PPP融资模式介入城市公共服务建设项目的路径选择——以温州为例

钟洁慈，游闽

（温州银监分局办公室，浙江温州325000）

PPP融资模式介入城市公共服务建设项目的路径选择——以温州为例

钟洁慈，游闽

（温州银监分局办公室，浙江温州325000）

近年来，温州在城市公共服务建设方面取得快速发展。而随着政府投资需求与日俱增，政府财政投入已无法支撑公共服务建设的增长。当前，加快推广PPP融资模式在城市公共服务建设项目的应用成为温州政府的工作重点。但是，温州仍处于PPP融资模式推广的探索阶段，社会资本、金融机构等介入PPP项目的积极性不高。分析温州PPP融资模式介入城市公共服务建设项目的现状和难点，剖析宁波市PPP融资模式运作的典型案例，进一步了解PPP融资模式的参与主体、运作流程等，有助于PPP融资模式介入温州城市公共服务建设项目的路径探寻。

PPP融资模式；城市公共服务；路径

一、引言

城市公共服务建设项目，是指既为物质生产又为人民生活提供一般公共条件的公共服务，是城市生产生活的物质基础，也是新型城市化竞争的核心。［1］近年来，依托“百项千亿工程”等载体，温州的城市公共服务建设取得了快速发展，“十二五”期间完成了近1.4万亿元的固定资产投资。作为“十三五”开局之年，2016年温州市计划完成固定资产投资3 600—3 700亿元。随着政府投资需求的与日俱增，政府财政投入已无法支撑公共服务建设的增长。然而，由于在温州各级政府主导的公共服务建设项目投融资体制下，存在项目规划滞后、项目管理不科学等现象，进而导致项目重复建设、项目质量不高等问题的产生。同时，由于地方融资性平台的债务风险控制和监督机制不严格，主要依靠政府财政和融资维持平衡，因此债务风险突出。在此背景下，如何加快城市公共服务建设项目投融资体制机制改革，实现高效投资，促进社会资本投资基础设施建设等领域，成为当前温州城市公共服务建设中急需解决的重要问题。

在吸引社会资本投资城市公共服务建设项目方面，英国引入了一个新的概念——公共私人合作伙伴关系（Private—Public—Partnership即PPP），属于政府部门与私人部门共同提供公共服务的方式。改革开放以后，我国才开始出现现代意义的PPP模式。第一个具有现代意义的PPP项目是1984年发起的深圳沙角B电厂项目。［2］近年，温州陆续出台了一系列支持PPP的政策文件和措施，旨在加快推广PPP融资模式在城市公共服务建设项目中的应用。2015年4月，温州市发改委公布52个PPP项目，计划总投资1 645亿元，面向全社会招募股东。2015年11月，瓯江口一期市政工程作为温州首个成功实施的市政PPP项目正式开工。但是，由于温州仍处于PPP融资模式推广的探索阶段，由于PPP项目质量参差不齐、项目进程缓慢、项目存在潜在风险可能等，较大程度地影响了社会资本、金融机构等介入PPP项目的积极性。而从目前温州落地或对接成功的PPP项目来看，主要以公益性项目居多，社会资本以政府购买服务形式实现退出，仅承担工程建设，未实施项目经营，项目没有真正落实政府和社会资本共担风险，没有真正缓解政府的债务压力。对此，课题组在深入分析PPP融资模式特点、类型等的基础上，结合当前温州发展PPP项目存在的问题，专门赴宁波等城市，参考和借鉴其推广PPP融资模式的成功经验，提出PPP融资模式介入温州城市公共服务建设项目的可行路径。

二、PPP融资模式的定义和分类

从各方面的定义来看，广义的PPP（即Private Public Partnership）是指公共部门与私营部门之间建立的合作关系，以利益共享、风险共担为前提，目的是提供公共产品或服务；狭义的PPP可以看作是项目一系列融资方式的总和，其中包含了BOT、TOT等多种合作方式。狭义PPP强调政府在项目中的所有权，以及与社会资本合作中的风险分担和利益共享。［3］目前，在我国的实践中，采用PPP模式的项目主要集中在经营性项目，此类项目具有现金流稳定、盈利可观、收益能完全覆盖成本的特点，而准经营性项目和非经营性项目受到付费机制、管理缺陷等影响，往往不具有较强的盈利性，在PPP模式方面的实践相对较少，需要创新。PPP融资的常见运作模式见图1。

图1　PPP融资常见运作模式图

由于每个PPP项目都或多或少存在一定的不同，管理者和参与者可结合自身特点、技术、资金和管理等情况，对采取的PPP模式进行优化和调整。在实践中，PPP项目大体可以分为三类，见表1。

（一）外包类

项目资金来源于政府投入，私人部门负责项目的建设、维护等，或者在政府的委托下对部分公共服务实施管理，盈利来源于政府付费。显然，外包类PPP项目属于服务买卖的行为，政府不需要分享项目收益，私营部门也不需要运营项目，项目的风险完全由政府承担。按照操作模式的不同，外包类PPP项目分为模块外包和整体外包。

表1　PPP融资模式的分类

（二）特许经营类

私人部门作全部或部分投资，并构建相应合作关系，实现与政府共担风险、共享收益。在此类模式下，私营部门一般参与项目投资或经营。因此，政府需要对项目的收益性做好评估，确保在符合公益性的前提下私营部门的进入意愿，对政府部门的管理提出了更高的要求。由于项目的资产所有权最终归于政府，因此一般涉及所有权的转移。特许经营类PPP主要有转让——经营——转让（TOT）、建设——经营——转让（BOT）等实现形式。

（三）私有化类

项目的所有投资和全部风险都属于私人部门，项目结束后的资产所有权也归私人部门所有。同时，为确保公共服务项目的公益性，私人部门必须接受政府的监管，包括服务定价、质量评估等。根据私有化程度不同，此类模式分为完全私有化和部分私有化。

三、PPP融资模式典型案例解析

从国内实践来看，当前特许经营类PPP应用较多。为进一步了解PPP融资模式的参与主体、运作流程等问题，课题组赴宁波展开专题调研，现将具体案例（宁波市YZ生活区垃圾焚烧发电PPP项目，该项目入选财政部第二批示范项目）介绍如下。

（一）项目基本情况

YZ区生活垃圾焚烧发电项目建成后预计年处理生活垃圾量超82万吨，年发电量近3万千瓦时，年上网电量约2.2万千瓦时。该项目符合地方制定的“十二五”城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划，将有效缓解和完善中心城区垃圾处理设施不足的现象。

（二）项目运作模式

采用BOT实现方式，YZ区政府以特许经营模式与社会资本建立长期合作关系，其中社会资本负责项目的设计、建设与运营等工作，并通过YZ区政府授予的特许经营权获取合理回报；YZ区政府及其职能部门负责对项目的价格和质量进行监管，确保公共利益最大化。具体运作模式见图2。

图2　宁波YZ区生活垃圾焚烧发电PPP项目运作模式

（三）项目投资主体

借款人（项目公司）由社会资本与YZ区政府合资成立，出资比例为K公司65%、H公司15%、Y公司12%、G公司5%、T公司3%，其中G公司和T公司为当地民营企业。项目总投资13.4亿元，其中资本金3.4亿元，来源于项目公司注册资金。

图3　宁波YZ区生活垃圾焚烧发电项目PPP模式推进图示

（四）项目融资渠道

项目申请银行贷款10亿元，还款来源为项目经营性收入，包括售电收入和YZ区财政按照特许经营协定每年支付的垃圾处理服务费，其中垃圾处理服务费合计占比46.3%。银行贷款融资的信用结构为：由Y公司和K公司提供保证担保，并追加特许经营协议项下应收账款、电费收费权质押担保以及项目及其设备抵押担保。

（五）项目推进流程

项目严格按照财政部和发改委要求，规范地完成了项目识别、准备、采购和执行等环节，被财政部纳入全国第二批PPP示范项目。具体流程如图3所示。

案例启示：案例中的PPP项目是政府与私人部门共同参与，项目主导方为社会资本。要在城市公共服务建设项目中成功引入PPP融资模式，必须确保社会资本的进入意愿，不仅要实现风险共担，也要使社会资本“有利可图”。同时，相关配套机制的构建是推进项目和融资渠道有效对接的关键。以宁波推进PPP投融资模式为例，从项目识别开始，政府主导的物有所值评价、财政承受能力评估等，均是针对公共服务建设项目与PPP模式匹配度的相关评估，而后续项目投资主体的引入、融资渠道的选择、PPP实现方式的落实等则有力地推进了项目的有效落地。

四、PPP融资模式介入温州城市公共服务建设项目的路径选择

从现有温州的PPP项目来看，既有经营性或准经营性项目，也有无经营收入的公益性项目。要按照“政府主导、筑牢基础、分类推进、”的原则，稳步实施PPP融资模式。

（一）筑牢PPP模式发展基础

1.事前评估，确保PPP项目“物有所值”

项目要采取PPP模式，就必须是有利可图的，即社会资本的引入比政府自己经营可以实现更高价值。“物有所值”原则是当前被反复强调的概念，其核心要求是引入PPP模式能够提高项目的质量和运行效率，或实现项目成本的降低。因此，在项目识别阶段，政府应由专门部门牵头、各相关部门配合论证，对项目进行客观的物有所值评价。

2.共赢合作，建立相应的融资配套机制

由于PPP模式涉及公私两方的合作，其合作关系较长，也较复杂，因此成功操作需要前提条件，包括法律制度、基础设施等的搭建。具体来说，一方面，建立项目服务和收费定价机制。成立由财政、发改委等多部门参与的工作小组，建立清晰成熟的PPP项目实施程序和流程，细致划分各自的权利义务边界，提供法律、技术等专业咨询，并在兼顾PPP项目成本和投资者合理利润的基础上，激励社会资本进行成本控制。另一方面，建立信息共享机制。建议有关部门能够及时定期更新各层级PPP项目名录及相关信息，并适时举办PPP项目交流会，搭建项目参与各方合作沟通的桥梁。

3.控制风险，精准评估政府债务负担

对政府来说，PPP模式不代表风险完全隔离，特别是财政仍然需要承担责任，因此要做好财政预算的评估，并对项目实施严格监管。在项目初期，要对政府的支出负担作全面评估，并评估政府支出与项目的公共效益是否匹配，同时要签订合约并严格予以执行，有效防范地方政府债务的无序扩张。

（二）分项目类别推进PPP模式

1.重点推进收益性项目

当前温州处于PPP模式推广的初期阶段，收益性项目（包括经营性、准经营性项目）要作为PPP模式推广的重点。对于此类项目，要突出做好以下三个方面：一是要确定重点推广领域。优先选择收益稳定、合同关系清晰、技术成熟的项目，如市政供热、供水、供气、污水处理、垃圾处理、城市公共交通、停车场、养老服务设施、保障房建设等。二是要匹配合适的回报收益机制。对于收入能覆盖成本和有回报收益的经营性项目，主要采取授予特许经营权方式；对于收入部分覆盖成本和有回报收益的准经营性项目，通过特许经营权（补贴部分）或者政府出资入股，实现政府和社会资本合理分摊风险。三是要引入竞争，坚持公开招标。社会资本参与收益类项目的积极性相对较高，相关部门应委托有资质的专业机构进行信息的统一发布和技术指导，并由经验丰富的专业人员组成专家团队，以合理的价格进行招标评议。

2.积极探索公益性项目推进的适合路径

结合温州实际，可探索以下方式推进公益性项目的PPP模式。一是探索引进土地使用权出让收入。力争实现土地运作收益在政府和社会投资主体之间转移，在PPP模式合作的前期确定合理的出让金收益，为公益性项目建设资金提供补充。二是探索构建“使用者付费”基础。对于无法向公众收费的项目，如环城路等，可以探索将BT项目转为BRT项目，即由政府支付相应费用，在社会资本收回投入的同时也能实现收益。同时，激励社会资本提高前期项目的质量，降低后期维护成本。三是探索创新项目竞标方式。可尝试在一定程度上由社会资本自主选择，如在政府承担的服务费年支付比例方面，社会资本可根据自身风险承受能力、回报要求等因素，在一定范围内选择支付年限及年支付比例，充分调动社会资本的积极性。四是探索政府增信提供方式。可尝试以市人大常委会决议件的方式将项目投资、政府承担的服务费等纳入年度财政预算。

［1］马庆钰.关于“公共服务”的解读［J］.中国行政管理，2005，（2）:78-82.

［2］任春玲.我国PPP模式发展的现存问题及对策研究［J］.长春金融高等专科学校学报，2016，（1）:5-11.

［3］刘志.PPP融资模式在公共服务领域中的应用和分析［J］.建筑经济，2005，（7）:13-17.

The Path of PPPFinancing Pattern in the Urban Public Service Construction Project——Take Wenzhou as an Example

ZHONG Jie-ci，YOU Min
（Office of Wenzhou Banking Supervision Commission，Wenzhou 325000，China）

In recent years，Wenzhou has achieved rapid development in the construction of urban public service.With the increasing demand of government investment，the fiscal input from government has been unable to support the growth of public service construction.Currently，expanding the application of PPP financing pattern in urban public service construction projects has become a prioritized work item for the government of Wenzhou.However，Wenzhou is still in the exploration stage of expanding PPP financing pattern，the activity of PPP program by social capital and financial constitution is not high.This paper analyzes the current situation and difficulties of the application of PPP financing pattern in Wenzhou urban public service construction projects and analyzes a typical case about the operation of PPP financing pattern in Ningbo，learning about its participators and operation process etc.，which is helpful for the path of PPP financing pattern in Wenzhou city public service construction project.

PPP financing pattern；urban public service；path

F283

A

2016-09-30

1671-6671（2016）06-0015-07

2015年温州经济体制改革项目“温州投融资体制机制研究”。

钟洁慈（1979-），女，浙江温州人，温州银监分局办公室主任。游闽（1985-），男，浙江温州人，温州银监分局办公室文秘。

［责任编辑：于明霞］