新预算法对政府审计影响的透视

王小红　徐焕章　张晓斌

【摘 要】 基于新预算法的背景，分析了新预算法对政府审计内容、政府审计职能、政府审计处理及公告三个方面的具体影响，得出了新预算法使得政府审计内容扩大、政府审计职能深化、政府审计处理及公告制度明确。最后，从四个方面提出完善政府审计的对策及建议，即关注新的审计内容和审计重点、整合审计资源和创新审计思维、完善配套的制度体系、积极推进政府审计结果的公开工作。

【关键词】 新预算法； 政府审计； 审计内容； 审计职能； 审计处理及公告

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）17-0119-03

一、引言

新预算法作为我国的“经济宪法”，在历经三届人大及四次审议后，2014年8月31日，在第十二届全国人大常委会第十次会议上表决通过，终于完成了20年的首次大修。这次的修订既为政府审计提供了重要的法律依据，也即将成为我国完成改革与完善政府审计的一项重要的财经制度。新预算法的颁布带来了诸多方面的变化。除了对中央地方政府预算造成影响外，同时也对政府审计的诸多方面产生重要的影响。由于新预算法颁布仅仅一年，学术界对此问题还没有展开深入的研究，因此，研究新预算法对政府审计影响的具体内容，有重要的理论意义和现实意义；同时为落实新预算法和加强政府审计质量奠定了坚实的基础。

二、新预算法对政府审计的审计内容的影响分析

（一）政府审计的审计范围扩大，审计重点更加突出

新预算法的第一个特点就是全口径预算。按照我国新预算法中第五条的规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算[1]。这次的新预算法比较彻底地否决了预算外资金、非税收入、超收收入的存在。也就是说政府的全部收入和支出必须都纳入预算，将其装入了法律制度的笼子，从而拓宽了政府财政收支审计的内容和范围[2]。政府全部的收入与支出都将成为政府审计的审计对象或审计客体。政府审计工作的基本目标之一就是预算的完整性。这次新预算法对预算外资金纳入预算管理的修订，体现了我国将严肃财经纪律、预算外资金收入及超收的收入作为政府审计长期监督的重点内容。

新预算法中首次明确规定了超收收入资金的法定用途，规定其仅仅用于冲减财政赤字或者补充预算稳定的调节基金。预算法规定各级政府应该建立跨年度的预算平衡机制，按照规定设置财政预算的稳定调节基金，主要考虑用来弥补以后年度财政预算资金的使用不足。这种跨年度的预算平衡机制的确立，使得政府审计的重点发生了重大的变化，即从重点监督超收收入的用途转向对财政规划的合理性和跨年度政府预算平衡资金的规模等内容的监督上。

（二）政府审计中地方债务审计的审计依据更加清晰

新预算法对地方政府“开明渠，堵阴沟，建防火墙”的政策思路，使地方政府债务管理套上了预算监管的“紧箍咒”[3]。近年来，国内外都高度关注我国的地方政府债务问题。因此，地方政府是否能举债的问题一直是预算法修订的重点和难点。近年来，地方债务规模有逐年上升的趋势（如图1所示）。迄今为止，我国最高审计机关即审计署按照国务院的要求对各级政府的地方性债务进行了三次审计，审计结果显示，目前地方政府债务风险在可控范围之内。但是，由于大多数的债务没有纳入财政预算管理，导致脱离中央及同级财政的人大监督，可能会导致局部风险较大。这必然要求新预算法对地方政府债务加强控制与管理。

因此，我国在综合考虑控制地方政府债务风险的基础上，新预算法对地方政府的举债从发债的主体、发债的规模、发债的方式、举债资金的用途以及发债的风险控制等方面都进行了明确的规定。如关于发债主体的问题，新预算法明确规定地方举债的主体只能是省级政府，限制了省级以下政府举借债务的权力。这些规定一方面体现了预算法对地方债务管理上的严格监督机制；另一方面为将来政府债务审计的开展和评价提供了明确的法律依据。

三、新预算法对政府审计的审计职能的影响分析

（一）新预算法对政府审计鉴证职能提出更高的要求

国内外财务报告的编制基础有两种：一种为收付实现制，另一种为权责发生制。我国所有企业和大部分事业单位目前都将权责发生制作为编制报告的基础，而行政单位，尤其是政府部门基本采用的是收付实现制。新预算法第九十七条明确规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案”。这次预算法的修订充分贯彻落实了党的十八届三中全会中要求建立权责发生制的政府综合财务报告制度的内容。这种以权责发生制为基础的政府综合财务报告的制度从根本上突破了以往的报告中仅仅反映当年的财政收入、支出及盈余或赤字的内容，同时这种制度还能够完整地反映出政府所有的各种类型的资产和负债，从而可以全面反映各级政府的财务状况。而国家治理体系的重要组成部分就是政府审计，为充分发挥其“免疫系统”的功能，需要对政府编制的综合财务报告进行科学有效的审计，并出具合理、合法和科学的审计鉴定意见，充分发挥政府审计的鉴证功能。这将促使政府审计部门合理调配资源，积极推动鉴证式审计业务的发展。同时这种鉴证式审计业务的开展对审计人员的素质要求比较高，也对政府审计资源如何优化整合提出了更高的要求。

（二）新预算法使得拓宽了政府审计政策评估职能

新预算法强调了全口径预算，将政府的全部财政收支纳入到预算管理当中。党的十八届三中全会强调政府审计的审查内容不仅应当重点审查财政预算资金的平衡状况、赤字规模等问题，更应该对未来支出预算和支出的政策进行有效的审查与评价。因此，新预算法中对政府预算编制的内容提出了非常高的要求。现在政府审计中的重点内容包括审查预算编制的内容是否符合我国国民经济发展情况，重点的支出和重大的投资项目支出是否合理和可行。新预算法对转移支付中尤其是专项转移支付进行了重点的规范和规定，旨在促进建立和健全政府专项转移支付的评估机制及退出机制。这些内容的变化拓宽了政府审计的作业范围。由此可见，这种政府审计的审核预算重点的变化，必然促使社会公众对审计机关的政策评估功能提出更高的要求和期望。为了发展和完善我国预算监督管理体系，我们必须在政策评估这一新兴领域，充分发挥人大监督和审计监督的合力作用，从而建立科学的协同合作的工作机制。

四、新预算法对政府审计的审计处理及公告的影响分析

（一）新预算法使得政府审计的审计处理更加科学合理

2013年11月，中共中央、国务院印发了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。在中央力推建设廉洁政府的背景下，预算法在第十二条和第三十七条分别对预算支出做出硬性的规定。如第十二条中规定各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则；第三十七条中规定各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。旧的预算法中只对随意变更预算、随意支出预算资金和隐瞒预算收入等三种情形规定了较为笼统的法律责任。这种法律责任的划分不清和缺失导致最终的审计处理只能提出一些加强管理和规范行为等的建议，使得最终政府审计出的问题不能得到有效的整改，并且存在屡查屡犯的现象。新预算法在全新梳理违法违纪的情况下，进一步加大了责任追究的制度和力度。比如对政府及有关部门随意挪用预算重点资金、违规举债或者超预算、超标准建设楼堂馆所，对直接负责人和其他直接负责人将给予撤职、开除的处分。当然，如果情节严重的，构成犯罪的还要追究刑事责任等。

（二）新预算法使得政府审计的审计公告制度发生变革

在我国的历史上政府预算是作为国家机密对待的。1997年国家统计局等部门制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》中明确指出了财政年度预算、决算、草案以及财政收支款项的年度执行情况、历年财政明细统计资料等属于国家机密，均不得向社会公开。2008年《中华人民共和国政府信息条例》出台，要求财政预算公开，这不得不说是我国政府预算管理改革中的一种进步。旧的预算法由于没有对预算公开做出明确的规定，导致各地政府公开的程度、范围都不尽相同，这使得社会公众不能清楚地了解政府预算资金的实际用途和方向，也就使得社会公众无法进行科学和有效的监督。而新预算法明确规定除了涉及到国家机密的内容外，其他预算所有内容都应当进行公开，而且对公开的时间、范围、主体等都做出了明确的规定和要求。其中直接影响政府审计的是新预算法还要求对政府预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告向社会公开。尽管审计工作报告的公开已经成为了惯例，但是首次在我国的“经济宪法”即预算法中进行明确。这不但完善了政府审计结果公开制度的法律依据，而且也对政府审计报告公开程度提出了更高的要求。

五、新预算法下完善政府审计的对策与建议

（一）关注新的审计内容和审计重点

一是由于新预算法推行的是全口径预算，政府审计的内容也就不仅包括预算内资金的审计，也包括预算外资金的审计。关注非税收入、超收收入，如国有企业上缴利润等内容，这是政府预算审计完整性的体现。同时，地方政府债务正式入法，使得地方政府债务的审计内容发生了变化。目前地方债务审计的层次上升到对省级政府的审计，原因在于只能省级政府可以举债。二是政府审计的重点应该放到支出预算及预算内资金和预算外资金的用途上，尤其关注重点支出和重大投资项目的预算安排的可行性、上级对下级政府的转移性支出预算的规范性、专项转移支出是否进行有效的评估等内容。

（二）整合审计资源和创新审计思维

整合审计资源方面除了考虑提升政府审计团队人员的素质之外，还应该优化资源配置。如在具体的审计项目或者组织当中，具体分工的优化；培养团队的“慎独”精神（即在无人监督下也能通过团队的力量完成既定的审计任务）。在整合审计资源方面，一是考虑直接利用民间审计力量，二是考虑审计过程中应就近整合审计机关人员。同时，由于政府审计客体及内容的庞杂性，这对政府审计的层次及深度有较高的要求。这就要求政府审计人员不仅具有单纯地分析某一审计事项的审计思维，更应该具体综合的审计思维。如将政府预算执行审计与预算的编制监督和预算的分析等多个事项组合，借助这种对多个事项组合审计的思维，可以有效地提高政府审计的工作效率和质量。

（三）完善配套的制度体系

根据新预算法对政府审计影响的各方面以及提出的一些新要求，在国家层面上来制定或修订系列相关的法律规范性文件，在省市等地方层面上制定具体的实施办法或者细则性的规章制度。同时，还应该在审计机关内部制定相应的制度与规范，制定完善的配套制度体系，给审计部门及机关充分的资源整合和调配权力，从而最终保证国家预算法的有效落实和执行。

（四）积极推进政府审计结果的公开工作

按照新预算法的规定“对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应该向社会公开”，这种审计工作报告的对外公开纵然已成惯例，但是却首次以法的形式做出了约束。因此，作为审计机关应该从以下两个方面推进政府审计结果的公开工作：一方面，对政府审计结果公告和信息发布制度进一步完善，如可以考虑规范公告发布的形式、内容和程序，应该建立审计结果以综合发布为主体，单项详细报告为补充的模式[4]；另一方面，继续扩大政府审计结果公开的广度和深度，积极探索和创新审计整改报告的方式，进一步提高政府审计工作的透明度和开放性，形成政府审计监督、社会公众监督及舆论监督三方相结合的监督机制。

【参考文献】

[1] 段朝辉.新预算法的出台及预算执行审计的变迁[J].江苏商论，2015（35）：118-119.

[2] 赵明华.基层审计机关贯彻新预算法的工作思路[J].现代审计与经济，2015（2）：32-33.

[3] 张玉竹，罗涛.浅议新预算法对国家审计的影响[J].工业审计与会计，2015（1）：31-32.

[4] 张亚亮.从审计监督层面谈谈对新预算法的理解[J].预算管理与会计，2015（3）：23-24.