儿童、艾滋孤儿、流浪儿童开展了培训和实务活动。2008年汶川地震以后，壹基金、嫣然天使基金等中国社会服务机构相继成立，针对残疾儿童、自闭症儿童等困境儿童中的亚群体开展了灵活多样的教育和培训活动，取得了良好效果。北京儿童福利院、郑州儿童福利院等地方性儿童福利机构也开展了类家庭、寄养家庭的探索与实践，产生了一定的社会影响力。这些工作不仅促进了政府、高等院校与社会服务机构之间的联系与合作，而且使社会各界普遍认识到困境儿童问题的重要性。今后如何解决困境儿童问题，还有待进一步探索与实践。

二、困境儿童分类保障制度面临的问题

1.困境儿童的内涵和外延不统一endprint

我国明确提出建立困境儿童分类保障制度至今已经有两年多的时间。在这段时间里，困境儿童问题受到了较大的关注，与困境儿童有关的新闻报道、学术研究、社会服务明显增多，政府、学术界与社会服务机构对建立困境儿童分类保障体系的重要性也已达成了共识。但是，困境儿童这一群体在概念的界定上并不统一，存在“事实孤儿”“事实无人抚养儿童”等多个称谓。即便同样使用“困境儿童”这一名称，由于内涵和外延的不统一，其指向的具体对象也存在较大差异。困境儿童的概念不清和边界混乱，给困境儿童群体的摸底调查带来了障碍，也导致相应的福利政策和社会服务难以有效实施。

2.困境儿童分类保障主体之间责任划分不明确

在困境儿童的分类保障体系中，政府、非政府组织和专业福利机构、社区、家庭等多个保障主体共同承担着困境儿童福利保障的责任。从政府部门来看，民政、教育、卫生等部门的工作都与困境儿童群体有关，它们的工作重点、优势与特色各不相同。但是，现行制度对这些保障主体之间的责任划分缺乏明确的规定，从而造成现实中出现多个主体都对困境儿童的保障工作负有责任却都不负责任的情况。这也是造成“南京两女童饿死事件”“贵州五流浪儿童被烧死事件”等一系列儿童受伤害事件的主要制度原因。因此，需要从体制上理顺各保障主体之间的关系，明确责任划分，使各部门能够真正承担其应负的责任。

3.困境儿童分类保障的内容有待改善

近年来，各省、自治区、直辖市先后试行并推行了困境儿童分类保障制度，一般都提供基本生活保障、医疗救助、教育救助、职业培训，满足了困境儿童及其家庭的部分需要。但是该制度仍存在以下缺陷：其一，现金形式的基本生活保障相对较多，服务形式的保障相对较少，难以满足困境儿童及其家庭的实际需要。从实际情况来看，困境儿童及其家庭的需要具有复杂性，如生理性困境儿童最需要医疗康复和社会服务，社会性困境儿童更需要日常生活照顾，而目前现金形式的保障在满足这些需要方面存在缺陷。其二，针对困境儿童及其家庭提供的其他保障，尤其在医疗救助与康复方面，往往采取与非政府组织合作的方式，以活动来体现，没有实现常态化、制度化，难以满足困境儿童的长期需要。其三，各地的困境儿童分类保障制度不统一，对流动人口中的困境儿童缺乏相应的政策安排。近年来各省市先后制定了地方性困境儿童分类保障政策并开展了试点工作，但由于经济发展状况不同，不同地方的政策存在一定的差异。而这些政策措施往往针对本地户籍人口，将流动人口排除在外，从而使流动人口中的困境儿童处在政策的盲区。这就要求扩大困境儿童分类救助政策的适用范围，将流动人口覆盖在内，建立全面覆盖的困境儿童分类保障制度。

三、困境儿童分类保障体系建构的路径

由于困境儿童群体内部各个亚群体之间存在群内同质性和群间差异性，困境儿童整体难以通过统一的福利政策、标准、内容、方式来获得支持与帮助。因此，建立和完善困境儿童的分类保障制度是完善困境儿童福利制度的必由之路。在这个过程中，应坚持以困境儿童家庭为途径、儿童需求为本、儿童权利优先的原则，通过保障主体的责任划分、保障对象的类别划分、保障内容的类别和层次划分等，实现困境儿童的福利保障。

1.困境儿童保障主体的责任划分

在困境儿童的保障体系方面，需要实现保障主体的多元化，即建立以政府承担责任为主体、以非政府组织和专业福利机构提供专业指导、以家庭照顾为基础、以社区照顾为依托的多元主体的福利体系⑤。首先需要明确各保障主体之间的责任划分，尤其是政府和家庭之间的责任划分。

（1）政府与家庭的责任划分。政府与家庭作为重要的福利提供主体，在满足儿童需求，尤其是困境儿童的需求方面起着重要作用。传统上认为儿童福利是家庭的责任，只有在家庭和亲属没有能力的情况下，国家才会介入。现代社会强调国家公权力应该介入儿童福利保障，但认为这会造成对家庭隐私的侵犯，导致家庭功能弱化，使个人或群体更多地依赖国家福利，加重国家负担。就我国来说，过去政府对儿童福利介入过少，家庭承担的责任过多；而目前在家庭面临较大风险、难以独立满足困境儿童需求的情况下，政府应加大对家庭的支持力度，为困境儿童的福利保障承担更多的责任。

（2）政府介入困境儿童保障的契机。困境儿童大多是由于个人、家庭或者社会的原因而陷入困境的。这些原因往往表现为某种具体事件，有其产生、发展和消除的过程。事件的产生意味着个人和家庭陷入危机，事件的发展意味着危机状况的发展或恶化，事件的消除意味着家庭和个人脱离危机。以这些事件为契机，困境儿童和一般儿童往往可以相互转化。当正常家庭出现照顾者疾病、伤残、死亡、被判刑等重大事件，或者儿童被诊断出重大疾病或者伤残时，普通儿童可能转化成困境儿童；如果困境儿童的重大疾病治愈、被寄养、收养或者家庭成员的危机状况消除的话，困境儿童也可以转化为一般儿童。如果将这些外部事件从出现到消失看作是一个连续进程的话，政府的介入应始于危机事件发生之后、终于危机事件的消除或解决。这就要求政府的政策和服务要根据困境儿童实际状况的变化进行相应的动态调整。在这个过程中，需要把握以下几个关键点：一是危机事件的识别。这需要政府组织与非政府组织合作，就事件能否导致一般儿童转化为困境儿童进行专业评估，并在此基础上开展预防性服务，尽量避免普通儿童转化为困境儿童。二是社会服务的提供。在整个事件从发生到消除的过程中需要政府和非政府组织合作，从政策和社会服务两个层面开展工作，满足困境儿童及其家庭的基本需要。三是危机事件的解决。这需要分清自动解决的事件和被动解决的事件，自动解决的事件主要是指社会性困境儿童的父母被刑满释放、被强制戒毒成功、疾病治愈、贫困家庭脱离贫困等情况；被动解决的事件主要指在外力干预下，困境儿童的状况得到较大改善，包括孤残儿童被收养、流浪儿童返回家庭、大病儿童疾病治愈和残疾儿童康复等情况。一般来说，在被动解决的事件中，政府、非政府组织和专业社会福利机构所起的作用更大，需要做的工作更多。endprint

（3）国家公权力介入困境儿童保障的程度。我国对于困境儿童各个亚群体的介入程度各不相同。对于已经被遗弃进入社会福利院或儿童福利院的儿童，国家和政府的介入比较深入，提供了相对全面的日常生活照顾，能够满足其衣、食、住、行、医疗康复、教育培训等方面的基本需要。而对于尚在家庭中的困境儿童，国家公权力介入则非常有限，这突出表现在儿童受虐待的事件中。在多数情况下，虐待儿童的父母很少被追究刑事责任；对受虐儿童缺乏应有的安置，他们在多数情况下往往被送回受虐家庭中，这将置儿童于非常危险的境地，很容易使他们再次受到伤害。在这种情况下，需要国家公权力加大对困境儿童的保护力度，给儿童提供更为完善的保护：其一，修改现行的法律法规，放宽收养条件，鼓励符合条件的国内民众收养困境儿童，这样既解决原生家庭父母被剥夺监护权后的儿童安置问题，又可以避免儿童被跨国收养后所面临的文化认同问题。其二，引导社会福利机构的发展，为暂时或永久处于困境中的儿童提供临时性或者永久性照顾。其三，加大对家庭危机事件的预防力度和儿童保护力度。以民政部门为主导，推动未成年人社会保护工作，建立监测、预防、报告、转介、处置“五位一体”的联动反应机制，实现行政权与司法权有效对接、政府组织与民间组织相互配合、社会福利政策与社会服务有效衔接。

2.困境儿童的类别划分

如前所述，目前学术界和政府部门对于困境儿童的内涵和外延的认定并不统一，学术界比较有代表性的是尚晓援、虞婕的分类，她们将困境儿童划分为生理性困境儿童、社会性困境儿童和多重困境儿童。这种分类方法考虑到困境儿童内部各个亚群体的特征，简洁明了，操作性强。民政部门则将其划分的儿童群体中的两类——困境儿童和困境家庭儿童作为“困境儿童”来看待。其中前者包括残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类，而困境家庭儿童包括父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童四类。这一划分方法注意到了困境儿童的成因，却忽略了各个困境儿童亚群体之间需求的差异。而江苏省将困境儿童区分为孤儿、监护人缺失的儿童、监护人无力履行监护职责的儿童、重残重病及流浪儿童、其他需要帮助的儿童。这是目前所见到的困境儿童范围最广泛的一种分类方法。另外，也有个别政府部门工作人员将没有与父母生活在一起的农村留守儿童也划入困境儿童的范畴⑥。笔者认为，农村留守儿童数量过多，如果没有其他的生理性和社会性困境，他们与其他几类困境儿童的基本情况存在较大差异，不宜划入困境儿童范畴。由此，结合学术界和政府部门的分类方法，考虑到困境儿童成因及需求的差异，本文将困境儿童这一群体进行如下划分（见图1）。

图1所示的分类方法依然保留了尚晓援、虞婕研究中对困境儿童的一级概念、二级概念和三级概念，其区别在于三级概念直接采用了民政部对困境儿童的分类。从这里可以看出，大病儿童和残疾儿童都是由于自身的生理原因而陷入困境的；而在社会性困境儿童中，除了流浪儿童既有可能因个人原因、也有可能因社会原因陷入困境外，其他几类亚群体都是由于家庭成员的原因而陷入困境的，如父母重病、残疾、死亡、被判刑或强制戒毒而失去照顾能力等。除了父母或者照顾者的因素外，这些困境儿童与一般儿童没有太大区别。而多重困境儿童的产生则是由于以上两方面原因所造成的，其问题表现、构成、需求以及解决方式更加复杂。

3.困境儿童保障内容的类别划分

近年来，各地先后对困境儿童实施了不同的保障政策，大多包括基本生活保障、医疗与康复保障、教育保障的内容。基本生活保障主要是将符合政策要求的困境儿童纳入城乡最低生活保障制度的范围内，按月提供基本生活费。如江苏省规定，对于监护人缺失的困境儿童，参照当地散居孤儿基本生活费的80%发放基本生活费，保障困境儿童的基本生活；对于监护人无力履行监护职责的困境儿童，也按照散居孤儿的一定标准发放基本生活费。浙江省将困境儿童基本生活保障制度细分为孤儿基本生活保障制度、自身困境儿童基本生活保障制度、困境家庭儿童基本生活保障制度、流浪儿童临时救助制度、收养寄养孤残儿童家庭补贴制度。⑦医疗与康复保障主要针对生理性困境儿童，尤其是患有重大疾病或者身体有残疾的儿童。教育保障则涉及所有困境儿童，其区别在于社会性困境儿童需要普通的学校教育，生理性困境儿童和多重困境儿童的教育保障则更多地体现为特殊教育、融合教育和职业培训。对于年龄较大的青少年，还往往涉及对其成年后的安排。综合考虑困境儿童的类别划分与福利内容，可以得到如下结果（见表1）。

从这里可以看出，所有的困境儿童都面临着物质生活方面的困难，需要国家和政府提供基本生活保障，这是其共同之处。但困境儿童各个亚群体在其他方面的需求情况存在差异，突出表现在：生理性困境儿童和多重性困境儿童均有医疗与康复保障方面的需要，其区别仅在于大病儿童的医疗需求更为迫切但往往是短期的，残疾儿童则需要长期的医疗救助和康复训练，社会性困境儿童则没有这方面的需要。三类困境儿童亚群体都有教育保障的需要，其区别在于社会性困境儿童需要的是普通的学校教育，而生理性困境儿童和多重性困境儿童需要的是特殊教育、融合教育和职业培训。因此，在困境儿童分类救助政策方面，需要针对困境儿童各个亚群体的具体情况制定具有针对性的政策措施，实现现金与服务保障、物品保障的有机结合。

社会服务的提供也需要考虑困境儿童亚群体的差异。其中，生理性困境儿童和社会性困境儿童的社会服务需要相对简单一些，在满足其基本生活保障、医疗与康复保障、教育保障的同时，可以采用个案和小组工作的方式来提供服务；对于多重性困境儿童，需要进行个案管理的探索，以多学科团队合作的方式，综合采用多种手法，来解决其所面临的复杂的生理、心理和社会问题，满足其个人和家庭的基本需求。

4.困境儿童保障内容的层次划分

根据困境儿童的不同情况，可以对其保障内容进行层次划分。从对于困境儿童的短期影响和长期影响来看，可以将保障内容分为四个层次（见图2）。endprint

图2困境儿童保障的层次划分

（1）基本生活保障。困境儿童陷入困境，往往会影响到他们的基本生活，他们需要得到物质方面的关怀与照顾。各地的政策和实践也往往在这方面率先做出了回应。其主要做法包括：将家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的儿童及其家庭纳入城乡最低保障制度的范围，每月发给最低生活保障金；将无生活来源、无劳动能力、无法定义务抚养人的儿童纳入特困人员供养的范围，实现应保尽保；对遭遇突发事件、意外灾害、重大疾病或因其他特殊情况导致基本生活陷入困难的个人和家庭给予临时性、过渡性救助。如山东、河南等省针对双孤儿童每月提供200元的补助，针对单孤儿童每月提供160元的补贴；民政部针对散居孤儿每月提供600元的补助，针对社会福利院的孤儿每月提供1100元左右的生活补助。基本生活保障是中央和各地方政府关注的重要内容，也是困境儿童分类保障制度的基础。

（2）医疗/康复保障。这种保障主要针对生理性困境儿童和多重性困境儿童，即对本身有重大疾病或者残疾的儿童予以保障。其中，医疗保障主要是针对儿童的常见疾病、重大疾病、罕见病所开展的支持与帮助，康复保障主要是针对残疾儿童所开展的机能恢复与训练。近年来，各地卫生部门、民政部门与国际组织、非政府组织合作，针对儿童中的常见病、多发病开展了一系列活动，如针对唇腭裂患儿开展了“微笑行动”，针对儿童先天性心脏病、白血病开展了医疗救助行动，针对儿童中的罕见病和其他疾病，民间组织和爱心个人开展了捐赠活动，救助有需要的儿童及其家庭。

（3）教育/培训保障。在这方面，针对不同的困境儿童亚群体，工作重点有所不同。对于社会性困境儿童，主要是对其个人及其家庭提供支持，使困境儿童能够重返校园，在普通学校接受教育。如江苏省强调要为流浪儿童、失足未成年人平等接受义务教育创造条件、落实义务教育阶段学生辍学管理制度；浙江省将高等院校全日制在读的孤儿纳入资助体系，优先享受学费减免、国家助学金、困难补助和国家助学贷款补贴等政策待遇。对于大病儿童，在其疾病治愈之后，也可以采取这种方式。对于生理性困境儿童，主要是支持特殊教育学校、取得办园许可的残疾儿童康复机构和有条件的儿童福利机构开展学前教育，推动特殊教育、融合教育的发展。在残疾儿童的职业培训方面，考虑到残疾程度和认知能力的差异，多数培训包括按摩、乐器、手工制作、计算机操作等方面的内容。通过培训，发挥残疾儿童身体的剩余机能，提高其自理能力，实现其社会参与和社会融入。

（4）困境儿童的长期计划。困境儿童的长期计划是指在儿童的原生家庭失去照顾能力的情况下，对儿童未来安置的替代性选择。从国际经验来看，这种长期计划一般包括儿童寄养、收养和院舍性安置。这些都属于儿童青少年暂时性或者永久性安置的内容。具体采取何种安置方式，需要考虑儿童、原生家庭以及其他方面的基本情况。这类长期计划对于困境儿童未来的发展至关重要，会对其个人以后的生命历程产生长远的影响。

需要指出的是，在上述四个层次中，基本生活保障是最为基础的保障，满足的是困境儿童最为基本的生理需要。医疗/康复保障和教育/培训保障处于中间层次，是更高一级的保障，其满足的内容既具有困境儿童的基本需要的特征，也具有困境儿童以后长期发展的成分。儿童的长期计划居于最高层次，对于儿童未来具有决定性的作用，有可能影响到其成年后的生活质量。

注释

①刘继同：《国家与儿童：社会转型期中国儿童福利的理论框架与政策框架》，《青少年犯罪研究》2005年第3期。②刘继同：《中国社会结构、家庭结构转型与儿童福利政策》，《青少年犯罪研究》2007年第6期。③尚晓援、虞婕：《建构“困境儿童”的概念体系》，《社会福利》2014年第5期。④民政部：《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民函〔2013〕206号）。⑤行红芳：《从一元到多元：困境儿童福利体系的建构》，《郑州大学学报》2014年第5期。⑥江苏省民政厅：《江苏：倾力建构困境儿童分类保障体系——解读江苏省政府办公厅〈关于完善困境儿童分类保障制度的意见〉》，《社会福利》2015年第3期。⑦陈小德、张华：《整体设计并实施困境儿童分类保障制度》，《中国社会报》2014年5月19日。

责任编辑：海玉endprint