政府综合财务报告财务分析体系研究综述

2016-11-07安丰琳周咏梅张乐乐

财会研究 2016年9期

■/安丰琳　周咏梅　张乐乐

政府综合财务报告财务分析体系研究综述

■/安丰琳周咏梅张乐乐

政府综合财务报告财务分析体系关系到政府综合财务报告构建，因而是政府会计改革的重要问题。文章从现有政府综合财务报告财务分析体系研究入手，将政府会计信息使用者及其需求作为重点，在此基础上结合政府综合财务报告相关研究，总结了构建我国政府财务报告财务分析体系的必要性，并对现有文献研究中存在的不足予以分析。

政府综合财务报告财务分析财务指标研究综述

2014年12月31日，国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，该方案指出在2020年前建成中国特色政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。方案明确四大任务：建立健全政府会计核算体系、政府财务报告体系、政府财务报告审计和公开机制和政府综合财务报告分析应用体系。上述四者虽属不同任务，但四者之间通过政府会计信息的传导与应用，共同形成一个有机的整体。政府综合财务报告分析应用体系作为实现该目标的四大任务之一，对政府综合财务报告体系的完善起推动作用。但是政府综合财务报告财务分析体系的建立不应滞后于政府综合财务报告的编制，而应与其同步，甚至先于政府综合财务报告的研究。政府综合财务报告财务分析体系基于政府财务报告信息使用者需求，将政府综合财务报告呈现的会计信息加以分析，对政府各方面能力做出评价，从而实现政府公共受托责任的报告。政府综合财务报告分析体系的建立能对信息使用者评价、决策所需信息进行反馈，从而指导政府综合财务报告内容的完善。

一、政府综合财务报告财务分析体系研究现状

（一）政府综合财务报告财务分析体系研究现状

由于我国政府会计改革起步时间较晚，研究期限较短，政府综合财务报告编制工作尚未完成，对于政府综合财务报告分析体系的研究数量有限，故将相关文献详细描述。政府综合财务报告财务分析是以政府财务报告呈现的信息为基础，采用系统、科学的分析方法，对政府财务状况、运行成本和财政中长期可持续发展水平做出评价（国务院，2014）。政府综合财务报告信息作为政府行使权利、履行受托责任的体现，也是评价政府财政风险、绩效管理的重要依据。财政部（2015）在《政府财务报告编制办法（试行）》中对政府财政经济分析予以划分，认为该分析应从政府财务状况、运行情况、财政中长期可持续性三个方面加以分析。陈穗红等（2015）研究政府资产负债表信息与地方政府债务能力评价的关系。政府资产与负债信息不同于以往政府预算所提供的流量信息，该存量信息能科学地评估和预测政府偿债能力。此外，由于我国政治制度存在特殊性，我国中央和各级地方政府作为国家代表，代为行使国家对于国有资源的所有权。这样一来，地方政府资源构成复杂且差异性较大，故在评价地方资产总额上存在障碍。资产作为评价偿债能力的重要因素之一，其与偿债能力相关性差异可作区分地方政府资产，衡量地方政府偿债能力的标准。张曾莲、曹敏（2007）则基于现行政府会计报表数据，设计评价政府资产变现、业务活动效率、盈利能力和代际公平等5方面能力的相关比率，并提议该评价体系的建立可借鉴企业财务报告和国外政府财务报告分析方法，但应考虑政府职能以及我国国情等因素的差异。在运用政府综合财务报告信息时，可将政府财政收支类指标与之相结合，或将各类指标重要性加以区分，以增强评价结果的可用性。

（二）政府财务信息分析研究综述

政府综合财务报告信息分析研究文献较少，其相关文献多基于政府财务信息展开。政府有限财务报告分析是信息使用者与财务报告之间的“桥梁”，通过系统、深入的研究，信息使用者对报告主体的财务状况、风险等级等做出全面准确的判断，从而对政府的受托责任履行情况作出评价。众多学者研究的方向主要涉及以下两个方面：

1.政府财政风险研究综述。政府财政风险是指财政领域中各种不确定因素导致主体遭受损害的不确定性（高志立等，2001）。关于政府财政风险的研究主要分为三类：

第一类，通过评估政府资产、负债以及净资产来衡量政府财政风险。大多数学者认为应以政府资产负债表为基础，使用不同的分析方法对财政风险做出判断（张春霖，2000；丛树海、郑春荣，2002等）。该种方法多为定性分析，无法对财政风险做出量的判断。

第二类，利用债务率、国债依存度等风险指标或财政风险矩阵对财政风险进行衡量。Miguel Almeyda和Sergio Hinojosa（2001）根据Black和Scholes的期权定价公式，提出基础设施项目的微观风险评估方法。Gapen等（2005）研究表明，政府偿还国外债务依赖于政府资产市场价值，当政府资产市场价值低于国外债务时，政府将发生主权违约。他还进一步研究了违约距离、违约概率等风险指标。除此之外，叶汉生、林桢（2004）增加国债偿债率和国家综合负债率对财政风险加以度量，经计算我国国债规模从静态看仍在适度区间，从动态看我国面临巨大的债务压力和与日俱增的潜在风险。刘谊、刘星等（2004）从地方债务风险入手构建地方财政风险监控体系。张志超（2004）则扩大指标选取范围，将赤字率、或有债务规模、失业率、经济增长速度等指标分为环境变量和内部变量，通过对指标的综合运用，构建风险评价指标体系。

第三类，建立财政风险预警系统。丛树海和李生祥（2004）选取了8个财政内部风险指标和12个财政外部风险指标作为预警指标，研究发现财政外部风险较财政内部风险出现时间早。裴育（2003）利用宏观经济指标以及债务状况指标构造方程，研究得出我国财政风险处于偏高的状态。在经济、财务指标的基础上，祝志勇、吴垠（2005）增加制度因子，将国有化率、市场化指数、财政分权指数以及交易费用这四个指标用于构造分析模型，经实证分析发现国有化率对财政风险影响最大，且二者之间呈反向变动关系。由于各国国情差异，《马斯特里赫特条约》所规定的国际警戒线并不适用于我国。王亚芬、梁云芳（2004）结合国际警戒线、我国经济发展状况等因素，对财政风险指标警戒线重新度量，获得各指标风险区间。

2.地方债务风险研究综述。债务风险作为政府财政风险的重要组成部分，成为众多学者研究的对象，且自2009年以来，国务院逐步允许地方政府自行发债，地方政府以债券为主的融资模式将逐渐形成。地方政府债务作为一把“双刃剑”：一方面解决地方政府资金紧缺，发挥财务杠杆作用，另一方面增加地方财政风险，导致地方经济进入恶性循环。Samuelson（2014）对中国官方以及瑞士银行发布数据研究发现，地方政府借款项目中有极少部分能够对借款予以偿还，这使得地方债务到期无法偿还风险极大提高。并且经过相关研究发现，大约有40%的地方债务已经逾期，这种情况仍将继续。因此，摸清地方发行债券的数量以及规模，预防地方债券发行所产生的风险成为防范政府财务风险的前提。陈穗红等（2015）在充分考虑地方政府资产不对称性的基础上，将其资产予以划分，根据资产的相关性设计“地方政府有效资产负债率”指标对地方政府债券风险进行评价。王晓光、高淑东（2005）引入模糊评价法，利用债务依存度、债务负担率、财政赤字率等8个指标构造地方政府债务风险评价体系，该体系虽能对地方债务做出初步评价，但由于各地宏观经济目标存在差异，不具有普适性。余应敏、王蓓（2015）从地方政府财政管理水平、借债能力、债务负担能力以及其财政分配体系四方面共10个指标，对宁波市公债发行状况展开研究，发现其偿债压力较大，过大的偿债压力对经济发展产生影响。

二、政府会计信息使用者及其需求研究现状

政府综合财务报告分析体系服务于政府综合财务报告，且政府综合财务报告作为政府会计信息的重要载体，是社会公众了解和评价政府公共受托责任履行状况，并作出评价的重要渠道。相比于我国，西方国家的政府综合财务报告体系改革时间较早，且已形成较为完整的编制、分析体系。借鉴西方国家编制政府综合财务报告经验，有利于我国政府综合财务报告体系的建立。

（一）政府会计信息使用者研究现状

国外政府会计准则大多对政府会计信息使用者做出明确的界定。GASB认为“州和地方政府对外财务报告的主要使用者包括三类：（1）政府主要对其负责的人，即公众；（2）直接代表公民的人，即立法机构和监察机构；（3）向政府提供贷款或参与提供款项的人，即投资者和信贷者“。而国际公共部门会计准则委员会（IPSASB）在第11号研究报告中列举了七种类型的使用者：（1）立法机关和其他管理机构；（2）公众（包括纳税人、选举人、投票人、具体利益集团，还有政府供应或制造的商品、服务和转移支付的接受者等）；（3）投资者和债权人（即政府债券的投资者和其他债权人）；（4）评估机构；（5）其他政府；（6）经济和财务分析师等；（7）上级管理部门。

相较于国外，我国相关法规对于会计信息使用者缺乏系统、明确的规定，这与我国复杂的公共受托责任是分不开的。我国实行中国共产党领导下的多党合作与政治协商的基本政治制度，在该制度下，两会代表与政府领导成为最重要的政府财务报告信息使用者。赵西卜等（2010）通过对部分政府财务报告信息使用者进行调查，将除社会公众以外的政府财务报告信息使用者分为人大和政协代表、政府决策者、各政府部门和各政府单位四类。张琦（2007）则基于公共受托责任，将政府会计信息使用者分为三类：外部信息使用者及其代理人（全体公众及人大代表）；内部信息使用者及其代理人（上级政府及本级政府的行政领导）；其他信息使用者（与政府有资金往来的其他组织）。肖鹏、冉梦雅（2015）在此基础上，借鉴IPSASB的分类标准，将政府会计信息的需求者进行了更为明确的划分。政府财务报告信息使用者主要分为5类：立法及监督机构；内部管理者；资源提供者（纳税人、投资者和债权人）、其他政府、国际组织或机构；中介机构和财务分析师［22］。

（二）政府会计信息使用者需求研究现状

政府会计信息是信息需求者预测、决策的依据，不同的信息使用者所需的政府会计信息也不尽相同。根据现有研究，政府会计信息使用者对于政府会计信息的需求主要分为四大类：（1）政府预算执行信息。相关信息需求者包括立法和监督机构、投资者、信贷者以及公民，其与预算信息相比较可以对政府履行受托责任进行初步判断。（2）政府整体财务状况信息。相关信息需求者包括：立法和监督机构、投资者、信贷者和公民。立法和监督机构通过政府整体财务状况做出预算规划，并提供有关项目建议；投资者和信贷者根据政府整体财务状况对政府所筹资金的运营能力、偿还能力以及支付能力进行评价；公民运用政府整体财务状况所反映的信息，对于政府的税收以及相关费用进行推测。（3）政府工作效益和效率信息。将其他政府会计信息与之相结合，有利于使用者科学全面地评价政府工作的经济性、效率性以及效益性并为信息使用者提供选举或投资决策的依据。（4）政府遵守法规信息。财政运转符合法律法规是资金得以高效率使用的保证（赵西卜等，2010；肖鹏、冉梦雅，2015）。

三、政府综合财务报告研究现状

（一）西方国家政府综合财务报告内容研究综述

国际公共部门会计准则委员会（IPSASB）认为一套完整的财务报表应当包括：财务状况表，财务业绩表，净资产、权益变动表以及现金流量表；当主体公布其获得批准的预算时，其还应编制一份关于预算与实际发生额二者比较的单独的财务报表或者在财务报表中对预算栏予以列示；以及包括重要会计政策概述和解释性注释的财务报表附注。

美国政府会计准则委员会（GASB）规定州和地方政府综合年度财务报告应当分为三部分：介绍部分、财务部分和统计报表。其中，财务部分包括审计报告、基本财务报表、基金财务报表以及必要补充信息。基本财务报表包括资产负债表、运营活动表、现金流量表、净资产变动表及财务报表附表等；统计图表部分提供某些非财务信息，提供有关政府主体的经济和社会信息。

美国联邦政府会计准则委员会（FASAB）发布第2号概念公告，其中指出联邦整体政府的财务报告应包括：管理当局的讨论和分析，资产负债表，经营或净资本报表，项目绩效衡量报表以及预算盈余（或亏损）的调整表，财务报表附注以及其他必要的补充信息。

（二）我国政府综合财务报告内容研究综述

政府综合财务报告是全面反映政府综合财务状况，解除政府受托责任的的综合性财务报告。我国虽于2010年底启动权责发生制政府综合财务报告的试编工作，但就其具体实行情况来看，仍未全面推广实行。西方国家作为政府综合财务报告编制的先驱者，其在编制中形成的经验成为众多学者研究的对象。刘笑霞（2007）则从财政透明度角度对政府财务报告的构建提出要求，认为应借鉴GASB的第34号公告，扩大政府财务报告的构成，从政府层面和基金层面分别对政府会计信息予以报告。郑言（2014）解读美国联邦政府综合财务报告发现，美国联邦政府综合财务报告是以满足报告信息使用者需求为改革方向，确保信息真实、全面。荆新、何淼（2015）指出可借鉴香港政府财务报告，实行“两制”并行、互为补充的会计确认基础，以便完整反映政府资源、负债以及各项活动信息。

我国政府与西方国家在收入、资产、负债等方面存在较大差异，编制适合我国的政府综合财务报告是国内学者研究的重点。部分学者对政府综合财务报告的构建方向进行研究，为政府会计改革指明方向。张琦（2006）试图构建以绩效评价为导向的政府会计体系，并对政府会计、公共受托责任和绩效评价三者之间的关系进行梳理。徐镇绥（2006）认为就当前我国财政管理和会计核算而言，不能贸然采用权责发生制，而应将原有收付实现制进行修正。部分学者对政府综合财务报告的具体内容进行探讨，完成报告整体内容的填充。李建发、张国清（2015）提出应将“政府整体”的概念予以延伸，使其涵盖各个政府层级的政府及其附属主体。扩大报告范围是获取信息需求者所需信息的前提，而如何获取准确的政府会计信息则是学者研究的下一个重点。王彦（2015）指出对公共设施确权、评估以及对政府融资平台企业负债的甄别能从一定程度上提高目前政府资产、负债数额的准确度。我国政府综合财务报告的构建在借鉴西方国家经验的基础上，仍需要学者结合我国国情进行讨论。

四、既有研究成果回顾的思考

通过对已有研究成果的初步分析发现，目前在政府综合财务报告财务分析体系研究方面存在如下两方面的不足：

（一）政府综合财务报告财务分析体系的研究成果过少，不能满足现实需要

从现有研究文献可以发现，目前对于此方面的研究多集中于政府财务数据的分析以及政府综合财务报告内容等方面，而对于政府综合报告财务财务分析体系的构建问题并未得到理论界足够的重视。而从改革进程上看，政府综合财务报告财务分析体系对于中国特色政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度的构建更为重要，现实需求更为紧迫，但现有政府综合财务报告财务分析体系研究较少，难以满足现实需要。

政府综合财务报告财务分析体系是基于政府会计信息使用者需要，以政府综合财务报告信息提供的数据为依据，对政府公共受托责任履行状况进行评价。从分析程序来看，政府综合财务报告财务分析体系的构建应置于政府综合财务报告体系之后。而从整体改革进程来看，政府综合财务报告财务分析体系的前置，不仅有利于提高政府综合财务报告内容的全面性，更有利于政府会计改革效率的提高。

（二）对政府综合财务报告财务分析体系缺乏系统研究

已有政府综合财务报告财务分析体系研究成果相对比较零散，或研究政府会计信息使用者需求，或研究政府绩效评价指标，缺少基于政府会计信息使用者需求，以政府综合财务报告完整信息为对象设计的完整评价体系。现有研究难以对政府公共受托责任进行全面评价，且现有评价难以为政府会计信息使用者所用。

已有研究对于政府综合财务报告信息总体分析体系研究较少，其个别信息应用领域研究相对集中，这无疑给政府会计信息使用者的使用带来不便。人们已经习惯沿用原有的框架结构，很少审视学科框架是否适应财政体制变革以及政府会计信息使用者需求的变化，因此很少在总框架结构上有所突破。现存具体领域政府财务信息研究差异性较小，未能对政府财政风险等评价框架作出实质性的突破。

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