地方政府融资平台债务风险分担研究——以DDCC投资公司PPPPPP模式为例

■/黎　锐　童　心　胡耀丹

地方政府融资平台债务风险分担研究——以DDCC投资公司PPPPPP模式为例

■/黎锐童心胡耀丹

文章以K市国资委下属DC投资有限责任公司为研究对象，通过分析其财务状况、经营能力、偿债能力等指标，识别该公司的存量债务风险和增量债务风险，分析其成因，并从采用公私合作方式进行市政基础设施建设的视角，来分析PPP模式在地方政府融资平台中实施的必要性和可行性，通过结合该模式来探究如何对平台公司的债务风险进行分担和防范，从而得出启示和建议。

融资平台地方政府债务PPP模式

一、研究背景

根据国家审计署2013年末发布的《全国政府性债务审计结果》报告显示，截止到2013年6月末，地方政府融资平台作为我国地方政府最大的举债主体，其债务额高达近7万亿，超过地方政府债务总额的37%，相当于同期GDP的28%，已经超过了国际上20%的警戒线标准。并且在未来几年内，地方政府将迎来偿债高峰期。据审计结果显示，2015年至2017年，地方政府应偿还的到期债务分别约为2.78万亿元、1.94万亿元和1.43万亿元，虽然有逐年递减的趋势，但是政府“借新还旧”的模式并不意味着能化解地方政府债务风险。

基础设施建设项目多为公益性项目，盈利能力较弱，需要依靠政府划拨财政资金和配套的土地出让收入作为地方政府融资平台主要还款来源。而地方财政不足、土地资源有限、调控政策的不断收紧，都使平台公司的偿债能力越来越弱，债台高筑。

十八届三中全会提出，允许民间资本通过向政府获得特许经营权的方式参与市政基础设施建设项目的投资与运营。国务院于2014年10月发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》也指出，要鼓励民间资本参与公益性事业的投资与运营。政府通过赋予民间资本特许经营权，使投资者有长期稳定收益。

基于以上考虑，本文将从分析PPP模式在地方政府融资平台中实施的必要性和可行性，来探究如何对平台公司的债务风险进行分担和防范。

二、地方政府融资平台债务风险概述

（一）地方政府融资平台界定及分类

中国银行原董事长肖钢（2009）认为地方政府融资平台是由地方政府主导组建的公司法人，其主要职能是使用地方财政和对外融资的资金进行环境治理、城市交通等市政基础设施的建设。何杨、满燕云（2012）将地方政府融资平台定义为依托政府资产成立的特殊实体，主要为市政基建和公共产业进行投融资。苏晓鹏、魏加宁、孙彬（2009），巴曙松（2009）认为，地方政府融资平台是指地方政府通过划拨土地、财政资金、税费返还等资产组建成的一个资产和现金流基本可以达到投融资标准的企业。成立的主要目的是为地方政府融资，筹集的资金主要用于城市基础设施建设等公共领域，包括不同类型的城投公司、交投公司等。

综上，地方政府融资平台是以政府为主导，通过划拨资金、土地和其他资产成立的一个以融资为经营目的的特殊经济实体，融资获得的资金主要投入于公共服务和市政建设，由政府担保并承担连带还款责任。

根据融资平台公司的盈利能力分类，可分为公益性、半公益性半经营性以及经营性融资平台。本文研究的案例公司属于公益性融资平台，这类平台公司投资建设的项目不以营利为目的，设施运营期间不能产生现金流收入，因此，平台公司无法独立自主的偿还银行贷款，只能全部依赖于地方财政。

（二）地方政府融资平台债务风险现状

在投资需求高涨的年代，融资平台融资规模激增。根据《全国政府性债务审计结果》，纳入审计范围的融资平台公司有7170个。截至2013年6月底，地方政府债务余额高达17.9万亿元，相比2010底增长了67%。对比2012年底债务余额的数据，2013年6月底地方政府债务余额增速为13.06%，比中央政府债务余额增速高出近10%，在17.9万亿的债务余额中，地方政府负有偿还责任的债务为10.89万亿元，与2010年末相比增加近3.9万亿元，年均增长近20%。

（三）地方政府融资平台债务风险成因分析

1.财务管理能力较差。公益性项目需要大量资金投入且收益回笼周期较长，经过长期的复利计息，平台公司偿还压力不断增加。同时这些项目不具有收益，因此大部分公司都是采用“借新还旧”的方法来缓解当前的债务压力，而这种做法往往使平台公司的偿债能力不断降低。

2.制度性原因。

（1）政企权责错位，“专款专用”难以保证。地方政府是融资平台的发起者，基建项目从资金的投入到建设管理都应该由平台公司负责。但是当前的情况却是双方权责错位，融资平台更像政府部门决策的执行者，政府做出市政建设的相关决策，由平台公司来贯彻执行。如果一项工程在政府领导换届后才完工，而本届政府拒绝为前任政府买单，就会导致部分在建工程变成烂尾工程。而且平台公司成立初期就带有特殊政治色彩，筹集到的资金存在被挪为他用的可能性。地方政府为了进行资金调度或者偿还债务就可以“拆东墙补西墙”，国家为特定项目划拨的专项资金也就难以保证“专款专用”。

（2）审批程序执行不到位。根据我国相关法律法规，由地方政府主导开工建设的项目需向各级行政机关提交可行性研究报告、土地使用情况和项目环评等相关资料进行审批。但有些地方为了加快项目建设，开工和报批同时进行，若审批不通过，建设项目就会被迫停工，而项目所贷款项也就难以回收和偿还。

3.过度依赖地方财政。公益性融资平台普遍不具有盈利能力，未来没有稳定的现金流入，只能依靠地方划拨财政资金作为还款来源，对地方财政的依赖度较高。如果突发情况造成地方财政出现波动，那么平台公司的运营也会受到很大影响。

三、PPP模式化解地方政府融资平台公司债务风险的思路

（一）PPP模式的概念界定

目前，世界各国对于PPP模式尚未形成统一定义。比较权威的是2008年4月亚洲开发银行发布的《公私合作（PPP）手册》，手册将PPP模式定义为“为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系”。

国内学者对PPP模式的研究还处于探索阶段，对PPP模式的概念界定相对较少。本文认为PPP模式是为了提供公共产品和服务，减轻政府债务负担，公共部门和私人企业之间基于具体项目形成的一种合作模式。PPP模式的三个特征即伙伴关系、利益共享和风险分担。

（二）PPP模式的分类及含义

表1　PPP模式分类表

（三）PPP模式化解平台公司债务风险的思路

1.组建平台公司，签订项目合同。政府确定具体项目，通过公开招标方式选择符合条件的市场主体，由其组织成立平台公司。再由平台公司与政府签订合同，合同包括转让价格、经营年限、资产转让时的质量等内容。平台公司再与运营、维护、融资、保险等相关方签订合同，负责项目全程管理。

2.合理定价。按“盈利不暴利”原则，既要根据转让价格、运营年限、预计使用流量、投资收益等因素合理确定项目收费标准，又要根据未来使用流量、CPI等变量进行调整。这一定价机制的宗旨是既鼓励平台公司提高服务质量获取合理回报，又防止由于客观因素变化导致投资者利益受损。

3.风险分担。风险分担，就是对与项目未来可能带来的损失或收益相关的责任进行划分的问题。这种风险需要在合同中事先规定。政府在进行PPP项目的合作时，更加在意的是项目风险分担的方式和比例，因此私人部门则在对风险承受能力时应进行系统评估后提出一个合理报价，从而达到双方的平衡点。

4.加强监管。在项目实施的过程中形成及时有效的纠错、纠偏机制，防范项目实施受到人为因素引起的管理不善、运行阻断、失职渎职现象发生。要严格控制概算和造价调整，项目施工按批复概算进行，造价必须符合有关单项造价定额标准，充分遵循市场价格规律。同时建立PPP项目竣工交付评价标准，健全PPP项目的验收程序，以增强PPP项目监督的有效性。

四、融资平台债务风险分担分析——以DC投资公司为例

（一）公司概况

DC投资公司成立于2004年10月，是K市市委、市政府组建的国有独资企业，其前身是K市城市排水公司。DC投资公司主要负责K市滇池治理项目的投融资、项目建设和管理、资产运营及市场化运作等。自成立以来，DC投资公司已经为滇池治理项目融资超过300亿元。DC投资公司下属现有9家全资子公司，3家控股公司和4家参股公司。各公司围绕所承担的滇池治理工作任务和业务范围，形成了投、融、建、管一体化统筹，系统内协作分工机制，构建了项目建设、水务环保、城市排水、土地开发等产业板块。

（二）DC投资公司面临的债务风险

1.存量债务。根据DC投资公司报表显示，2011年至2014年DC投资公司流动负债累计增长527，568.87万元，环比增长105.57%；非流动负债累计增长1，205，926.13，环比增长171.64%；负债总额累计增长1，733，494.99万元，其中专项应付款累计增长-106，865.28万元，扣除专项应付款后负债总额累计增长1，840，360.27万元，环比增长177.39%。BT项目累计增长245，780.90万元，环比增长378.12%。一年内到期的非流动负债累计增长262，257.67万元，环比增长107.47%。截止2014年底，DC投资公司债务余额为2，433，845.95万元。

2.增量债务。通过对DC投资公司融资部提供的合同资料和财务资料进行分类汇总可知，DC投资公司2015年应还贷款本息755，099.74万元，2016年应还贷款本息697，600.33万元，2017年应还贷款本息581，470.94万元，2018年应还贷款本息915，019.39万元。合计应还贷款本息为2，959，190.39万元。

2015年至2018年，DC投资公司每年都有超过50亿的到期债务需要偿还，并且考虑到DC投资公司“借新还旧”的情况，公司至少在近三年内都面临着巨大的债务压力。

3.偿债能力分析

（1）短期偿债能力。短期偿债能力指的是企业用流动资产偿还流动负债的能力，通常反映的是企业是否具备偿还日常到期债务的能力。本文主要从流动比率、速动比率和现金流动负债比率这三个指标来衡量DC投资公司的短期偿债能力，如下表所示。

表2：DC投资公司2013-2014年短期偿债能力指标

一般来说，流动比率在2.0左右比较合适。由上表可知，DC投资公司2013年和2014年流动比率为1.62，均低于2.0，说明DC投资公司的资金未得到有效利用。现金流动负债比率是速动资产扣除应收账款后的余额计算出来的指标，最能反映企业直接偿付流动负债的能力，通常该比率在30%左右较为合适。若现金比率过高，则表明企业流动负债利用率较低，这会导致企业机会成本较高。而从上表得知，DC投资公司的现金流动负债比率2013年仅为-2.10%，2014年仅为1.25%，说明DC投资公司的直接偿付流动负债的能力很弱。

（2）长期偿债能力。长期偿债能力的评价指标有资产负债率、股东权益比率、权益乘数、利息保障倍数、产权比率和偿债保障比率。DC投资公司2013-2014年相关指标如下。

表3：DC投资公司2013-2014年长期偿债能力指标

资产负债率适宜水平为40%-50%，当低于50%时，说明偿债能力较强，如果资产负债率过高，则债权人的利益就缺乏保障。由表4可知，DC投资公司2013年和2014年的资产负债率都略高，说明其偿债能力并不理想。股东权益比率应该在50%-60%之间比较合适，而DC投资公司2013-2014年该比率不到40%，说明公司负债过高。普遍认为权益乘数为2比较合适，DC投资公司2013年该指标为2.05，2014年为2.65，并略高于2，表示DC投资公司负债程度有变高的趋势。利息保障倍数比值越高，表明该公司长期偿还债务的能力越好。如果倍数过低，企业的偿还债务的能力会下降，甚至可能面临亏损的风险。从表上可以看出，DC投资公司连续两年指标低于1，则说明其偿债能力不稳定。产权比率低于1时，说明企业偿还债务的能力较强。DC投资公司2013年和2014年都高于1，说明该公司偿债能力弱。由上可知，DC投资公司在存量债务较高的情况下，偿债能力不足，存在着巨大的债务风险。

（三）风险成因

1.资金需求巨大。截止2014年12月底，DC投资公司债务总额已超过200亿元。随着滇池治理项目的推进，公司的负债必然呈逐年上升趋势。2015年全年需偿还到期债务本息合计近77亿元，需完成滇池治理项目投资35.2亿元；实现土地开发投资近15-20亿元；垫付“滇池补水工程”购水资金近14亿元。2015年全年资金需求总额为140亿元以上，资金压力巨大。

2.配套资金短缺。滇池治理“十二五”规划期间，DC投资公司共争取到中央、省级、市级财政专项资金43.11亿元，平均每年为14亿元左右，就以当前争取到的各级财政给予滇池治理专项资金来看，要完成滇池治理“十二五”规划420亿元的投资目标，资金缺口巨大。

3.当前及今后债务压力巨大，缺乏有力的偿债保障。滇池治理任务繁重，项目投资巨大、债务偿还压力逐年增加，同时，DC投资公司还要兼顾土地开发等艰巨的任务，仅从偿债的角度出发，不得不以“借新还旧”为主、土地出让为辅、自有资金调剂等方式来确保到期债务的偿还。受制于当前国家对地方政府投融资平台的管控、已开展的融资项目审批不确定性等因素的影响，一旦某笔融资业务终止或进展迟缓等，都可能会对公司债务偿还带来严重的影响，甚至造成资金链紧张的问题。

4.国家政策的影响。自银监会相继出台加强对地方投融资平台监管政策以来，公司已被列入云南银监局平台公司黑名单内，融资能力受到影响。随着今年国发43号文的进一步深入贯彻，在今后一段时间内，DC投资公司可开展融资的空间大大压缩。

（四）PPP模式在DC投资公司的运行设想

DC投资公司主要负责的是滇池治理项目的投融资、项目建设和管理、资产运营及市场化运作。本文认为，DC投资公司可以参照目前国内较为成熟的BOT模式来推行PPP。

1.新建分片区污水处理厂，实现水务PPP合作模式。DC投资公司作为水务资产输出方，可以与引入的民间资本相结合，由DC投资公司以水务资产即滇池水域进行资本注入，民间资本作为项目资金和技术的输出方，以资金或污水处理技术作为资本注入，三者形成一定的产权比例，基于五华区、盘龙区、官渡区、西山区这四个主城片区以及呈贡、晋宁、安宁、富民等县区的工业污水和生活污水处理项目形成合作模式，成立分片区污水处理厂，其中，DC投资公司所投入资本应占所成立污水处理厂股本的50%以上。新建污水处理厂主要负责K市区域范围内的污水处理、截留囤积和中水回用等项目，通过吸收民间资本，引进大功率、高效率的污水处理设备，修建截污池，分担现有污水处理厂的处理压力。

项目建成后，可将每天经污水处理厂处理后流入滇池的尾水截留，用于城市景观、绿化等市政设施维护。而且经过深度处理达到再生回用标准后，可回收用于解决K市工业用水水源不足的问题，实现尾水资源化利用。回收的尾水按吨数向使用的工业部门和企业收取污水处理费和滇池维护费，一是可以达到保护滇池水域的目的，减少了DC投资公司滇池治理的资金和技术投入，二是可以创造收益，使民营企业有利可图。在民间资本的资金和技术支持下，争取使全市污水处理厂处理效率提升一倍，并且尽量争取在3-5年内达到A股上市条件，使得相关投资方完成退出。

2.分区开发湿地公园项目，实行收费。DC投资公司通过与民间资本合作，可以在滇池周边的限建区建设以生态林为主、符合滇池保护规划的湿地公园生态旅游项目，交由民营企业运营。湿地公园可参照其他省份热门景区的政策，根据季节性客流量变化，实行特定期间价格优惠政策，引导市民错峰出游。在主要节假日、重大活动期间推出包括景区门票、景区娱乐项目、景区内餐饮等在内的各种联票、套票等价格优惠活动；或者在景区内实行特殊景观片区区分收费，如捞鱼河湿地公园可单独针对郁金香花海片区收费，而其余的湿地片区仍然免费。针对停车难的问题，可实行工作日停车按天计费，但周末和节假日按小时计费的停车收费政策，或适当提高停车收费标准。在民间资本的特许经营权届满后，DC投资公司再将湿地公园项目收回运营。

五、结论及建议

如何使PPP模式更好的在融资平台公司运行中发挥好作用，本文建议如下：

（一）建立和完善我国现有法律法规，规范PPP项目的操作

建立和完善相关的法律法规能保障PPP项目的实施有章可循。另外，PPP投融资管理法律应在保障公共部门权力的同时还可以达到增加民间资本资金投入的信心并降低PPP项目的风险和成本的目的。因此，PPP项目管理条例的颁布非常必要。

（二）加大政策扶持力度，增强民间资本信心

第一，在融资方面给予社会资本的政策支持。调整银行的信贷评价体系，使私营企业与国有企业具有一样的平等地位；对于参与PPP项目的企业，政府可以给予贴息、担保及其他措施，提高社会资本的融资能力；鼓励银行对PPP项目实行贷款开放，银行建立和完善为社会资本服务的金融组织体系及提供社会资本的融资协调服务等。第二，地方政府在同等条件下优先选择社会资本。政府在加强监管的同时，应有意识地引入社会资本，选择综合实力较强的企业。第三，政府在征地、税收方面给予社会资本优惠政策等一系列措施。第四，政府设立专项资金用于支持和鼓励PPP项目的开展，运用财政资金的引导作用，通过财政资金支持撬动大规模的社会资本，吸引社会资本积极参加PPP项目。

（三）创建科学的价格形成和财政补贴机制

价格制定既要尽可能减少政府的财政支出，又要保证社会资本的收益，经过政府和社会资本双方的博弈最终确定恰当的价格。因此在制定价格时，各级政府和有关部门应通过建立定期审价制度等方式，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度。既满足了民间资本期望获得的长期且稳定的投资回报，又维护了人民群众的公共利益。对那些社会效益好，但经济效益差、依靠自身经营难以维持继的项目，政府应建立合理的补贴机制，向其提供财政资金补贴，以保证项目的稳定持续经营。

（四）加强对PPP项目融资风险识别

根据国内外BOT、BOO等项目建设的经验，对PPP模式运行过程中可能面临的风险进行预测，制定PPP模式的风险对照表，并根据承担风险的能力分配风险，作为政策的制定者，政府应该承担政策风险；作为建设运营的主体，社会资本应承担经营风险；由于无法预测自然灾害等不可抗力因素带来的风险，故政府和社会资本应该共同承担。

（五）加强人才的培养

可通过案例考察等方式借鉴学习经典成功案例的方式加强对相关人员的PPP模式知识技能的培训。为了实现PPP操作流程的规范化和标准化，应该成立专业的中介机构来审批、监督、考核即将上马的和在运营过程中的PPP项目。PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，它的操作复杂，这就需要专业性强的人才来执行项目的融资、建设、运营、管理等程序。所以要加强复合型人才的培养，一方面可以派遣优秀人才去国外学习先进理论和成功经验，提高我国PPP模式的研究水平；另一方面，要积极加强专业教育和培训，提高我国本土人才的数量和质量。这样才能增加投资者的投资信心，确保项目高效完成。

［1］肖钢.地方融资平台贷款应有保有压〔N〕.人民日报，2009-11-02.

［2］何杨、满燕云.地方融资平台债务：规模、风险与治理〔J〕.财政研究，2012（02）.

［3］苏晓鹏.地方政府投融资平台风险预警与化解对策〔J〕.农村金融研究，2009（12）.

［4］巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估〔J〕.西南金融，2009（09）.

［5］余子良.地方政府融资平台的来龙去脉与风险规避〔J〕.改革，2013（01）.

［6］刘伟、李连发.地方政府融资平台举债的理论分析〔J〕.金融研究，2013（05）.

［7］刘艳华、洪功翔.地方政府融资平台实现机制研究述评〔J〕.财政研究，2011（06）.

［8］中国地方政府融资平台研究课题组.中国政府债务管理与资产价格趋势研究——中国政府债务管理与资产价格风险研讨会综述〔J〕.经济研究，2011（05）.

［9］贾康、孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能〔J〕.财政研究，2009（10）.

◇作者信息：云南财经大学会计学硕士在读，研究方向为地方政府债务、政府会计；云南财经大学会计专业硕士在读，研究方向为融资平台、政府债务；云南财经大学会计学博士在读，研究方向为内部控制与公司治理

◇责任编辑：刘家庆

◇责任校对：刘家庆

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1004-6070（2016）09-0016-05