我国高校绩效预算改革探索

2016-11-07卫雅琦

财会研究 2016年8期

■/卫雅琦

我国高校绩效预算改革探索

■/卫雅琦

随着新《预算法》及一系列高校预算改革文件的出台，绩效预算成为我国高校预算改革的方向。文章通过借鉴国外高校预算管理经验，探索我国高校预算改革思路，改变传统预算管理模式，引入目标导向型预算，即根据目标制定预算以及与该模式相匹配的组织机构设置、预算基础采用修正的权责发生制、绩效评价体系的完善等一系列改革。

绩效预算修正的权责发生制目标导向

绩效预算管理的思想启蒙于美国，绩效预算是指单位在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标，编制绩效预算，并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。目前世界上有50多个国家高校采用绩效预算，并取得了理想的效果，绩效预算在维护公众利益，合理配置资源，提高资金效益等方面发挥出积极作用。根据近两年发布的一系列高校预算改革相关文件精神，2015年开始，高校预算加入绩效目标表，高校拨款机制改革中增加了绩效拨款部分，旨在推动高校内在动力，实现其内涵式增长，国内外实践经验证明推行绩效预算是必然趋势。

一、国内外高校预算管理比较

（一）组织机构

国外高校有专门的预算组织机构，如美国高校的预算规划办公室、财政与预算办公室等，预算机构成员包括学校规划、财务、基建等方面专业人员及教师代表等；我国高校没有专门的预算机构，通常是在财务处下设一个预算科，对于人员及公用经费等基本经费预算通常按照上年标准上浮一定比例测算，使得刚性预算逐年提高，容易滋生浪费和腐败。而项目经费预算主要由各职能处室或项目负责人自行申报，预算编制人员多数不参与学校战略规划，不了解学校事业发展目标，使得预算和学校发展目标脱节，无法达到资源优化配置的效果。

（二）前期调研

美国高校预算编制时间长达一年以上，部分州的高校预算编审周期达到18个月，充足的编制时间使得他们会有详细的前期调研论证阶段及科学公正的项目审议程序，从而确保预算的质量；我国高校预算从布置到提交周期多在一个月左右，很多项目都是现拼现凑，从源头开始就是敷衍了事，预算的效果和质量难以得到保障。

（三）编制基础

国外高校预算编制是以产出为基础的绩效预算编制方法，新西兰、澳大利亚、英国等国实行完全的权重发生制预算会计，我国高校预算的编制多为投入型预算，即有多少钱办多少事，预算、会计核算及报告基础是收付实现制。收付实现制有很多弊端，无法进行合理的成本分摊，投入产出量化困难，进而影响到绩效评价，使得绩效拨款、绩效预算实施受阻。

（四）预算管理周期

国外惯例规定预算管理周期，即从预算编制开始至年度决算结束一般不少于20个月，其中预算编制至少是10个月，预算执行12个月，决算6个月。各国预算执行周期多为1年，而我国预算批复多在4月份下达，个别项目6月份才能资金到位，部分项目在批复下达才开始进行招投标等程序，12月份要求执行完毕，项目真正执行的时间也就是2-3个月，没有充足的时间消化资金，突击花钱、项目未完工提前付款的现象时有发生，资金的使用效益大打折扣。

（五）预算监督

国外预算编制、执行、监督三个部门相互独立，相互制约，预算监督能真正发挥作用。我国高校每年内部审计部门会对部门预算进行例行审计，但审计的意见和建议往往得不到真正的落实和执行，审计监督预算的作用难以得到发挥。

（六）绩效评价

由图6可知，在试验蛋白水平下，大刺鳅幼鱼肝脏谷丙转氨酶(GPT)活性范围为 143.88～203.86 U/g prot.。随着饲料蛋白水平升高，大刺鳅幼鱼肝脏GPT活性呈现逐渐上升的趋势，当蛋白为53%（P7处理组）时，GPT活性达到最大值，同P1～P3处理组差异显著（P＜0.05），但与P4、P5、P6处理组差异不显著（P＞0.05）。

绩效指标自20世纪80年代开始就在国外高校中得到了比较普遍的应用。绩效指标的测量能够提供关于高校运行状况的准确信息，同时也衡量高校完成战略目标的情况，使高校在进行预算编制时有据可依，确定了十分详细和缜密的关键绩效指标。我国高校绩效指标体系建设仍在探索中，预算资料中增加了绩效目标表，设置了成本、效益、满意度等目标。仍缺乏科学量化指标，考核机制尚不健全。同时对绩效评价结果的反馈、奖惩措施的实施及绩效拨款挂钩等问题仍需解决。国内外预算管理比较如表1所示：

表1　国内外高校预算管理比较

二、我国高校预算改革思路

（一）组织机构

成立专门的预算管理机构，成员包括学校规划、财务、学科建设、人才培养等专业人员，预算要和学校的整体发展规划相一致，为学校事业发展目标服务，发挥指挥棒的作用，首先要先明确干什么事，才有钱往哪里花。只有全局统筹，合理配置资源，才能提高效益，激发内生动力，高校深化改革加快内涵式发展，预算改革是关键点。

（二）预算编制

重视预算编制前期调研，教育部每年要求6月份上报一上预算，学校着手预算准备工作要提前到学期初，明确学校规划目标，进行目标分解，明确下一年度的任务，测算任务所需资金，制定相应预算。预算要改变传统编制思路，引入绩效预算编制法，即目标导向、结果导向型预算。

具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合起来。构建“目标→活动→成本→预算”的逻辑关系，先有目标，再有为完成目标需要进行的活动，最后是活动需要多少资金支持，给予相应的预算，通过明确各项预算支出的绩效目标，提高高校资金的使用效益。以“提高大学生身体素质”为例，步骤如下：1.目标：提高大学生体育素质；2.活动：建设一个室内场馆；3.成本：场馆需要投入多少资金；4.预算：制定预算。

项目立项需进行充分的调研和论证，对于项目可行性，成本测算等要有严格的审核，必要时可以聘请专业的中介机构评审查，项目库反复论证，修改，完善，项目库建设要公开透明，公平竞争，确保入围项目的合理性、科学性、有效性。项目立项经过严格科学的筛查，确保了项目的质量，为项目执行打下基础。

（三）预算执行

项目执行效果如何，完善的内部控制建设是核心，规范的会计账务处理是基础。因此完善内控和规范会计基础工作是决定项目执行效果的两个关键点。

按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件要求，高校应完善内部控制建设，对各类经济活动进行梳理，明确各项业务流程，系统分析经济活动中的隐患和风险，确定风险点，采取风险应对及防范措施。业务层面的内部控制包括预算业务控制、收支业务控制、资产控制、政府采购业务控制、建设项目控制及合同控制，涵盖了高校最主要的经济活动。此外高校应根据自身特点及实际情况，把收支两条线管理、部门预算、政府采购、零余额账户体系、国库集中/直接支付等事项在内控制度中给予具体规范。

会计的主要职能是核算和监督，会计基础工作（会计核算、服务）是整个会计工作的基本环节，也是核心环节，直接关系到会计职能作用的发挥程度和效果。财会人员必须严格遵守会计工作规范要求，提供及时、真实、准确、完整的会计信息，为各项经济决策提供依据。预算执行中产生的所有原始凭证的真实性、合法合规性、资料的完备性、是否严格按预算内容执行、是否符合单位会计审批制度、内部稽核制度、内部牵制制度等内控要求，所有这些核查都要通过会计基础工作来完成，预算执行一方面是实际工作的完成程度，一方面资金的支出进度，因此会计基础工作一定程度上制约着预算执行的质量和效果。

（四）预算编制基础：修正的权责发生制

新高等学校会计制度已经把事业支出分为教育事业支出、科研事业支出、行政事业支出、后勤保障支出和离退休支出，同时要求固定资产计提折旧，无形资产累计摊销，这是为下一步成本核算打下基础。制度中明确规定“高等学校会计核算一般采用收付实现制，但部分经济业务或者事项的核算应当按照本制度的规定采用权责发生制”，即高校实行修正的权责发生制进行会计核算。会计核算原则的变更必定影响预算编制方式的变化。因为预算编制信息需要核算数据做支撑，预算编制基础也应发生变化。先有权责发生制的会计核算，后有权责发生制的预算。

预算编制基础和方法应采用修正的权责发生制，收付实行制有其弊端，收付实现制可以通过提前或推迟支付现金来操控各年度的开支，收付实现制忽视对固定资产的管理，没有对固定资产计提折旧，直接影响到费用预算的完整性和准确性。由于无法准确、完整地计算费用，收付实现制不能适应以产出为导向的绩效预算改革的需要。相对于收付实现制而言，权责发生制通过计提固定资产折旧和反映一些长期项目和或有债务的信息，能够更准确、全面地反映一个时期内提供产品和服务所耗费资源的成本，并更好地将预算确认的成本与预期的绩效成果进行配比，从而支持管理者的有效决策，有利于加强管理者对产出和结果的责任，有利于促进全面的绩效管理改革。

高校性质决定了其不适用完全的权责发生制，财政拨款、捐赠收入和奖励支出、赞助支出等项目预算应采用收付实现制基础。固定资产折旧费用，基建并入“大账”、确定股权、债券投资及负债利息，学费收入等项目的预算采用权责发生制。修正的权责发生制预算可以准确预计单位未来资产状况、负债状况、偿债能力、债务风险以及项目运行成本等。

（五）预算监督及评价

预算监督有力关键是内审要真正发挥作用。单位应当加强内部审计工作，保证内部审计机构设置、人员配备和工作的独立性。完善的内控制度是前提，内控执行效果如何，需要内部审计进行监督检查。明确内审部门的职责和权限，内部审计部门对监督检查中发现的内控缺陷，应当按照工作程序进行报告，对于重大缺陷，有权直接向有关部门报告。对内审发现的问题要认真处理，责令其改正或进行相应行政、经济处罚。内审反馈信息纳入次年预算编制体系，推行奖惩制度，实现绩效与拨款挂钩，通过经济约束提高预算执行效果。

我国高校绩效评价体系建设思路，关于绩效评价体系的理论知识很多，有平衡计分卡（BSC）、关键绩效指标（KPI）、层次分析法（AHP）、责任中心管理、模糊综合判断、因子分析等等，《英国高校管理统计和绩效指标体系》是国外高校比较完善的值得借鉴的一个体系，应结合单位实际情况，探索适合自己的绩效评价体系。关键是确定绩效考核的指标，再采用技术手段进行量化考核，确定权重，得出分配比例，完成预算资源合理配置（见图1）。