高校预算管理先进经验的借鉴及新方法探索

黄锦

摘要：发达国家及地区高等教育的发展较早较快，其高校预算管理体系也比较健全。随着我国经济改革的深入，市场机制逐步与国际接轨，高校在预算管理方面要借鉴发达国家及地区的先进经验，从而构建出适合新形势下我国高校预算管理的创新模式。文章通过对美国及香港特区高校预算管理主要特征的分析，结合我国高校预算管理目前存在的不足之处，找到契合点，在借鉴先进经验的基础上，提出新时期下我国高校预算管理新模式，以期对高校预算管理提供参考。

关键词：高校 预算管理 先进经验 新方法

中图分类号：F234 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2016）18-0101-02

一、美国及香港特区高校预算管理的主要特征

（一）美国高校。（1）完善的预算管理模式。美国高校按收支对象及功能分类编制学校的总体预算，在总体预算的指导下，又按各校领导分管的权限分别编制部门的收入预算和支出预算。在具体编制部门预算时，采用基于校内各单位的行为是否产生收入为导向，对能产生收入的学院、科研机构、体育部、后勤部门等采用基于行为的方法编制预算，对其他单位如行政部门、图书馆等则由校财务部门统一安排预算。（2）设置专门的预算管理机构。美国高校财务部门下设预算办公室和控制办公室进行专门的预算管理，前者负责预算的编制，后者负责对预算执行情况的监督、控制和评价。同时，校内各单位均设置预算专员岗，负责本单位预算的申报、执行和意见的反馈。（3）预算编制严格、人员参与度高。美国高校的预算年度通常以学年为期限，编制时间要提前一年，一般在每年的4月份开始编制下一年度的预算，经过校内的层层审查论证，不断修改完善，最后报给学校所属的州，州长最迟在每年6月份将审核批准后的预算下达给高校，高校必须严格执行此预算；在预算编制过程中，高校积极鼓励相关的部门和教职员工参与编制预算或提供建议和反馈意见，有的高校还成立了由员工组成的预算委员会，负责重要项目的推荐及相应预算的申报。

（二）香港特区高校。（1）设立专门的财务预算机构。香港特区高校的预算收入基本上依赖于政府拨款，香港特区的大多数高校都成立了“预算委员会”作为预算管理的决策机构，主要职能是负责学校的预算编制工作，制定上报政府的拨款申请及校内预算经费的分配方案；同时对预算执行情况进行定期检查，并及时调整出现的问题。（2）科学的预算编制流程。香港特区高校财务部门在对政府拨款计划和学校总体发展规划进行分析后，先提出预算分配草案，再经预算委员会讨论后，下达至各学院（部门）进行部门预算的编制；接着财务部门根据各学院（部门）上报的部门预算方案，对综合预算的草案进行调整和完善，最后经预算委员会，重大或特殊项目的预算还须经校董会审批后，方可确定正式的预算方案。（3）预算考核严格规范。由于香港特区政府对高校的预算拨款周期为3年，因此高校财务部门要求各学院（单位）须上报未来三年的工作计划、教职工编制计划和预算收支计划。预算年度的中期和年终都要结合这些计划对预算执行情况进行检查，一方面及时发现问题便于修正，另一方面考核预算执行的绩效以采取相应的奖惩措施。

二、我国高校预算管理的不足之处

（一）预算管理机构的设置上不够科学合理。我国高校的预算管理机构通常是财务部门的下设科室，预算管理工作由两三个财务人员完成。这种人手少、工作量大、编制时间短的情况，使得预算管理仅停留在机械地编制财务预算和简单的经费分配上，预算管理没有得到真正的落实和发挥其应有的指导作用。

（二）预算编制理念和方法落后。一方面，大部分高校的预算编制没有融入全面预算的理念，没有将经营性收入、科研收入、基本建设收入等涵盖在总预算中进行统筹预算；另一方面，长期沿用的传统增量预算法固化了高校资金在不同部门之间的分配格局，既不科学也不规范，而且制约了各部门创收节支的积极性，影响了学校各项事业的均衡发展。

（三）预算执行刚性不强，预算约束力软化。预算指标一次性划拨是高校下达分配预算经费的常见方式，且大部分专项经费只按总额下达，并未控制预算的开支明细，使得预算执行中容易造成随意性和不可控性。还有部分高校预算弹性很大，校内部门随意扩大开支范围，提高开支标准，预算的执行偏离计划的轨道，预算的控制作用被弱化。

（四）预算缺乏有效的考核体系。目前，很多高校在编制完当年的预算后，对其执行过程中的预算数据没有进行及时、科学、有效的考评，预算超支、节余均无奖惩措施；或是仅对预算绩效的某些指标进行评价考核，并未形成一整套科学完整的预算绩效指标考核体系。因此，预算执行结果失去了对预算目标的反馈作用，也势必影响下一次预算的编制。

三、新形势下加强我国高校预算管理的对策

（一）预算管理机构设置、编制理念及方法的变革。

1.设立专门的预算管理机构，各司其职，各负其责。在完善高校财务部门行使预算编制、预算执行及调整等职能的同时，应增设或强化学校财经工作领导小组（或称为预算委员会）作为校预算管理的最高权力机构，学校职工代表大会、纪委监察部门应作为预算监督部门，由此形成一个较为完善的预算管理综合机构。预算编制、执行和监督相分离，相关的职能部门在对预算管理的工作中有相对独立的职权，才能起到相互牵制的作用，从而使预算管理工作得以顺利开展。

2.树立全面预算和校内部门预算的理念。全面预算和校内部门预算的管理理念分别从预算管理的综合完整性和科学性方面保证了高校预算管理理念的改善，两者相互融合，提高了预算编制的参与度和积极性。涵盖收入和支出两部分预算的全面预算，可使单位内部各部门都自觉参与预算，全员执行预算并按批准的预算去行动，同时按批准的预算来考评。校内部门预算则将预算落实到每一个具体部门，预算从基层逐级编制，层层汇总，克服了由财务部门代编预算的盲目性。

3.增强预算编制的科学合理性。对于高校中以月或季度为单位来编制的预算，可以采用以“滚动预算”为主的编制方法，根据前期预算的执行情况及时调整和修订近期预算，形成一个延续性的滚动的预算体系；对于高校中以一年为单位来编制的预算，可以采用以“零基预算”为主的编制方法，对当年要展开的工作重新进行衡量，按照轻重缓急的原则进行排序，从而优化资源的配置和使用；对于高校中以几个年度为单位来编制的预算，可以采用以“弹性预算”为主的编制方法，随着业务量的变化来调整预算，增加预算控制的弹性需求。将几种预算编制方法有机结合、融会贯通，可以使预算资金的分配更加公正、公平和透明。

（二）加强预算执行、预算控制和结余经费的管理。

1.预算执行和控制应刚柔并济。（1）刚是指刚性的管理制度，严格执行并控制预算，强化预算的约束力。一方面，在预算经费的开支过程中，实行“一枝笔”审批制度，即在预算规定的金额及使用范围内由负责人审批经费的使用，原则上不得随意调整或追加预算。另一方面，建立超预算时的预警机制，对超过预算限额及使用范围的情况需报相关领导审批，如需调整或追加预算也应通过严格的审批及论证来确定。（2）柔是指相对于刚性管理的人本主义的管理方式。首先要营造一种全民参与预算的氛围，使广大教职员工意识到预算管理与自身利益的相关性，并积极参与到预算管理中，从而在预算编制时可以汲取更广泛的思路和意见，形成自下而上的预算申报方式，更利于预算编制的现实性和合理性。同时，在预算执行和控制中也能促进教职工的自觉性，提高了预算管理的效率。

2.盘活存量资金，加快预算执行进度，试行“竞争性资金池”模式。针对高校专项资金预算执行中存在的未按预算进度使用而导致存量大，甚至出现部分财政专项到期而大量结余资金被上级财政收回的情况，可以引入金融行业的“资金池”模式。高校按各类专项资金归口分类，每年将这些预算资金全部纳入相应的资金池，实行竞争使用。高校财务部门根据资金池中专项资金的使用情况，进行实时跟踪和分析，并及时反馈至项目主管部门，再依据专项资金的预算年度进行相应的处理。一年内尚未启用的项目，项目主管部门须查找原因并及时提醒项目负责人；若2/3预算年度仍未启用的项目或结余超过预算总额2/3的项目，项目主管部门可通知财务部门将该预算资金调拨给资金池中的预算项目使用。这种竞争性使用预算资金的模式，一方面盘活了存量资金，加快了预算执行的进度，从而避免了资金被上级财政收回的风险；另一方面可以减少、淘汰劣质项目，有利于提高教职工申请项目、合理有效使用财政资金的积极性，也进一步促进了学校的教育科研事业发展。

（三）建立和健全预算的考核和评价机制。

1.加强预算绩效考核和评价的观念。预算的考核和评价应在预算执行及预算年度结束时定期开展，依据相关的评估标准，各部门和项目根据考核和评价的结果进行排名，并建立相应的奖惩制度，对预算执行情况优秀、开源节流的部门给予一定的奖励，对预算执行情况不好、经费使用浪费的部门给予一定的惩罚；加大效益好的项目经费的投入，削减甚至取消效益差的项目经费的投入。

2.构建预算绩效指标体系。在经济学、会计学、财务管理学等学科理论的基础上，根据高校财务管理的目标，选取能够全面衡量校内各单位工作业绩和效能的可量化的各类比率作为预算绩效指标。基本可以分为财务指标和非财务指标两大类，在大类下级又细分多个层级的具体指标。其中，财务指标可细分为财务综合实力指标、财务运行绩效指标、财务发展潜力指标等；非财务指标可细分为学校办学条件指标、人才培养指标、科研成果指标、社会服务指标、学科资源条件指标等。通过指标的设置，并在预算考核和评价中不断测试其可行性和有效性，从而初步构建出一套较为完整、科学合理且行之有效的预算绩效指标体系，以期实现在预算编制中进行决策评价，在预算执行中进行过程评价，以及在决算中进行结果评价。

参考文献：

[1]冷若雁.浅析新制度下高校财务管理的困境与出路——以A地区为例[J].财务与管理，2013，（07）.

[2]王素云.精细化管理在高校预算管理中的应用[J].商业会计，2013，（03）.

[3]许江波，李春龙.中国高校预算管理现状调查与思考[J].经济与管理研究，2011，（05）.

[4]徐宁.国外高校和中国香港地区高校预算管理的特点和启示[J].中国轻工教育，2011，（06）.

[5]李柏生.中美高校预算管理比较启示[J].会计之友，2009，（22）.