服务型政府建设下政府职能的转变研究

周宇颖

摘 要：服务型政府于2004年由温家宝总理在中央党校的主体研究班结业式上正式提出。从此我国开始了对服务型政府的建设。本文着重研究在服务型政府建设的背景下，我国政府职能的转变现状和不足之处，并提出相应的改进建议。

关键词：服务型政府 政府职能 转变

一、理论基础

科恩认为，民主是一种社会管理体制，在该体制中，社会成员大体上能直接或间接的参与或可以参与影响全体成员的决策。该说法彰显了服务型政府的本质，即民主。我国学者对于服务型政府以及相应的政府职能转变也有所研究。

（一）服务型政府的定义

施雪华①（2010）认为，服务型政府的定义在于政府的职能体系发生了结构性的变化，组织结构进行了全局性的改组，价值导向进行了根本性的调整。刘熙瑞②（2004）、段龙飞（2004）在文中提到，服务型政府是指一种在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府。

由此可见，服务型政府是一种体制的大变革，是我国发扬民主，抑制官本位旧思想的一种变化。在服务型政府发展的背景下，政府职能也会进行相应的调整。

（二）服务型政府的内涵

彭向刚③（2004）、王郅强（2004）在文中认为，服务型政府的内涵在于：服务范围不再是无所不包，服务手段不再是单一管制，服务主体不再是唯一的政府，服务重心不再是权力本位，服务评估不再是层级考核，服务文化不再是管制文化。唐铁汉④（2004）在文中强调，服务型政府的内涵是，建立完善的公共服务机制，是提高政府公信力和工作效率，使得社会良性发展的一种手段。重点在于政府更加强调公共服务职能的指导思想和基本原则，要求政府加大对公共服务的投入，另外，需要政府在职能方面做出相应的调整。

由学者的理论可以得出，服务型政府的内涵在于为公共服务，而要实现这一目标的重要手段之一，在于对自身职能和运作方式进行调整。

1.政府职能的变化

在发展服务型政府的基础上，我国一个显著的变化是政府职能进行了相应的调整。无论是权力清单、责任清单的实施还是政府信息公开，抑或是大部制改革，均为适应服务型政府而做出的改变。

宋宇文⑤（2016）、刘洪旺（2016）认为，政府职能转变是国家治理现代化的一种重要手段。他们认为十八届三中全会中关于“加快转变政府职能”，提出 “凡是能由市场形成价格的都交给市场”等指导方针是推进职能转变的重要支持。政府职能转变本质上是政府规模最优的找寻过程，是政府与市场、社会关系的重塑过程，也是经济和社会自治能力的培育过程。竺乾威⑥（2015）认为，政府职能的调整是进一步推进市场经济良性发展的重要手段，也是建立有限政府、责任政府、法治政府和透明政府的重要途径。

由此可见政府职能的调整对于进一步推进民主建设，推进服务型政府的发展有重要意义。

二、服务型政府背景下政府职能的转变

随着我国市场经济的发展，市场比以往更加要求发挥自身作用。随着公民意识增强，公众也更加要求参与到政策制定和政府监督当中来。在此背景下，服务型政府应运而生，成为体制改革的一大重点。在此背景下，我国政府职能也进行了相应的调整。

1.政治职能

目前我国在政治职能方面的改革主要包括：

（1）去行政化改革。去行政化，简单来说就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。去行政化的核心在于逐渐脱离“官本位”、“权本位”的思想，明确为人民服务的思想。目前我国逐渐在政府部门实行去行政化的思想宣传，“民本位”的思想日益深入人心。

（2）明确职能边界。十八届三中全会后，我国大力实施权力清单制度，目的在于明确权力范围，清权厘权，进一步完善职能边界，做到“法无授权不可为”。明确职能边界的作用不但在于政府要适当放权，同时还在于提高政府信息透明度，让权力被关在笼子中运行，进而减少贪污腐败现象，从而提高行政效率，真正做到为公众服务，建立服务型政府。

2.经济职能

随着社会发展，市场经济在我国逐渐占据重要地位，市场经济要求更多的自由，要求发挥市场本身的优势对资源进行合理分配，要求企业有较多自由安排自身的发展。在此背景下，我国适时的进行了经济职能的调整。

在经济职能方面，政府部门清理自身权限，将部分权力下放市场，积极发挥市场自身作用。传统的政府职能中对于市场保持着相当高的干预，权力的深度渗透不但导致市场无法进行资源配置，而且还导致了权力寻租严重，政府公信力下降，贪污腐化成风。目前我国政府逐渐退居引导市场的地位，由市场实现资源配置，由公众监管市场。经济职能调整为市场的掌舵者，引导市场经济发展，维护市场秩序，弥补市场失灵，发挥市场作用的地位。这些对我国市场经济良性发展，建立服务型政府有重要意义。

3 社会职能

在建立服务型政府的背景下，我国政府社会职能也进行了相应的改变。在新背景下，政府加强了与企业和非政府组织的合作，充分引导企业和非政府组织发挥作用，并将部分公共服务交由非政府组织执行。我国政府的社会职能以健全社会自治制度，维护社会公平和稳定为重点。服务型政府强调公民的参与度，因此，我国大力鼓励和引导民众参与到政策制定和政府监督中来。除此之外，我国政府进一步健全和完善法律法规以及各项政策，关注民生，解决民生问题，建立服务于大众的社会服务体系。市长信箱，听证会等均为鼓励公民参与政策制定和政府监督的措施。

三、政府职能转变的不足之处

自政府职能转变以来，我国政府已取得了一定成绩，在积极建立权力清单和责任清单，提高工作效率，加强与企业、非政府组织的合作，加强市场自身调节能力等方面都取得了一定成就。不过，就目前而言，政府职能转移仍有不完善之处。

（一）权责边界仍不明朗。虽然“法无禁止皆可为，法无授权不可为”的思想日益深入人心，我国也于2004年起逐步建立并落实了权力清单制度，以此作为各部门清权厘权的重要要求，但是仍存在各部门避重就轻，对于有益权力把持不放，无益责任任意推脱的现象存在。就教育厅而言，不同省、自治区、直辖市所公布的权力清单内容均有不同之处，权力清单所依据的法律法规也不尽相同。目前，政府部门公务人员仍保留官本位和权本位的思想，存在工作拖沓推脱，态度恶劣，手续繁琐，工作效率较低的现象。由此可见，我国在进行政府职能转变，提升工作效率，切实建立一个完善的服务型政府方面仍有较大的上升空间。

（二）对于市场经济的深度干预导致寻租空间扩大。传统的政府职能中，政府对于权力和市场的把控处于严谨状态，权力运行的不透明和Udine权力缺乏制约只是官商勾结，以权谋私和贪污腐败的现象难以得到遏制。权力清单制度建立的导火索“李友灿事件”即为权力寻租的一个显著体现。目前，我国政府进行政府职能转变，逐渐放宽对市场的把控，努力还原市场自身的调节作用和资源配置能力，但是，政府对于GDP的长期追求和对于法制的重视缺失导致我国在约束权力，减少权钱交易，控制寻租空间方面仍有较长的路。

（三）社会服务体系不够完善。随着市场经济的发展，社会公平和民生问题越来越成为关注的重点。就目前而言，我国政府仍有不足之处。政府权力渗透在市场的方方面面，由于贪污腐败等问题，政府公信力亟需提升。除此之外，就业、养老、住房、食品安全、药物安全、环境保护等问题也成为迫在眉睫的问题。目前，我国政府加强与企业和非政府组织的合作，积极调动它们的力量参与到社会管理中，并且构建起社会服务体系和社会保障体系，不过从实际情况来看，仍需进一步完善。我国建立社会自治制度，鼓励公众参与到社会生活甚至政治生活当中去，并为此由各地区各部门出台了一系列鼓励措施。可以说这些改变均推动社会向利好方向发展，不过从现状来看，仍需要革除根深蒂固的官本位思想，进一步贯彻落实服务型政府的思想，将有利措施真正落实下去。除此之外，为适应我国市场经济和政治生活的发展，我国不断完善法制体系，不过就目前而言，法制体系仍需健全，以保障我国政治、经济、社会等各方面的发展。

四、政府职能转变的建议

目前，我国政府职能在转变过程中面临着经济职能弱化不足，政治职能转变不够，社会职能转变不完善的情况。就目前而言，政府对于社会的把控正在经历从重经济到重保障，从重权力到重责任，从重审批到重监管，从重管理到重服务，从重领导到重协商的过程中。因此，本文针对上文所提的不足之处提出了相应的改进建议。

（一）继续完善权力清单和责任清单。权力清单制度作为约束政府权力，清权厘权，遏制贪污腐败，保持市场和社会良性发展，提高工作效率和政府公信力有着重要意义。继续落实和完善权力清单和责任清单，有利于政府职能中政治职能的转变。完善权力清单制度就是要严格依据法律制定清单内容，自上而下把控，自下而上制定相结合。在大方向、大内容一致的前提下允许各省市、自治区、直辖市因地制宜的制定清单。要切实做到清权厘权，明确每项权力的边界，做到不越位，不缺位，每项责任均有部门负责，没有责任无人负责。另外，要继续向政府部门宣传民本位的思想，破除官本位，权本位的想法，在各个政府部门的每一名公务人员中树立为人民服务的思想。建立公众参评的考评机制，由公众为政府部门及其工作人员打分，以此改善服务态度和工作态度，提高工作效率。进而实现以透明政府服务公众的政府职能的转变。

（二）进一步改革政府经济职能，在不违背原则的情况下大胆放权于市场，积极调动市场、企业的活力，实现资源配置。政府应当在不违背原则的情况下减少对市场的深度干预，从而提高工作效率，减少权力寻租空间。在新经济常态下，政府应当梳理权力，改变以往市场领导者的角色，更多转变为市场监管者和服务者的角色，为市场和企业提供服务，把握全局，对社会不公平以及资源配置不均等方面加以弥补、平衡和监管。在政府本身运作方面，政府可以将部分职能通过项目外包的形式由社会组织和企业来承担。不但可以提高工作效率，也可以进一步激发市场活力，减少资源浪费。实现以高效政府服务于市场经济的政府职能的转变。

（三）完善法律法规，健全法制，建立责任政府，加大宣传力度，建立平台，引导民众参与到政策的制定当中来。我国政府要继续完善法律法规以保证社会、经济的良性运转，同时要继续发挥企业、自治组织和非政府组织的作用，加大合作力度，进一步完善各类社会服务体系和社会保障体系，始终把公众利益放在第一位，建立问责机制，接受公众监督，提升公众的主体意识和参与热情，从而实现以责任政府服务于民众的政府职能的转变。

可以说，我国政府公共服务职能不断得到改善，各级政府公共服务质量有了显著提高。但是，与人民群众日益增长的社会公共需求相比，我国政府的公共服务职能还较为薄弱，政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出，亟待进一步强化。建立服务型政府，强化为人民服务的意识是我国深化行政管理体制改革的目标。在这过程中，政府职能的积极调整和转变，有利于这一目标的实现。我国政府职能转变仍有一定的提升空间。

注释

① 施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J].社会科学，2010（2）.

② 刘熙瑞，段龙飞.服务型政府：本质及其理论基础[J].国家行政学院学报，2004（5）.

③ 彭向刚，王郅强.服务型政府：当代中国政府改革的目标模式[J].吉林大学社会科学学报，2004（4）.

④ 唐铁汉.强化政府公共服务职能努力建设公共服务型政府.中国行政管理，2004（7）

⑤ 宋宇文，刘洪旺.国家治理现代化进程中政府职能转移的本质、方式与路径.学术研究，2016（2）.

⑥ 竺乾威.经济新常态下的政府行为调整[J].中国行政管理，2015（3）.

⑦ 南帆.文学、现代性与日常生活[J].当代作家评论，2012（9）.

⑧ Edgar Allen Poe， Poems and Poetics， ed. by Richard Wilbur，The Library of America.2003：23.

参考文献

[1] 施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J].社会科学，2010（2）.

[2] 刘熙瑞，段龙飞.服务型政府：本质及其理论基础[J].国家行政学院学报，2004（5）.

[3] 彭向刚，王郅强.服务型政府：当代中国政府改革的目标模式[J].吉林大学社会科学学报，2004（4）.

[4] 唐铁汉.强化政府公共服务职能努力建设公共服务型政府[J].中国行政管理，2004（7）.

[5] 宋宇文，刘洪旺.国家治理现代化进程中政府职能转移的本质、方式与路径[J].学术研究，2016（2）.

[6] 竺乾威.经济新常态下的政府行为调整[J].中国行政管理，2015（3）.