借鉴国际经验完善我国环境保护税法

■/江建平　刘欣欣

借鉴国际经验完善我国环境保护税法

■/江建平刘欣欣

21世纪的今天，经济的快速发展带来了严重的生态污染和环境破坏，环境治理成为当今世界面临的共同课题。OECD国家经过几十年的发展实践，形成了一套较为完善的环保税体系。通过借鉴OECD国家环境保护税改革经验，以环境治理为主要目的，对2015年国务院法制办出台的《中华人共和国环境保护税法（征求意见稿）》提出四点建议：环境治理需金融杠杆撬动；征税范围需扩大细化；纳税人界定范围需扩大；税收优惠内容需合理。

借鉴环境保护税国际经验以治为主

自1978年改革开放以来，我国年均国内生产总值增长率达到9.83%，到2014年GDP总量达636138.7亿元，人均GDP超过46000元。然而，伴随着我国国民经济持续增长的同时，一些问题和矛盾正在不断显现，其中环境问题尤其突出。《2015中国环境状况公报》指出：2015年对我国338个地级以上城市进行环境空气质量检测，超标的城市所占的比例高达78.4%。在5118个地下水水质监测点中，仅有9.1%的监测点水质为优良级，而较差级的监测点比例高达42.5%。在开展降水监测的480个城市中，22.5%的城市为酸雨城市。全世界每年的死亡人数中有23%归因于环境因素，如：非洲每年有600000人因为室内空气污染死亡；极端天气影响就业：“卡特里娜”飓风（2005）导致美国失去40000个工作岗位。随着经济的发展，这些环境问题开始威胁着人们的生存。

1979年9月，全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国环境保护法（试行）》；1982年2月，国务院批准发布了《征收排污费暂行办法》；2007年政府明确提出将进行环保税立法，2015年6月10日，国务院法制办公布《中华人共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称“意见稿”）。以上这些政策的陆续出台为我国环境保护税立法提供了基础和保障。习近平总书记针对环境问题，从社会主义政治经济学的角度提出“绿水青山就是金山银山”的两山论，同时也提出要进行“绿色发展”。总书记指出保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力，即环境就是民生。在2009年，我国在哥本哈根会议上也做出承诺，到2020年，较2005年减排温室气体40%-50%。国内外的环境污染问题、中国在国际上的承诺以及各国积极进行的环境税改革，这些必将促使我国加快步伐进行环境税改革。

一、“绿色经济时代”OECD国家环境税改革经验

（一）渐进式环境税改革

渐进式税制改革是指国家分阶段逐步完善环境税制，在不同阶段规划建立不同的改革制度。从OECD国家中选取比较有代表性的德国来进行分析。德国在1999～2003年间采用了渐进式环境税改革（见表1），在这五年间不断提高税率，增加税目，征收的环境税收入部分用于养老保险基金和转移支付的投入。到2004年，CO1，SO1和SO2等硫氧化物排放量大幅减少，微粒和二氧化碳的排放量趋于平稳，其中单位GDP的二氧化硫排放量减幅最大，为93.51%。

（二）税收征收范围广

上世纪70年代以来，一些西方国家开征环境税，以此作为保护环境的重要手段。OECD国家所征的环境种类多达十余种：水资源税、电力税、航空燃油税、碳税、气候变化税、采矿税、硫税、汽车燃油税、包装税、煤炭焦炭税等。例如加拿大的税制体系包含了资源税类、污染税类、交通税类和能源税类，税种分别是不列颠哥伦比亚伐木税、矿产税等；汽车空调税，非降解容器税、不列颠哥伦比亚省碳税等；绿色税，机动车牌照税，轮船税等；汽油税，柴油税，航空燃油税，烃税，专用汽车燃用税等。由此可见，与环境污染相关的领域和资源环境的诸多方面都包含在环境保护税范围内。

（三）环境税的使用模式：专款专用

一般环境税收入有专款专用和混入一般预算进行管理使用两种方案，第二种方案有利于整个社会对公共服务进行综合预算支出，但不利于公众对税款进行监督，与此相比，第一种方案可以获得公众对环保税立法的大力支持。因此，许多OECD国家第一种方案——专款专用的环境税制度，使税收可以充分发挥发展环保产业和环保的作用。1990年美国国会批准的“超级基金”就是典型的专款专用的例子，该项基金来源于税收拨款、对石油和化学制品征税和对有害废弃物征税，用于修复无法找到污染者或污染者无充足资金承担修复能力的污染区域。荷兰的环境税收入也属于专款专用，其税收收入全部投入到环境保护工程。法国的环保资金95%来自环保税收入，由环保部门拨付给环保中心，然后由环保中心安排各项支出。

（四）税收优惠种类多

环境保护税的征收在保护环境的同时也加重了企业个人的负担，OECD国家多采用税收优惠和减免的方式鼓励企业节能减排，治理环境，发展绿色产业。面对日益严重的“温室效应”，各国陆续出台消减温室气体排放的政策，例如碳税的开征，最早开始于芬兰，随后北欧国家也开始开征此税。为平衡税负体系，减轻行业负担，税收优惠减免措施需要同时进行（见表2）。丹麦和瑞典对工业部门免交能源税并减半征收碳税。挪威对其航空、深海捕鱼、海运及北海供应舰队实行碳税免税，而德国只对特定能源征税。

表1　德国“五年五阶段”式改革

表2　部分OECD国家碳税优惠政策

二、国外税收政策对我国的启示

国内有一些学者对国外的环境保护税政策进行比较分析，发现OECD国家在“治”的层面开始凸显出来，实际效果也比较好（董正，2014；梅运彬和刘斌，2010）。我国的环保税改革放在“治”上还不够，毕竟环保税立法的最终目标是要“治”环境。参考OECD国家的经验，治理环境的方法有很多，我们要拓宽思路、开拓视野，把“治”的目标认准，解决好环境污染问题。

（一）环境治理需金融杠杆撬动

金融已成为现代经济的核心，在社会资源配置中起到重要的枢纽作用。金融杠杆相当于一个乘号，将其合理运用到环保项目中可以放大环境保护的效果。在环境治理进程中，伴随着环境污染和治理之间的矛盾不断深化，金融杠杆的资源配置作用越来越受到关注，绿色金融随之被赋予了更多的责任和使命。科学运用货币、汇率、信贷、IPO、债券、利率等工具作为金融杠杆，可以放大金融支持环境治理的作用。政策性开发银行可以向小微企业发放周期长利率低的贷款，使企业获得充足的周转资金，治理生产过程中排放的污染物。与此同时，环境保护部门应勒令各银行对违反环境保护法的企业停止贷款，这些都对环境治理发挥非常重要的作用。

（二）征税范围需扩大细化

“意见稿”的附录一列举了四类固体废弃物，工业有害废弃物却没有包含其中。随着工业化的发展，工业废弃物种类多而且排放量大，对水源和土壤造成了严重的污染。此外，在“意见稿”的附表二中列举了四十四种大气污染物当量值，却不包含二氧化碳这一重要的污染气体。原因可能是在我国法律中二氧化碳不属于污染物，其管理部门不是环保部门而应该是发改委。但是，二氧化碳是产生“温室效应”的罪魁祸首，美国也认为它对公众有危害，现已成为国际上公认的准大气污染物，丹麦、美国、瑞典、荷兰、挪威等国家已经开征了二氧化碳税。中国在“十三五”规划中已经做出承诺，到2020年，一单位国内生产总值的CO2排放量降低18%。综合考虑与国际接轨和中国在国际上的大国地位，环境保护税立法理应以治理环境为立法目的，把工业废弃物和二氧化碳纳入到征税范围。

（三）纳税人界定范围需扩大

上世纪七十年代，OECD委员会提出“污染者付费”的原则，要求排污者承担排污行为的成本。“意见稿”中规定“在中华人民共和国领域以及管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人”，体现了这种污染者付费的内化作用。但是，按照这一原则筹集资金治理环境只能达到很微小的效果，这部分收入也只能占很小的比例。立法机构可将纳税人范围扩大到公众共同担负，促使公众对环境保护的责任心增强并且愿意付诸行动。可供参考的建议是引入公共资源补充环保资金来源，例如，可用彩票公益金来补充环保资金。2014年彩票公益金缴入中央财政的金额为5118453万元，另外上一年度结转收入额为614379万元，所以一共5732832万元，减去支出5018354万元，结余714478万元。可见，从庞大的彩票收益中安排部分公益金用于环保事业是可取的，从而为环境治理提供了充足的资金。

（四）税收优惠内容需合理

环境的治理不仅需要法律的强制性手段，还需要政府的税收激励措施，一方面促使企业做到节能减排，治理环境；另一方面给予企业税收上的优惠，减轻成本负担。“意见稿”中关于生产企业的优惠政策明显不多，而且只规定“对企业事业单位用于污染源自动监控专用设备的投资给予资金和政策支持”，并没有实质性的激励内容。各级政府应当对排放污染物达到国家或政府规定标准的以及主动采用环境保护设备或技术的企业事业单位和其他生产经营者制定优惠政策，减少企业对环境的污染。第十一条中提到“农业生产（不包括规模化养殖）排放的应税污染物免征环境保护税”，农业生产可以排放任意浓度的污染物确实很不合理，它对环境的污染也是相当严重的。由于农业收益低，无法从中收取环保税，这就需要政府拿出部分财政资金来治理农业污染。

环境保护税被提上立法议程受到公众广泛关注，“意见稿”的出台可以说只是给环境保护税穿了一件衣服，其框架实质上是将“排污费”的相关内容平移过来，缺乏创新改革意识，与理想中治理环境的措施尚存在差距。本文为环境保护税法的完善提出了几点建议，当然，我们还需要借鉴国外的立法实践经验，“取其精华，弃其糟粕”，并结合我国的基本国情，不断完善我国的环境税收制度，为环境的治理做出应有的贡献。

［1］熊伟.环境财政、法制创新与生态文明建设〔J〕.法学论坛，2014（4）.

［2］杨朝飞.积极探讨“费改税”稳妥推进排污收费制度的革命性变革（下）〔J〕.政策导航，2010（12）.

［3］毛晖、雷莹.经济新常态下的环境保护税改革取向〔J〕.税务研究，2015（07）.

［4］Pearce.D..The Role of Carbon Taxes in Adjusting to Global Warming〔J〕.Economic Journal，1991（101）.

［5］Goulder，L.H..Environmental Taxation and the Double Dividend：A Reader's Guide〔J〕.International Tax and Public Finance，1995（2）.

◇作者信息：江苏省地方税务局，研究方向：收入分配

南京财经大学，研究方向：税收理论与制度

◇责任编辑：刘小梅

◇责任校对：刘小梅

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