社会治理问题的主体性解读

○韩　升　赵玉枝

社会治理问题的主体性解读

○韩升赵玉枝

一、我国社会治理中的主体性缺失

当前我们追求的社会治理是一种社会多元主体的平等共治状态，体现了人类自觉意识的提高和自为能力的发展，是人类协同应对困境与挑战的重要表现。“在人类的一切活动中，社会治理无疑是自觉性最高的活动，在整个社会治理的领域中，处处都反映出了人的自觉性特征。在某种意义上，人类的共同行动首先是发生在社会治理的领域中的，或者说，人类社会中的治理活动本身就包含着共同行动和反映为共同行动。” 因而，对这种社会治理制度本质的深度理解需要从哲学主体性的高度入手。

人类对哲学主体性的认识经历了人的个体主体性、群体主体性再到类主体性的发展。所谓人的个体主体性就是指人的主体意识和倾向以及人作为主体所具有的各种功能属性的总和，它主要表现为人的主体的主动性、意识性、创造性。同时，人类是群居性的物种，不同于一般的动物，他们能够超越自然本能的需要根据特定的社会功能需要组成某种人群共同体，由此形成的现代社会中社会组织、利益团体成为社会治理中的各个群体主体。而类主体只有在特殊的情况下才能形成，比如面对人类共同的环境危机、经济危机等全人类利益问题时，类主体的意识会更加真实有力。针对我们的社会治理问题，我们需要结合这三个层次来进行认识，既要尊重人的个体主体性以激励社会多元主体的参与积极性，又要考虑人的群体主体性以实现社会问题的协同治理，还要站在未来全球发展的治理高度来思考我们共同面对的治理难题。

在社会治理中，主体性的缺失不仅指社会治理主体的主体意识和能动性欠缺，也指某个主体对自身主体地位的随意夸大、对其他平等主体的忽视或越权，使得社会治理的平等主体之间不能实现有效的互动和主体性作用发挥的最大化。社会治理中的主体性的缺失在高度复杂性和高度不确定性的社会环境中将造成社会治理的失效，影响社会的稳定、持续发展，值得我们在社会治理现代化的进程中高度关注。从主体性的角度解读我国社会治理问题，我们就会发现其主体性的缺失集中体现在以下三个方面：

1.公共决策的任意化。公共管理始于公共决策，制定科学民主的决策需要政府、公众及社会的集思广益，需要建立公平透明的决策机制，需要高效畅通的民意渠道。我国社会治理过程中政府决策缺乏稳定性和持续性，政策“朝令夕改”使得社会公众对政府决策缺乏准确的把握；自下而上反映民意的渠道不健全阻碍了决策者与公众的有效沟通，加上社会公众由于自身政治素养尚不成熟，参与决策的主体自觉意识不高最终加重决策行为的任意化，使得顶层设计与底层实际情况脱节，这已经成为制约我国社会治理现代化的关键问题。

2.社会资源的浪费。作为全体社会成员共同享有的社会资源是社会发展的基础条件，社会资源的合理分配和有效利用是社会发展的关键因素。在我国社会治理主体中，政府主体占据着社会资源分配的优势地位，而社会资源分配存在集中化现象，社会治理主体在资源分配以及管理上缺乏有效的平衡机制，以精英群体在政府部门的过于集中为代表的社会人力资源的浪费成为社会治理创新的障碍。

3.公共权力的滥用。公共权力本是公民的共同权利，但在现实生活中公共权力被委托给其代表行使，行使公众权利的代表在行使公共权力中的滥用损害了全体公民的利益。“公共权力设置的根本目标是促进公共利益的发展，保障社会的公共生活秩序。可公共权力在具体的运作过程中，公共权力行使者会由于权力使用过度或不及，从而给社会和国家造成重大损失。” 在我国当前阶段，政府对公共权力的监督和制约机制仍需完善，公民主动参与监督的意识和能力不够，使得公权私用、特权乱用之风更加猖狂，高度集中的腐败问题是我国在转型期社会治理的重点，其实质上也是公共权力滥用的外在表现，是社会治理主体在公共权力监督方面缺失的结果。

二、我国社会治理主体性缺失的原因分析

虽然治理的观念中西方皆有，但治理理论却是来自西方，现代的治理理念同样是西方总结其长期的统治及管理经验、教训的基础上形成的，中国社会的发展有其自身的特殊性，实现由管理到治理的转型同样需要一个过程。

1.我国传统文化中存在根深蒂固的依从性因素。我国社会经历了奴隶制社会到封建社会再到现代社会的发展，而奴隶制社会和封建社会在我国几千年的历史中占据着漫长的历史过程，高度集权的中央体制与传统儒家思想的君臣等级观念对中国人的思维方式影响深远，依从性成为中国社会的突出性表现，反映到政治生活中就是参与政治活动的热情度不高，成为现代社会治理中的观望者。除此之外，中国社会重伦理轻法度，儒家文化中的伦理纲常成为社会的规范和评判标准，我国当前的社会仍然是人情社会，公民的法权意识置于人情关系之后，很难形成西方的契约精神。但这并不意味着中国传统文化对社会治理毫无借鉴意义。中国传统文化中蕴含的大同、中庸的理念，在此基础上形成的“和合文化”是中华民族智慧的结晶。和合学的本质是“和”，是对自然、社会、人际、心灵、文明的整体和谐、协调、有序的探索，具有较强的社会整合功能，可以将不同的社会群体统一于社会组织、国家之中，规范了社会秩序，有助于社会治理。儒家文化中的“民为贵，社稷次之，君为轻”的思想体现了以人为本的理念，也在一定程度上厘清了社会与政府的关系，有助于社会治理原则的制定。

2.我国社会治理面临高度复杂和不确定的环境。中国社会长期处于政府管理为主导之下，“大政府、小社会”是中国社会的主要特点之一，而中国作为发展中国家，其治理环境也更为复杂。主要表现在以下几个方面：一是社会治理主体发展不成熟，政府主体的一枝独秀的局面短期内难以转变。十八届三中全会将市场定位为配置资源的决定性因素，这是对社会主义市场经济中政府与市场的重新定位，迫切需要政府规范自己在社会主义市场经济中的职权范围，同时要求市场主体发挥其在配置资源方面的优势来激活经济。与此同时，社会治理的另一主体社会组织发展滞后，主动参与社会治理的能力尚未成熟，大部分的社会组织仍然是在依赖政府职权之下运作，规模小、实力弱、社会职能划分不清是我国当前条件下社会组织的主要特点，由此导致社会治理主体多元共治的局面难以形成。二是特殊时期的社会治理对象复杂多变，对社会治理主体提出更高的挑战。我国仍处在发展中国家阶段，三十年的改革开放带来翻天覆地的变化的同时，改革也进入了攻坚期和深水期，改革中相对容易的问题已经得到改正，而改革中的硬骨头成为当前改革面临的问题，在新的体制尚未成形、旧的体制改革又受到重重阻隔的新旧交接时期，尚未成熟的治理主体面对复杂多变的社会治理对象显得心有余而力不足。

三、社会治理的多元主体及其理想状态

起源于西方的治理理论将治理视为是一个自下而上与自上而下的互动过程，通过主体之间建立起合作、协商的伙伴关系从而达成共同的治理目标，政府与公民在对公共事务的管理中探求对公共生活的协商管理和实现公共利益最大化。“治理的实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。” 党的十八届三中全会也提出了“有限的政府”“有边界的市场”“有组织的社会”的治理体制改革的目标，社会治理从过去的政府管理真正开始向社会治理转变。

从“政府管理”到“政府治理”的转变体现了社会治理主体从一元到多元的变化。不可否认，政府在社会治理中扮演着举足轻重的地位，但是随着社会的发展，社会问题和矛盾的复杂化，政府在社会治理中的一包全揽显然有其力不从心之处。治理可以理解为“一种在共同目标和规则支持下的活动，治理主体不一定是政府，也不需要依靠国家的强制力来实现”。 政府作为社会治理的主体之一，是当代政治活动中重要的政治行为者，它同其他社会主体平等的合作过程中依法、民主、科学地对国家各项事务进行规范和管理，最终实现公共利益最大化。由此可见，社会治理的主体是多元的，个人、社会团体、基层组织都可以作为相对独立的主体参与到社会治理当中。“事实上，自20世纪后期起，社会的发展呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征，政府被置于复杂性、动态性及多元性的环境，使得单一的政府治理日益困难，必须与公众、企业、非赢利部门共同治理与共同管理。因此，政党、政权、社会和公众的共治已成为当代重要的治理模式，社会和公众在社会治理过程中也日益承担起治理责任，从而使社会治理出现了合作的局面。” 多元主体的参与也被视为是社会治理的特点之一，各个行为主体在社会治理中发挥着不同的作用，他们通过彼此的分工与协作实现社会治理的共治，由于各个行为主体是以相对独立的主体参与到社会治理之中，要实现社会治理共治的理想状态就要发挥各个行为主体的自觉性、主动性，在此基础上才能形成有效的互动关系。

社会治理的理想状态是要形成公民、政府、社会的协调配合的“善治”状态。善治并不是将社会彻底拉平，而是在承认社会差异化的基础上追求社会不同主体都实现充分的存在感，由此达到社会和谐治理和自觉演化发展。在善治社会中公民能够实现自我认同，能够找到心灵归属感和自我价值感，能够承认自我在社会中的地位和身份，并基于这些而积极参与到社会治理之中，发出自己与众不同的声音。“善治就是使公共利益最大化地社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。” 而这种治理状态需要各个治理主体以平等的姿态参与到社会治理之中，并依靠法律规范的治理权限来保障各自主体性作用的发挥为前提。

四、社会多元协同治理进程中的主体性发挥

面对我国根深蒂固的传统依从文化以及我国社会治理环境的复杂性的严峻挑战，要实现社会治理的理想状态——公民、政府、社会组织的协作共治，任重道远。基于我国当前的社会转型和和谐发展的现状，综合考量我国社会治理现代化的目标要求，至少需要从以下几个方面来加以努力：

1.以现代公民教育来培育具有独立人格的公民，这是社会多元共治的基础。公民教育是公民获得有效参与公民生活必备知识、态度、技能进而发展成为具有责任感和荣誉感的合格公民的重要途径，由此培育出的独立性人格的公民是建立公民社会的必要因素，只有在独立性的人格的前提下，社会成员才能真正地以公民的身份参与到社会治理之中，真正地发挥其作为独立主体的作用。法权意识是现代公民必须具备的一种理性状态，这种法权意识“既包括体现私人性与主体性之诉求的‘私权意识’，又包括内涵参与精神与奉献观念的‘公权意识’”。 社会主义市场经济中市场成为配置资源的决定性因素，这必然会带来人们私权意识的进一步增强，与之相对应的公权意识也会发生一定的变化。培养具有法权意识的公民实则是要促进公民对私权意识与公权意识的协调配合，保障每一个社会成员都能以独立的个体自主、自愿地参与到社会治理之中。此外，公民教育培育出的独立性人格的公民具备自我管理的能力，社会治理是一个自上而下也是自下而上的过程，要靠千千万万的普通群众有组织地加入到社会治理之中，在社会治理实践中锻炼个体独立自主的能力，完善治理方式的科学化、有效化的同时摆脱对政府的完全依附，实现公民的独立人格之转变。

2.以现代法治来规范政府行政权力运用，这是社会多元共治的关键。多元治理的治理模式是社会资源配置的重新分配的过程，作为社会治理主体之一的政府应该积极地探求新的治理方式，实现从“政府管理”到社会治理的成功转型，而这并不等于完全削弱政府的力量，而是要保证政府的主导作用能够科学规范地运用。“中国30年发展的最大特点就是‘政府主导’。……这种主导作用表现在两个方面：一是政府推行了有力的改革政策，这些政策有目的地大幅度减少了国家干预社会的范围；二是政府自觉谋求治理方式的变革，有意识地推动和引导社会自治的发展。” 政府主导作用的科学规范运用首先体现在从传统的“管控”到“引导”的放权过程，将一部分公共服务职权向社会组织让渡，促进社会组织的快速发展。其次，政府治理方式要实现法治化，这一方面需要政府摆脱传统的人治思维，使政府的活动受到规则的制约；另一方面政府作为社会治理主体实际上是由个体组成的，建立法治型的政府意味着对行使公共权力的主体要慎用手中的权利，从而优化政府这一社会治理主体的整体能力。最后，政府的主导作用体现在对权威主义治理的自觉否定，真正地实现服务型政府的转型。政府作为社会治理的主体之一，占据着得天独厚的社会资源优势，依靠行政权力进行社会管理、维护社会秩序、树立政府权威是政府管理的传统模式，这种简单的自上而下的管理方式不利于底层信息的流动和上层决策的科学化、民主化。政府对权威主义治理的自觉否定意味着政府从全面管制向部分主导的转变，同时给予基层群众自治和其他社会组织发挥其优势的机会，使处于顶层的政策制定者深切地关注底层社会的需求，实现政府公共服务的职能。

3.以自主社会组织的培育来完善社会治理的主体性力量，这是社会多元共治的保障。“从当前情况来看，非政府组织、社区等都是新兴的社会自治体，它们在结构上、制度上和运行机制上也不会延续原先的政府组织模式。也正是因为它们在这些方面没有延续原先的政府组织模式，才使它们具有了新的社会自治体的属性，否则，它们就可能成为政府之外的第二个‘政府’，甚至会变得比原先的政府更糟。所以，它们所展示的是作为合作治理中的新兴主体的特征，它们的出现将重新改写社会治理体系的结构，使社会治理以多元治理主体合作治理的局面出现。” 由此来看，作为社会治理的主体之一社会组织承担着政府无法替代的社会功能，我国目前的社会团体大部分是从原来的政府部门之间转型过来的，在某种程度上成为政府的从属机构和延伸物，只有降低社会组织的行政色彩才能使社会组织真正向一个独立性的社会主体转变。而社会组织应该是作为政府和个人之间的协调机构而存在，是公民集体申诉自身利益的媒介，承担着维护组织内部成员权益和社会舆论监督的社会职能。社会组织的“去行政化”的意义在于不断减少社会组织的行政性，增强自身的自治能力，真正的成长为一个与政府平等参与社会治理的独立性主体。为此，一方面社会组织应该增强自律、自主、自我管理的能力，不断完善组织内部的规章制度，独立自主地开展广泛的社会活动，扩大自身的社会影响，从以往完全依靠政府来运行的模式中走出来。另一方面，作为与社会组织有着紧密联系的政府，减少其对社会组织的管控力度，通过完善相应的社会制度为社会组织的发展提供保障性的社会环境，同时政府同社会组织的职能分工应该更加明确，通过适当的政府放权给予社会组织更多的自主空间。除此之外，社会组织作为社会治理的主体之一，其主体性的发挥依赖于每一个组织内部成员的个体主体性的成熟，在某种程度上，社会组织可以整合社会零散的个体力量从而使得个体的利益诉求更易得到满足。为此社会组织内部成员应该对自身的责任和义务有明确的认识，通过提升个体主体能力来增强整个社会组织的力量。

五、结语

社会是一个有机体，社会治理涉及社会生活方方面面的内容，这项大工程需要公民、政府以及社会组织的协同配合。人民群众是实践的主体和社会变革的决定性力量，政府或者社会组织本质上也是个体组成的群体性组织，只有充分发挥个人的主体性地位，培养具有独立性人格的社会公民，使广大群众积极主动地参与到社会治理之中，才能实现各个社会治理主体的主体性作用的发挥。中国仍然处在发展中国家的阶段，受到传统文化和发展程度的影响其社会治理有着自身的独特性和复杂性，社会治理的任务也更加艰巨，只有从本国国情出发不断创新社会治理的方式，妥善处理改革中的新问题新挑战，才能在社会治理现代化中促进社会和谐发展。

（作者单位：鲁东大学商学院、鲁东大学马克思主义学院）

（责任编辑 矫海霞）