基于可持续发展的环保项目政策落实跟踪审计研究——以浙江省“五水共治”为例

■/彭兰香　戴亮梁

基于可持续发展的环保项目政策落实跟踪审计研究——以浙江省“五水共治”为例

■/彭兰香戴亮梁

当前，环境保护不仅是单纯的环境问题和生态问题，更是一个经济问题和社会发展问题。本文以浙江省“五水共治”为例，基于可持续发展理论，构建了“五水共治”政策落实跟踪审计评价指标体系，对该项目跟踪审计问题进行分析，并提出相应优化建议。

可持续发展政策落实跟踪审计

一、引言

当前，环境问题已经成为影响国家生态安全、社会可持续发展和公民环境权益的重要因素。因此，加强环境保护以实现可持续发展已成为世界各国的一项重要议题。环境审计作为有效的环境管理体系中的一种重要工具，已经越来越受到世界各有关方的关注。

我国审计署于2014年8月开始组织开展的政策落实跟踪审计，是审计转型的重大表现，是审计发挥国家治理和重要保障作用的新形式。首先，通过跟踪审计可以发现政策落实执行过程中存在的风险点，及时预防，从而发挥其“免疫系统”功能。其次，通过跟踪审计可以对具体的政策效果以及执行过程进行监督检查，发现一些政策措施执行不到位的情况，及时督促进行整改，从而保障相关政策落地、工作目标实现。第三，通过跟踪审计可以及时发现在监管体制机制等方面存在的问题，并有针对性地提出审计建议，从而促进监管体制的健全和完善，进一步增强监管合力。

本文拟以浙江省“五水共治”为例，基于可持续发展理论，构建“五水共治”政策落实跟踪审计评价指标体系，从经济效益、资源环境效益与社会效益等方面评价具体政策措施的跟踪效果，并在此基础上提出相应的审计优化建议。

二、基于可持续发展的“五水共治”政策落实跟踪审计评价体系构建

为了保障治水资金高效使用，督促政策措施落实到位，促进管理体制健全完善，以“五水共治”政策落实跟踪审计提升审计服务价值，我们根据可持续发展理论，构建“五水共治”政策落实跟踪审计评价指标体系，以便更全面地评价项目实施效果。同时，考虑到“五水共治”政策落实跟踪审计涉及面广、知识性强、敏感性高、因素复杂，我们拟从经济效益、资源环境效益、社会效益三方面来构建评价指标体系，以系统地反映具体政策落实的落实情况。

（一）“五水共治”政策措施的基本情况

2013年底，浙江省委做出治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的“五水共治”决策。作为一项系统的环境保护工程，“五水共治”分三步实施：三年（2014-2016年）解决突出问题，明显见效；五年（2014-2018年）基本解决问题，全面改观；七年（2014-2020年）基本不出问题，实现质变。

在“五水共治”决策实施过程中，需要用系统的思维和方法落实有关政策措施，形成治水保障机制，确保“十百千万治水大行动”（如表1所示），从而带动全省“五水共治”工作的推进。

（二）可持续发展理论下“五水共治”政策落实跟踪审计评价体系的构建

可持续发展理论（Sustainable Development Theory）是指既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展，包括经济可持续发展、生态可持续发展和社会可持续发展。以经济可持续发展为基础，通过供给侧改革，调整完善经济结构；以生态可持续发展为条件，通过资源节约、环境保护，实现绿色发展；以社会可持续发展为目的，通过发展成果共享，构建和谐社会。

我们在构建“五水共治”政策落实跟踪审计评价指标体系时，以可持续发展为理论依据，强调经济、资源环境和社会三方面的协调统一，将该体系分为经济效益、资源环境效益、社会效益三类一级指标。其中，经济效益指标可以分为项目资金筹集、项目资金拨付与项目资金使用管理等；资源环境效益指标可以分为水资源质量、水资源数量、水资源保护管理与水污染防治控制等；社会效益指标可以分为政策落实、管理体制、公共环境项目与社会影响等。同时根据相关法律法规与制度规定，“五水共治”政策落实跟踪审计评价指标体系如表2所示。

表1　十百千万治水大行动

表2　“五水共治”政策落实跟踪审计评价指标体系

三、评价体系下“五水共治”政策落实跟踪审计问题分析

（一）资金投入完成率低，审计绩效受到制约

根据经济效益评价指标，为促使经济可持续发展，在扩大经济总量的同时，更要注重经济发展的质量，通过调整经济结构，优化其增长动力结构，以达到集约高效型的经济增长方式。“五水共治”是一项持续时间长的系统工程，项目建设所需投入的资金数量多，筹集渠道广，跟踪审计应当通过跟踪资金流向，核查具体项目的资金投入与使用管理情况，保障治水资金的高效使用，以期达到预期效果，倒逼经济转型升级。在具体实施过程中，结合“五水共治”政策落实的具体情况，以关注经济效益为突破口进行跟踪审计的分析。

在抓节水方面，2015年4月，发改委、水利部、财政部下达20个省大型灌区续建配套节水改造工程中央投资100亿元；下达29个省规模化节水灌溉增效示范工程中央投资24.33亿元。其中，投资浙江省大型灌区续建配套节水改造工程3420万元；规模化节水灌溉增效示范工程4603万元，分别占比0.34%和1.89%。根据资料显示，截至2015年7月底，浙江省上述中央投资实际完成130万元，投资完成率仅为1.62%。其中，大型灌区续建配套节水改造工程中央投资完成80万元；规模化节水灌溉增效示范工程中央投资完成50万元，分别占比2.34%和1.09%。对于上述中央投资，由于组织跟踪审计在资金使用与管理阶段上的缺陷，未能及时合理地按照国家政策落实有关规定进行使用管理，导致实际项目资金投入完成率偏低，一定程度上造成资金的流失与浪费，使得工程项目资金使用绩效与跟踪审计政策措施效能脱离。

在防洪水、排涝水方面，2014年12月，浙江省发改委批复建设诸暨市高湖蓄滞洪区改造工程，计划总投资22.01亿元，2015年计划投资1亿元，截至10月底，该项目征地拆迁工作尚处于前期准备阶段，累计完成投资1317.79万元，仅占2015年投资计划的13.18%。跟踪审计在资金拨付阶段的疏漏，致使项目资金的拨付与投入使用未能有效达到预先设定的计划目标，延缓整个工程项目的建设进度，从而影响审计绩效与整体的经济效益。

（二）政策措施涉及面广，审计力量面临挑战

根据资源环境效益评价指标，经济与社会的可持续发展应当与资源环境的承载能力相协调。在开展“五水共治”政策落实跟踪审计时，应当关注项目在资源环境方面的实际情况及取得的成效。“五水共治”作为一个环境保护项目，在致力于节约资源与保护环境的同时，倒逼相关产业转型升级，以谋取浙江的绿色发展、可持续发展。

在治污水方面，根据浙江省审计厅发布的审计报告，截至2015年9月，发现投资7.81亿元建成的建制镇23个污水处理厂因受管网配套不到位等影响处于闲置状态，合计14.3万吨/日污水处理能力被浪费。这23个污水处理厂中，金华就占据了其中5个，涉及资金2.4亿元。其中，婺城区琅琊镇污水处理厂问题最为突出，该厂投资1273万元，于2010年完成一期验收，设计规模为0.5万吨/日。然而，污水厂建成5年以来并未投入使用，致使琅琊镇的生活污水得不到妥善解决，污水处理效率低下。又如三门县健跳镇污水处理厂，由于原六敖集镇区、健跳集镇区纳污支管未建，2011年建成后闲置至今。此外，建筑石料矿集约化节约化开采程度不高，后期生态治理难，影响了“四边三化”成效。2009年至2014年，我省港口运输建筑石料共计11.81亿吨，大量建筑石料矿运往外地，水质污染等环境问题却留在产地，增加了治理成本。由于“五水共治”政策落实跟踪审计的审计范围更加广泛，尤以治污水最为突出，根据资源环境效益评价，在水资源的数量、质量、保护管理与水污染防治控制等方面都有涉及，使得这项跟踪审计的内容更加丰富，深度和频率加大，这要求审计人员不仅要精通传统的财会知识，还必需掌握管理、法律等方面的知识，并具备综合分析政策的能力，这使得审计力量受到越来越大的挑战。

（三）工作机制尚需完善，审计模式有待改进

根据社会效益评价指标，实现社会的可持续发展，需要重点关注环境管理活动在生活质量的提升和社会的全面进步等方面所发挥的作用。“五水共治”既是一项环境保护工程，又是一项惠及百姓的重大民生工程，做好“五水共治”政策落实跟踪审计，对于改善民生、社会长治久安具有重要意义。

在保供水方面，部分农村饮水安全水质检测中心项目建设进展较慢。2015年4月，发改委与水利部下达28个省2049个水质检测中心中央预算内投资161925万元。截至10月底，按计划应于当年完成招投标的2030个项目中，已完成招投标1197个，占比59%；中央投资完成86003万元，投资完成率为53%，其中，下达浙江省中央预算内投资1872万元，按计划应于当年完成招投标的26个项目中，已完成招投标10个，招投标完成比例为38%，低于全国平均水平；已完成中央投资1119万元，投资完成率60%，与全国平均水平基本持平。由于组织政策落实跟踪审计存在一定的滞后性，未能在较短时间内就“五水共治”政策措施落实推进与效果情况进行反馈，且有关部门之间未能及时做好统筹协调工作，管理体制等方面存在欠缺，部分公共环境项目也未能及时有效落实，加之缺乏社会公众影响等因素的考虑，使得相关方针政策、工作任务未能及时落实完成，影响项目的社会效益。

四、评价体系下“五水共治”政策落实跟踪审计优化建议

实施“五水共治”政策落实跟踪审计，关键在于发挥审计监督职能，系统科学地反映、解决项目推进过程中出现的新情况、新问题。因此，我们针对前文所述问题，对政策落实跟踪审计在绩效创新、资源整合、工作机制等方面提出优化建议，以提升其服务价值。

（一）开展资金跟踪审计，创新绩效评价体系

根据上述“五水共治”跟踪审计评价指标体系，为提升项目的经济效益，应当积极开展资金跟踪审计，并将审计监督贯穿于资金筹集、拨付、使用和管理全过程。在资金筹集阶段审计中，要摸清“五水共治”项目资金的种类、性质及其征收管理方式，同时关注与该项目资金有关的政策措施情况；在资金拨付阶段审计中，要注重审查项目资金的拨付是否符合预先设定的目标以及规定的使用范围，同时关注是否存在交叉、重复安排或遗漏的情况；在资金使用阶段审计中，要审查项目资金是否按照预算制度的规定安排支出，是否符合规定的用途，关注资金的去向及其使用的合规性；在资金管理阶段审计中，要检查项目资金是否按照国家政策落实有关规定进行管理，资金运行的全过程是否有严格的记录，关注资金的安全与效率，从而提高整体的经济效益。

此外，跟踪审计要关注资金绩效，积极探索绩效评价体系创新。根据前述评价指标体系，在“五水共治”政策落实跟踪审计过程中，不仅要处理好经济效益、资源环境效益和社会效益之间的关系，在关注经济效益的同时，将资源环境效益与社会效益摆在更加突出的位置；而且要处理好资金使用绩效与政策落实效能的关系，将评价资金使用绩效与评价政策落实效能统一起来，从而探索出一套具有创新性的资金跟踪审计绩效评价体系，推动“五水共治”政策落实的高效落实。

（二）充分整合审计资源，提升审计人员素质

基于上述评价指标体系，在对资源环境效益评价时，涉及水资源的数量、质量、保护管理与水污染防治控制等方面，使得这项跟踪审计涵盖的内容更多、更广、更宽，从而对审计资源与人员素质有着更高的要求。在政策落实跟踪审计推进过程中，首先应当尽力争取政府的大力支持，能够根据“五水共治”政策落实跟踪审计工作的实际需要提供充足的人员配置；此外，可以通过发挥社会中介机构的作用，聘请专业技术人员、社会审计人员参与跟踪审计，充实审计力量，通过资源整合、方式创新形成合力；还可以建立各类型、各行业的专家库，并在各级审计机关之间实行共享，充分利用审计资源，提升整体合力。

对于审计人员而言，应当结合“五水共治”政策落实跟踪审计工作实际，不断提升自身的专业素质、执业能力与职业道德水平，积极向多学科、多技能的复合型审计人才靠拢，满足实际工作需求，更好地发挥审计监督与服务功能。此外，审计人员还要注重观念的转变，树立科学的审计理念，使自身素质与审计任务相适应。

（三）健全合作审计机制，拓宽跟踪审计方式

由于“五水共治”政策落实跟踪审计涉及部门多，参与人员多，审计事项多，具有复杂性和艰巨性，因此各相关部门之间要加强合作与协调，形成有效合力，在统一审计工作方案、统一审计重点、统一审计时间等要求下，不断提升社会效益，实现政策措施的最终目标。此外，要根据参与跟踪审计人员的专业结构进行合理的分工和协作，提高跟踪审计的效率；同时还应建立良好的沟通协调机制，加强交流，实现审计资源与审计信息的共享。

此外，实施跟踪审计应当结合实际适时地拓宽审计方式，切实增强审计工作的建设性和时效性。根据社会效益评价，对于“五水共治”项目的跟踪审计结果，可以实行审计结果公告制，对有关政策措施落实情况、环境保护、公共环境项目等重大事项进行社会公告，倾听基层群众对政策落实等事项的反响，更好地扩大社会影响；此外，还需要增强跟踪审计的时效性，做到与“五水共治”项目进度同步，甚至可以在项目正式实施前介入，及时跟进，及时发现问题、分析问题、解决问题，充分体现审计的“免疫系统”功能，从而最大程度发挥其监督和服务职能。

［1］夏宝龙.以“五水共治”的实际成效取信于民〔N〕.人民日报，2014-01-22（15）.

［2］石慧芳.如何有效开展政策措施落实跟踪审计〔J〕.理财，2015（10）.

［3］马雪梅.公共工程跟踪审计相关问题研究〔D〕.太原：山西财经大学，2012.

［4］谭劲松，赵黎鸣，宋顺林.跟踪审计的“免疫防线”：体系构建与案例分析〔J〕.审计与经济研究，2013（1）.

［5］彭碧蓉.构建跟踪审计业绩评价体系的思考——基于广西的实践〔J〕.广西财经学院学报，2014（2）.

［6］朱珠.水资源环境绩效审计指标体系研究〔D〕.南京：南京审计学院，2014.

◇作者信息：浙江财经大学会计学院

◇责任编辑：刘家庆

◇责任校对：刘家庆

F239.44

A

1004-6070（2016）08-0069-04

浙江省哲学社会科学规划课题“水环保绩效审计评价指标体系及审计监管模式的优化研究——以浙江省‘五水共治’为背景”（15NDJC118YB）；审计署重点科研课题“国有企业领导人员任期经济责任审计研究”（15SJ03001）；浙江财经大学财务与会计研究中心高层次孵化项目“我国政府官员腐败的审计监控机制研究”；浙江财经大学《会计学》省优势专业教学改革研究项目“《财务报表分析》课程的创新教学模式研究”的阶段性研究成果。