我国税收征管体制改革探索与创新

林江

【摘 要】 2015年底出台的《深化国税、地税征管体制改革方案》开启了新一轮的税收征管体制改革。对于自贸区而言，靠政策优惠的单一路径来促进发展似乎已经没有出路，因此如何依靠政府自上而下的自我革命，大幅提升政府治理能力，努力提高政府服务水平，以适应经济的发展，是自贸区建设成功与否的关键，税收征管体制在其中应发挥重要作用。具有制度创新先行先试优势的广东自贸区，勇做改革创新的“排头兵”，其中南沙片区在深化国税、地税征管体制改革方面探索出了一系列的创新举措，取得了一定的成效，完善了税收征管体制，也值得其他地区借鉴推广。

【关键词】 自贸区； 税收征管； 体制改革； 国税、地税合作

【中图分类号】 F810.42 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）17-0002-05

一、引言

税收征管是指税务机关将纳税人应纳税额及时、足额入库的一种有效组织税收收入的行政活动，这种活动按照国家法律，以及统一的程序和标准组织、执行，是税收法律法规和相关政策贯彻落实到纳税人的具体过程和重要手段。

改革开放以来，我国税收征管体制得到了系统的发展。现行国税、地税两套税务机构的征管体制始于1994年的分税制财政管理体制改革。随后，国税、地税税务机构将税收征管与现代科技进行融合，开展税源专业化管理试点等工作，探索降低税收流失率和征纳成本，不断地提高税法遵从度和纳税人满意度。但是，随着我国经济的快速发展，纳税主体的迅速增长，对税收征管模式和征管效率也提出了新的要求。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要完善国税、地税征管体制，进一步深化税收征管改革。2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第17次会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）。2015年12月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《方案》并向社会公布。为更好地指导税务局合作工作，2016年1月1日，国家税务总局又发布实施《国家税务局 地方税务局合作工作规范（2.0版）》（以下简称《合作规范2.0版》。

这次深化国税、地税征管体制改革既具有重要现实意义，又有重大历史意义，它适应了我国社会发展、税源状况、现代科技潮流和完善现行税收征管方式的迫切需要，是我国税收改革发展历史进程中的一件大事。实施这项改革既是顺应纳税人期盼的民心工程，又是服务国家治理现代化的基本建设，更是推进税收事业科学发展的重大举措。

自贸区制度创新的核心就是政府治理能力现代化[1]。广东自贸区的首要任务就是创新探索实现政府职能转变，政府职能转变的关键要靠制度创新，其中税收征管体制改革无疑是推动广东自贸区贸易和投资便利化且与国际投资贸易规则体系相衔接的重要一环。如果说，过去的35年广东是通过要素驱动来实现经济快速增长的话，下一个35年应该是通过制度创新来引领经济的可持续增长，而广东自贸区南沙片区正是上述制度创新的龙头和重要示范区。表面上看，广东自贸区应该是在全国范围内最有条件实现体制机制创新的区域，这不仅因为广东拥有创新所需要的人才、载体和环境，而且还因为自贸区的先行先试政策允许广东可以通过试错的方法来啃改革的“硬骨头”，更难得的是，从政府官员、企业家、学者到普通市民都对自贸区的各种制度试验充满期待[2]。

在管理制度创新方面，税收征管制度的创新是政府制度创新的一个重要方面。广东自贸区南沙片区牢牢把握获批国家新区和自贸区的历史机遇，发挥自贸区先行先试的优势，以《方案》和《合作规范2.0版》为行动指南，率先按下深化征管体制改革的快进键，将深化税收征管体制改革作为创新自贸区管理服务的头号工程，力争建设成全国“国税、地税合作示范区”，目前已经取得了一定的成效。

二、广东自贸区南沙片区税收征管体制改革创新实践

广东自贸区的建立使南沙享受了更先一步的开放和改革优势。南沙自贸片区的发展对政府来说是一次提升自身治理水平的良机，创新服务自贸区建设是税务部门的职责。国务院也明确规定，自贸区税制应以培育功能为导向，探索与自贸区相配套的促进贸易和投资的税收政策。在机遇与挑战并存的情况下，为了主动适应税收新常态、新形势，全力支持和服务南沙自贸片区建设，广东省自贸区南沙片区税务部门按照国家深化税收征管改革的思路，积极探索，并取得了一定的成效。

（一）强化税源专业化管理，逐步增强税源管控能力

税收管理专业化是税收管理活动规律的外在表现形式，而税源管理是税收征管工作的核心[3]。广东自贸区南沙片区在如下方面对税源专业化管理进行了探索和创新。一是推进落实税收征管规范的全面落地，夯实基础业务专业化、规范化管理。二是及时调整岗位设置，高效组织税务人员进行针对性培训，提高税务人员专业化能力。三是健全税源动态预测机制，深入基层、主动走访政府部门和企业，及时了解重点税源、重点项目落户及发展情况，加强国税、地税等多部门合作，运用现代科技和大数据加强税源分析，及时、准确地掌握税收运行动态，对重大项目实行“一对一”全程服务。四是完善重点税源监控管理机制，全面深化税源风险管理，加强风险统筹管理，按行业开展税源监控，构建自贸区征稽风险联防体系，打造专业风险应对团队，及时主动发送税务提醒，减少纳税人涉税风险。

（二）强化税收服务意识，主动创新服务自贸片区发展

一是与其他部门协作专门成立工作领导小组服务南沙自贸片区经济发展，跟踪服务片区内重大投资项目，从审批、交流、办税、政策四个方面实现直通服务模式，并且将深化国税、地税合作作为创新服务自贸区的头号工程。二是建立“对话机制”，开展体验、座谈会、千户纳税人专项调查活动，开通广州南沙国税和南沙地税微信公众号，广听纳税人服务诉求。三是积极探索符合自贸区基本法律法规体系的且与自贸区发展需求相配套的税收优惠政策，加大优惠政策宣传落实力度，积极主动推送各项税收政策。四是紧跟南沙自贸片区发展步伐，量身打造“电子税务局”，建立以电子办税为主的多元化办税服务渠道，积极落实开展“互联网+税务”行动计划，国库业务、出口退（免）税、发票管理等多项工作实现无纸化、电子化和全流程网上办理，提升“南沙速度”“特区速度”，全省率先实现税控发票“网上申领、邮递送达”，取得多个全省和全国第一的创新性工作成果，为企业缩短了办事时间，甚至帮助企业提高了资金周转率和利用率。

（三）先行先试拓宽合作领域，深入推进国税、地税合作

作为首批“广东省国税、地税合作县级示范区”，南沙专门建立联席会议制度，成立国税、地税合作项目小组，构建“项目制”以及“领导牵头、联合办理、合力推进”的联动落实机制，多项合作走在广州市、广东省甚至全国前列。一是联合办税。国税、地税联合开展税务登记、全面实现多证合一，实施“一口受理、联合办税”，“一照一码”改革已经拓展至工商、质监、国税等12个部门，已实现多部门“十二证三章”联办，在全国遥遥领先，极大地改善了国内外企业投资环境。截至2016年3月，已经建成2个24小时联合自助办税服务厅，并有5大项68小项国税、地税业务率先实现“一窗联办”，惠及上千户次纳税人。二是联合评估。国税、地税组建国税、地税联合评估攻坚组，共同选定行业和税种，联合开展专项评估，对同时存在风险疑点的业户共同开展纳税评估，采取多种措施排查风险，实现税收风险“三方共防”，2015年国税、地税共联合评估税款过千万元。三是联合宣传。门户网站互设一键链接，微信公众号互设友情链接，联合利用地铁专列、志愿驿站等多种形式进行税收公益宣传，突破传统税收宣传模式，为纳税人提供一站式税收宣传辅导服务。四是信息共享。依托“互联网+”和“大数据”，共建信息互通机制，定期交换个体工商户联合商定相关数据、纳税人登记信息、纳税人申报缴纳税款情况、纳税人税收风险信息、国税和地税税收统计分析资料、税收遵从协议等相关信息，主动推进信息融合，有效降低因信息不对称或传递不及时而导致的执法风险。

（四）简化涉税行政审批，实现便民优质高效办税

一是率先创新推行“先办理、后监管”税收管理服务新模式，不断精简事前审批事项，税（费）业务中即办事项占比高达90%以上，处于全国领先水平，限时办结事项耗时也大大缩短。二是实施简并征期，对小规模纳税人的增值税由“按月申报”改为“按季申报”，便利纳税人。三是在全国率先推出“自主有税申报”创新举措，南沙推行“自主有税申报”，对现行税种认定方式进行改革，强调纳税人申报税款的自主性，突破了现行制度规定，适应了自贸试验区条件下制度创新的需要，不仅有效减轻了纳税人负担和办税成本，提高了纳税人自主纳税意识和纳税遵从度，同时也减少了税务机关的工作量，还减轻了大量“僵尸数据”“垃圾数据”对系统运行的消耗，实现了征纳“双减负”。四是强化税收政策专题辅导和跟踪服务，将现行有效地方税收优惠政策汇编成册，并为纳税人提供主动推送和个性化订阅服务。这些重要的改革使得办税服务更加“便利化”，不仅符合国务院对我国政府行政管理体制改革中所要求的“简政放权、放管结合、优化服务”的原则，也符合现代税收管理理念，更呼应了广东自贸区自身发展的形势要求，适应了商事制度改革和自贸区投资集聚效应新常态，进一步优化了南沙自贸片区市场化、国际化、法制化的营商环境。

（五）依托“互联网+”，紧扣时代主题创新税收服务

南沙自贸片区不断创新，将“互联网+”的理念运用到税收服务中。一是打造全流程“电子税务局”，全面对接南沙纳税人需求，积极探索推进全业务电子化办税服务，细化推出以电子税务局为核心的“办税e揽子创新服务22条”，加快推进自贸区打造接轨国际、高效便捷的税收服务管理。二是全力打造智慧自贸试验区“互联网+自贸税易通”，在全力落实国家税务总局“办税一网通10+10”的基础上，进一步出台了“自贸税易通”12项创新税收服务措施，为区内三个片区的企业提供接轨国际、便捷高效的税收管理服务。三是提供“互联网+电子发票”的“开票易”电子发票服务，将优化发票管理作为提升服务能力的重要突破口，其公共服务行业正在步入“零成本、无纸化”的发票管理新时代，实现了发票管理与服务的有机结合。四是提供“互联网+税融通”服务，南沙自贸片区已全面推行纳税信用等级电子证书，对于诚信纳税的企业、获评A级的纳税企业不仅可以享受简化办税流程、压缩审批内容和办结时限等便利，还可以通过“税融通”项目向多家银行申请无抵押贷款，切实实现了中小企业纳税信用的可“兑现”，使纳税企业真切地感受到了“诚信纳税带来的回报”。

（六）加大风险管理，创新风险管控

在简化行政审批、优化办税流程的基础上，南沙自贸片区加强了事中事后监管。一是通过多种渠道（建设“自贸区”版纳税人学堂和网站、微博、微信等）向纳税人提供宣传、咨询服务，引导纳税人依法申报相关税费，满足纳税人个性化税收宣传新需求。二是按照“放管结合、风险可控”的原则，建立了包括咨询纠错、智能纠错和数据纠错“三位一体”的纠错机制，有效地防范纳税人不报、错报、漏报等问题和监管风险。三是应用“大数据”风险管理方式，按照“后监管”工作规程，推进“互联网+信息共享”行动，通过财务数据分析、开票申报数据比对、国税和地税信息交换以及其他第三方数据利用等多种方式，挖掘纳税人办税风险节点，通过主动推送服务，让纳税人及时自我纠正，最大限度地帮助纳税人避免不报、错报和漏报等行为的发生，增强了纳税人税法遵从度，也提高了税务部门风险管控的能力。

三、广东自贸区南沙片区税收征管体制改革对其他地区的启示

在新一轮的税收征管环境下，南沙自贸片区致力于构建与国际新规则体系相适应的南沙自贸片区市场化、国际化、法制化的营商环境，按照现代化税收管理理念，瞄准国际一流水平，突破现行规定，创新税收征管模式，明确征纳双方的权利和义务，减轻纳税人负担，真正还责还权于纳税人，最大限度地为纳税人办税提供便利，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，从而激发了市场和社会活力。这对其他地区税收征管体制改革有如下的启示。

第一，在税收征收管理互动机制方面，南沙自贸片区的做法具有借鉴意义。其加强国税、地税合作的同时，也加强与工商管理部门等多部门的合作，通过多方合作形成征管合力，不但增强了税源的管控能力，也在纳税评估、税收分析和税务稽查、风险管控等环节建立了互动机制，依托大数据，深化信息分析利用，不断推进税收管理信息化建设，提高了税收征管的效率和质量。

第二，在深化国税、地税合作方面，南沙自贸片区进行了深入的全方位的探索，对其他地区也很有借鉴意义。其以问题导向为国税、地税合作的出发点，以需求导向为国税、地税合作的落脚点，以效益导向为国税、地税合作的着力点，在具体做法上，首先打破体制限制，成立联合工作办公室；其次改变运作模式，打造“项目制”落实机制；最后突破规定动作，形成“44+N”①合作新模式，不断提升纳税人获得感。

第三，在纳税服务和税收征管有机结合方面，南沙自贸片区的做法也具有借鉴意义。南沙自贸片区坚持纳税需求为导向，依托“互联网+”，创新服务方式，优化服务手段，充分发挥纳税服务对引导纳税人依法诚信纳税的积极作用。南沙自贸片区针对不同类型的纳税人，尤其是在全国率先推出的“自主有税申报”制度，有针对性地改进了税收服务，切实实现了征纳“双减负”。

四、广东自贸区南沙片区税收征管体制改革深化的进一步思考

在整个珠三角地区转型升级的背景下，广州扮演的是中国企业“走出去和请进来”的“试验田”角色，而广东自贸区南沙片区正是广州的国际国内先进制造业和现代服务业进行对接实验的“试管”。南沙自贸片区如何扮演好这个“试管”角色，如何做到不负众望，在新一轮的区域竞争中实现高水平崛起呢？全球化背景下，税收制度和营商环境已经超越人才和技术，成为区域投资环境和国际竞争力的重要体现。广东自贸区南沙片区推出的税收征管体制改革创新措施和营商环境的改善，已在很大程度上增强了南沙自贸片区的吸引力，但是，仍存在一定的提升空间。

（一）设立专门管理和制定自贸区税收政策的机构，增强税收管理权

广东自贸区南沙片区目前正在研究设立明珠湾区开发建设管理局和产业园区开发建设管理局，这不是传统意义上的常设机构，而是全新的法定机构，此举正是通过立法来保障南沙自贸片区管理制度的创新，体现了南沙自贸片区的体制机制创新，不仅有助于南沙的发展建设，也有助于整个广州的体制、机制创新。

虽然，从自贸区税收政策来看，应该说主要是对现有税收政策的移植[4]，但鉴于南沙自贸片区至今尚未形成一套完整的税收政策体系，税收法律法规和其他相关税收政策文件还有待修订完善，为了适应建立国际高水平投资和贸易服务体系的需要，也应该设立专门管理和制定自贸区税收政策的机构统一实施管理。通过自贸区的专设机构，优化管理机制，实现税收管理制度创新。一是梳理自贸区现有税收政策，统一政策制定权限，规范税收政策制定过程，构建统一的政策发布平台，营造透明的政策环境；二是可以按期测评已实行的税收政策，确定该项政策是否对自贸区的发展起到了积极的作用，清理过期、不合规定、无甚效果的税收政策；三是在测评现有税收政策过程中设计相关税种的税收征管以确保税收政策充分落实；四是及时发现问题、及时向上反馈自贸区税收活动，并客观准确地处理这些问题。

（二）借鉴香港税务局服务经验，加快服务型政府建设

单纯的税收优惠型政府已不可取，广东自贸区南沙片区应该加快建设税收服务型政府。政府面对企业和公民两种对象，应该以“顾客需求为导向”，提高服务意识，重塑政府与社会的关系。对企业，营造良好的营商环境，扫清企业发展障碍，给予便捷优质高效的服务和政策支持。对公民，便捷办事效率，改善生活环境，提高公众满意度。

香港税务局的税务服务水平极高，对纳税人的服务承诺有二十多项，标准明确具体。《纳税人约章》中清楚列出纳税人应尽纳税义务的同时也清楚地列出了纳税人所应享受的权利，如有权获得礼貌对待及按承诺标准提供的服务、享有清晰直接的投诉上诉渠道等。与纳税有关的所有环节的相关信息，都公开透明、获取便利，表格简单明了、易懂易填，甚至在税务局发出的税单上，都会列明哪种缴税方式对你更有利，服务非常人性化。纳税人交税也有多种渠道，邮寄支票、网上、电话、银行ATM机交款等方式都可以。万一纳税人有不满，投诉渠道也是相当的畅通，甚至可以直达税务局局长。

全球经济区的发展进一步深化了税收合作的趋势[5]。广东自贸区的使命之一就是建设成为粤、港、澳深度合作的示范区，且在广东自贸区三个片区中，南沙片区拥有面积最广，是唯一可以划出可观的土地面积与香港共同开发的片区，再结合南沙自贸片区的功能定位——香港企业在广东的落脚点之一，如果两地能够加强合作，提供一套切实可行的合作开发方案，对于两地发展来说，必然实现双赢。在建设服务型政府这方面，香港的很多经验和做法都值得南沙自贸片区借鉴，南沙自贸片区可以此合作为突破口，探索与香港政府的合作，最终吸引香港人才和企业进驻南沙自贸片区。

（三）发挥自贸区先行先试优势，创新个人所得税改革

与大陆征收模式不同，香港税制中对于纳税人取得的各项收入，既可以按照分类所得纳税，也可以按照综合所得纳税，香港的个税征管模式也值得南沙自贸片区借鉴。对于已婚夫妇，薪俸税还可以选择是否合并计算税款。选择权在纳税人手中，由其决定采用何种税款计算方式，以便减轻纳税人的税收负担。对于香港政府而言，一方面，香港的税率、基本免税额、扣除项等并非一成不变，这些税收政策会根据经济状况变化，经济景气时，财政盈余多，政府就会适当地宽免税收，还富于民。另一方面，维持低税率政策，不仅可以吸引众多跨国公司在港注册，还可以吸引更多优秀人才的加入，在与其他地区展开更有力竞争的同时，扩大了纳税人基数，进而增加税收收入，这就形成了良性循环。

个人所得税改革最理想的做法是我国无需再用个税起征点的做法为纳税人减税，而是逐步推行以家庭为单位申报个税。但是在现行代扣代缴的个税征管方式没有重大转变之前，南沙自贸片区可以充分发挥自贸区先行先试的优势，结合香港个税征管经验，做好以下两方面的事情，为全国其他地区个税改革提供经验。一是把目前个税的七级累进制进一步调整为五级累进制，让个税边际税率的级次再扩大一些，这样也可以实现工薪阶层减少个税缴纳的效果；二是在合并十一类应纳税收入的前提下尽快实行以家庭为代表申报个税，即使代扣代缴不变，也可以让纳税人向其工作单位申报家庭情况，税务局给予相应的家庭免税额。初始阶段，起征点的做法也继续保留，但是随着个税改革的深入进行，家庭免税额体系不断完善，国家就可以考虑让个税起征点的做法逐步淡出。此举的关键是税务局首先要相信纳税人所申报的家庭情况，然后再采取税务稽查的方式核实，如果纳税人有欺骗税务局的行为，那就要依法接受惩罚。