职务犯罪侦查指定管辖制度完善之探析

2016-10-28张云霄蒋小平廉彪

西南政法大学学报 2016年4期

张云霄蒋小平廉彪

摘要：我国职务犯罪侦查指定管辖制度的形成与我国相关体制和司法实践具有密切关系。我国职务犯罪侦查指定管辖的司法适用有助于保持公平正义的侦查环境、优化配置现有的侦查资源以及适应司法改革的有关要求。但是，当前，我国职务犯罪侦查指定管辖也存在着一些问题：指定管辖的案件范围不明、指定管辖的具体流程不清、指定管辖的衔接程序不畅以及公民对于指定管辖的异议权与申请权缺失。完善我国职务犯罪侦查指定管辖制度应当坚持程序法定原则、侦查效率原则和人权保障原则，并应从四个方面予以实现：明确指定管辖的案件范围、细化指定管辖的具体流程、健全指定管辖的衔接程序以及赋予公民对于指定管辖的异议权和申请权。

关键词：职务犯罪侦查；指定管辖；制度完善

中图分类号：DF 73 文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.06

管辖是诉讼程序开始的前提和基础。就刑事诉讼而言，管辖权确认是侦查权得以运行的前提和基础。根据我国宪法和法律的规定，我国检察机关依法行使职务犯罪侦查管辖权。近年来，随着全面依法治国的深入推进以及反腐败进入新常态，检察机关在司法实践中越来越重视职务犯罪侦查指定管辖的运用。据笔者不完全统计，仅2015年检察机关就对40名原省部级干部职务犯罪案件在侦查阶段就采取了指定管辖，这对于确保职务犯罪侦查顺利开展和提升职务犯罪侦查案件质效发挥着重要且积极的作用。但是，职务犯罪侦查指定管辖在司法实践运行过程中也存在着一些较为突出的问题，需要予以重视。结合我国政治体制安排和法律制度规定，有必要采取“相对合理主义”的态度和原则，尽快完善职务犯罪侦查指定管辖制度，以进一步提升职务犯罪侦查法治化、规范化和现代化水平[1]。

一、我国职务犯罪侦查指定管辖的主要依据我国职务犯罪侦查指定管辖制度的产生和形成离不开现行的制度安排和具体的司法实践活动。检察机关适用职务犯罪侦查指定管辖的主要依据可概括为以下两个层面内容。

（一）职务犯罪侦查指定管辖的法理依据

职务犯罪侦查指定管辖的法理依据是职务犯罪侦查指定管辖之所以存在并具有正当性的前提和基础。具体而言，主要包括以下两个方面：

1.符合我国刑事诉讼结构形态的有关内容

相对于西方法治国家普遍遵循的“审判中心主义型”刑事诉讼结构，我国的刑事诉讼结构实为“诉讼阶段型”，即侦查、起诉、审判、执行等诉讼程序分别由不同的法定国家机关来行使，各个诉讼阶段之间既相对独立又彼此联系。作为一个相对独立的诉讼阶段，侦查有着自己特定的诉讼目标和任务，这就要求侦查阶段一开始就需要解决好管辖这一重大问题，而不能用法院的审判管辖去逆推侦查管辖，从逻辑上讲，这显然不符合刑事诉讼的进程和规律[2]。就职务犯罪侦查管辖而言，同样如此。检察机关在开始立案侦查的时候就应解决好管辖问题，这当然包括侦查指定管辖的相关问题。

2.适应我国职务犯罪侦查规律的相关要求

“从侦查学或者侦查规律的角度来看，侦查活动有着自身运作的原则、基本形式、措施和基本规律。”[3]以贪污贿赂犯罪为代表的职务犯罪越来越具有隐蔽性、团伙性、高智能性等特点，这就决定了职务犯罪侦查和普通刑事犯罪侦查也存在着较大差异，即一是“地方保护”和“权力干扰”成为职务犯罪侦查工作有效开展的严重阻力[4]；二是在职务犯罪侦查立案之前设置有初查程序；三是职务犯罪侦查工作往往与纪检监察工作有着密切的联系。因此，从我国职务犯罪侦查规律的视角来考察，检察机关职务犯罪侦查指定管辖制度的存在有其合理性和生命力，其不仅能够为职务犯罪侦查的顺利进行提供良好的外部环境，而且能够较为灵活地连接起各个办案程序。

（二）职务犯罪侦查指定管辖的法律依据

我国《刑事诉讼法》所指“管辖”实质上是所谓的“审判管辖”，而未就职务犯罪侦查管辖做出具体细致的规定，只是《刑事诉讼法》第18条第2款规定贪污贿赂等案件由人民检察院立案侦查。2012年，最高人民检察院重新制定了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称“《诉讼规则》”），其对我国职务犯罪侦查指定管辖做出了较为明确的规定。这一司法解释也成为当前我国职务犯罪侦查指定管辖的主要法律依据。根据《诉讼规则》相关规定，职务犯罪侦查指定管辖主要包括以下三类情形：

西南政法大学学报张云霄，蒋小平，廉彪：职务犯罪侦查指定管辖制度完善之探析 1.职务犯罪侦查管辖权“由上至下”发生转移的案件

根据《诉讼规则》第14条规定，“上级人民检察院在必要的时候，可以直接立案侦查或者组织、指挥、参与侦查下级人民检察院管辖的案件，也可以将本院管辖的案件指定下级人民检察院立案侦查。”这是职务犯罪侦查指定管辖最为常见的一种类型。

2.职务犯罪侦查管辖存在争议或者情况特殊的案件

根据《诉讼规则》第16条规定：“对管辖有争议的或者情况特殊的案件，由共同的上级人民检察院指定管辖。”此外，《诉讼规则》第17条规定：“几个人民检察院都有管辖权的案件，由最初受理的人民检察院管辖。必要时，可以由主要犯罪地的人民检察院管辖。”

3.职务犯罪侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件

根据《诉讼规则》第18条规定：“上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。”

二、我国职务犯罪侦查指定管辖的功能价值我国职务犯罪侦查指定管辖之所以存在并且具有一定的生命力，是因为它在很大程度上满足了职务犯罪侦查工作的司法实践需要。检察机关在职务犯罪案件的办理过程中适用指定管辖主要是基于以下三个方面因素。

（一）保持公平正义的侦查环境

从司法实践来看，相对于普通刑事犯罪嫌疑人而言，职务犯罪嫌疑人大多“位高权重”，在当地往往具有非常强大的保护势力和盘根错节的人脉关系，并且当前我国检察机关的独立性和自主性尚未得到充分保障[5]，这就为职务犯罪侦查工作带来较大的阻力和困难；笔者在对三省四市检察机关的调研过程中发现，近85%的职务犯罪侦查人员表示在办案过程中会遇到“当地领导打招呼”“犯罪嫌疑人家属阻挠办案”等情况发生。此外，在一些案件办理过程中，可能还存在需要检察机关“整体回避”的情况。因此，检察机关在职务犯罪侦查阶段适用指定管辖，采取异地办案，往往可以营造相对公平正义的侦查环境，“曲线”创造了司法独立所需要的外部条件，为快速、顺畅、有效侦破职务犯罪案件提供了较为有力的保证[6]，在很大程度上促使“看得见的正义”得以实现。

（二）优化配置现有的侦查资源

上级检察机关往往从全区职务犯罪侦查工作整体情况尤其是侦查资源配置情况出发，运用“职务犯罪侦查一体化”机制，对于一些职务犯罪案件采取侦查指定管辖的方式，一方面，有效地避免各下级检察机关出现“忙闲不均”的情况，促使职务犯罪侦查资源的优化配置[7]；另一方面，有效地锻炼了各级检察机关职务犯罪侦查队伍，提升了职务犯罪侦查人员的办案素质，从而最大限度地实现该地区职务犯罪侦查资源的有效利用。

（三）适应司法改革的有关要求

党的十八届四中全会明确提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”根据中央关于司法改革的精神，建立跨行政区划的法院、检察院要统筹考虑铁路运输法院、检察院的改革，综合研究跨行政区划民商事案件、环境保护案件、知识产权案件以及重大职务犯罪、交通运输类案件的管辖问题。在检察改革的试点地区，省级人民检察院指定新设立的跨行政区划检察院来集中管辖特定主体的职务犯罪案件，从而排除地方不当势力的干扰，保障职务犯罪侦查程序的顺利推进。比如，北京市人民检察院第四分院管辖案件范围之一为由北京市人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件及关联案件。上海市人民检察院第三分院管辖案件范围之一为由上海市人民检察院指定管辖的跨地区重大职务犯罪案件。

三、我国职务犯罪侦查指定管辖制度的主要问题在司法实践中，检察机关在运用职务犯罪侦查指定管辖的过程中出现了一些较为突出问题，概括起来包括以下几个方面。

（一）职务犯罪侦查指定管辖的案件范围不明

正如上文分析的那样，《诉讼规则》对于我国职务犯罪侦查指定管辖的案件范围的规定较为笼统和模糊，使得检察机关在职务犯罪侦查指定管辖过程中自由裁量权过大[8]。何为“必要的时候”？何为“情况特殊”？何为“需要的时候”？这些模糊性的法律语言表述固然增加了职务犯罪侦查管辖的“灵活性”，以便及时应对错综复杂的案件情况；但是，这也导致各地检察机关对于职务犯罪侦查指定管辖案件的范围做出了各自不同的解释，笔者在调查中发现，有的省级检察机关普遍适用职务犯罪侦查指定管辖，往往是“逢案必交”；而有的省级检察机关则严格限制职务犯罪侦查指定管辖，几乎很少适用，这样就很容易造成法律适用的混乱。此外，在本轮司法体制改革和检察改革过程中，跨行政区划检察院对何类职务犯罪案件施行集中管辖也有待明确。

（二）职务犯罪侦查指定管辖的具体流程不清

从目前的调查情况来看，职务犯罪侦查指定管辖存在流程不清的问题，这主要体现在以下三个方面：一是职务犯罪侦查指定管辖的启动程序较为随意，笔者在调查中发现，在某些地区，上级检察机关只要主观上“认为需要”即可启动职务犯罪侦查指定管辖程序，而并不需要其他条件的约束。二是确定被指定管辖单位的随意性较大，如何确定改变管辖后的案件承接检察机关，尚无相应的法律法规做出规定，正如有学者所论，出于单位利益的博弈，“通过指定管辖交办案件，交给谁，不交给谁，大有文章可做。”[9]三是职务犯罪侦查指定管辖的方式不甚规范，在司法实践中，有的地区检察机关对于职务犯罪侦查管辖采取的是“逐级指定”方式，即上级检察机关指定给下一级检察机关进行侦查管辖，被指定的检察机关再次指定给下一级检察机关；而有的职务犯罪侦查管辖则采取“越级指定”方式，比如省级检察机关不通过地市级检察机关，直接将案件交由县区级检察机关管辖。

（三）职务犯罪侦查指定管辖的衔接程序不畅

当前，职务犯罪侦查指定管辖的衔接程序不畅主要表现为两个方面：一方面，从刑事诉讼之“外”的角度来看，纪检监察机关和检察机关在职务犯罪侦查指定管辖的衔接方面往往缺乏有效沟通，从而造成两者之间对接不畅，笔者在调查中发现，在一些地区，上级纪检监察机关有时没有经过同级检察机关，就将案件线索直接交给下级检察机关来作侦查指定管辖，这显然不符合程序正义的要求。另一方面，从刑事诉讼之“内”的角度来看，由于缺乏明文的程序法律规定以及个案沟通不畅等问题，在司法实践中，职务犯罪侦查指定管辖与后续的起诉管辖、审判管辖的衔接往往容易出现问题。比如，在司法实践中，被指定管辖的检察机关在侦查完毕并移送到同级法院时，法院往往以没有审判管辖权为由予以拒绝受理，这就容易造成刑事诉讼资源的浪费以及犯罪嫌疑人（被告人）超期羁押现象的发生，给刑事诉讼效率和公平打了“折扣”[10]。

（四）公民对职务犯罪侦查指定管辖异议权与申请权缺失

我国职务犯罪侦查模式实质上属于“职权主义侦查模式”，检察机关在职务犯罪侦查程序推进过程中处于天然的强势地位。就职务犯罪侦查指定管辖而言，其实质上是检察机关单方面所做出的带有强烈“行政色彩”的决定，这一诉讼程序缺乏诉讼性，有悖于现代刑事诉讼所倡导的权利保护和救济原则[11]。一方面，当事人对于职务犯罪侦查指定管辖没有异议权，无权就职务犯罪侦查指定管辖提出任何异议，即使检察机关做出错误的指定管辖决定，其只能被动予以接受，而不能有所抗辩；另一方面，当事人对于职务犯罪指定管辖也无相应的申请权，无权就“检察机关是否需要采取职务犯罪侦查指定管辖”提出相应的法律诉求。因此，公民对职务犯罪侦查指定管辖的异议权与申请权缺失使得职务犯罪侦查指定管辖的程序正当性受到严重质疑。

四、我国职务犯罪侦查指定管辖制度的完善原则根据我国法律规定和司法实践，笔者认为，完善我国职务犯罪侦查指定管辖制度应当坚持以下三个基本原则。

（一）程序法定原则

程序法定原则是现代法治国家所共同遵循的基本原则，其基本含义就是国家执法和司法机关的职权及其追诉犯罪的程序只能由立法机关所事先制定的法律来予以明确，非经法定事由不得随意改变[12]。程序法定原则能够最大限度保证程序正义的实现，避免“人为因素”对诉讼程序的干扰。具体到职务犯罪侦查指定管辖这一问题，程序法定原则就要求做到“法定管辖”，而非“人定管辖”，即要求检察机关适用职务犯罪侦查指定管辖的依据必须具有法律的明文规定，这其中包括职务犯罪侦查指定管辖的案件范围、程序要求、操作步骤等，否则职务犯罪侦查指定管辖将归于无效。

（二）侦查效率原则

相对于公诉、审判等刑事诉讼程序，侦查则更加注重效率。从侦查学的角度来讲，侦查效率原则被誉为侦查工作的“黄金原则”，其基本含义为侦查机关在侦查过程中应以尽可能小的侦查投入（比如时间、人员、经费、装备等）换取尽可能多的侦查成果，从而实现侦查过程的优化以及侦查目标的达成[13]。侦查效率原则要求检察机关在适用职务犯罪侦查指定管辖过程中应注重侦查成本的投入，以尽可能小的侦查成本获取尽可能大的侦查成果，防止出现侦查阵线过长、侦查人力无法跟上等现象[14]。比如，检察机关在采取职务犯罪侦查指定管辖的时候应当采取“地域就近主义”，在其他条件相对稳定的前提下，可由地域相近的检察机关对于案件实施侦查管辖，以便缩短职务犯罪侦查时间，节约职务犯罪侦查资源，提高职务犯罪侦查效率。

（三）人权保障原则

人权保障原则是现代法治国家所明文规定的一项宪法性权利，其基本含义就是国家必须尊重和保护公民的基本权利，在当公民权利受到不法侵害时，公民有获得法律救济的权利[15]。人权保障原则落实到职务犯罪侦查指定管辖程序中来，就是要求检察机关应当确保公民依法、有序地参与到职务犯罪侦查指定管辖过程中来，一方面，检察机关在适用职务犯罪侦查指定管辖过程中须尊重和保障公民的权利，尤其是尊重和保障犯罪嫌疑人的权利，必要的时候听取犯罪嫌疑人及其辩护人的相关意见；另一方面，若公民权利遭受到不法侵害，公民有权就职务犯罪侦查指定管辖程序提出异议并寻求相应救济，以便有效对抗强大的职务犯罪侦查权[16]，从而实现职务犯罪侦查过程的公平和公正，进一步提升职务犯罪侦查的公信力和权威性。

五、我国职务犯罪侦查指定管辖制度的完善路径针对上文中我国职务犯罪侦查指定管辖制度存在的主要问题，笔者认为，应从以下四个方面入手进一步完善我国职务犯罪侦查指定管辖制度。

（一）明确职务犯罪侦查指定管辖的案件范围

笔者认为，应从刑事诉讼法这一层面将侦查管辖制度作为单独规定，以区别审判管辖制度。在此基础上，再对职务犯罪侦查指定管辖的案件范围进行明确规定。笔者建议，结合司法实践，可以考虑以下几类职务犯罪案件予以侦查指定管辖：1.受当地主要领导干涉、可能影响司法公正的职务犯罪案件；2.涉及检察机关整体回避的职务犯罪案件；3.存在侦查管辖争议或者管辖不明的职务犯罪案件；4.有管辖权的检察院久拖不决的职务犯罪案件[17]；5.检察长指令采取指定管辖的职务犯罪案件。此外，应从中央层面尽快明确跨行政区划检察院对于职务犯罪案件的侦查管辖范围，避免对于出现新的管辖冲突问题，笔者建议，应当坚持“排除地方干扰保证公正司法”和“专业领域案件办理”这两个方向来合理确定跨行政区划检察院的职务犯罪侦查指定管辖案件范围。

（二）细化职务犯罪侦查指定管辖的具体流程

职务犯罪侦查指定管辖的流程应当清楚、具体、便于操作。具体而言：一是严格规范指定管辖的启动条件，即检察机关启动职务犯罪侦查指定管辖程序不仅要达到主观上的“认为需要”，而且要符合客观上的“法定情形”，笔者建议以省为单位建立统一的案件线索库，加强对本地区案件线索的“一体化”管理，下级检察机关的案件线索应当在一定期限内逐级上报直至省级检察机关，由省级检察机关掌握全省的案件线索情况，待省级检察机关对案件线索进行全面、科学地评估后，依法做出侦查指定管辖的决定，从而避免职务犯罪侦查管辖的滥用或者乱用；二是科学确定被指定管辖的检察机关，即上级检察机关在确定被指定管辖的下级检察机关时应综合考虑被指定管辖的检察机关的各方面条件，尤其是其职务犯罪侦查资源情况，充分做好侦查指定管辖的评估工作，从而做出科学和合理的安排，此外，上级检察机关在必须以书面的形式做出职务犯罪侦查指定管辖的决定；三是采取“逐级指定管辖”的职务犯罪侦查指定管辖方式，即由上级检察机关确定被指定管辖的下一级检察机关，此外，“逐级指定管辖”应以两次为限，不得采取“越级指定管辖”；四是上级检察机关在尊重和保障被指定管辖的检察机关依法开展职务犯罪侦查工作的同时，应加强对职务犯罪侦查指定管辖案件的跟踪和督办，发挥好职务犯罪侦查宏观指挥和协调职能，以进一步提升侦查指定管辖案件的办案效果。

（三）健全职务犯罪侦查指定管辖的程序衔接

健全职务犯罪侦查指定管辖的程序衔接包括两方面的内容：一方面，检察机关应与纪检监察机关建立健全职务犯罪侦查指定管辖协商制度，在职务犯罪立案之前，检察机关应与纪检监察机关协商好侦查指定管辖的相关问题，包括案件线索移送、被指定管辖的检察机关等，避免由于互不知情而导致的侦查资源浪费；另一方面，检察机关做出职务犯罪侦查指定管辖的决定后，应即告知本院公诉部门以及同级法院，本院公诉部门应当及时予以备案，做好侦查与起诉的程序衔接，而同级法院应当及时予以备案并审查，若检察机关职务犯罪侦查指定管辖的决定合法，则由该法院直接确定与侦查相对应的下级法院予以审判管辖；若检察机关职务犯罪侦查指定管辖的决定有问题，则由该法院提出异议，建议检察机关重新予以指定管辖。

（四）赋予公民职务犯罪侦查指定管辖异议权和申请权

笔者认为，结合我国司法实践，应从刑事诉讼法律的层面上赋予公民对于职务犯罪侦查指定管辖的异议权和申请权。具体而言：检察机关在作出职务犯罪侦查指定管辖的决定之后，应将相关的法律文书送达犯罪嫌疑人及其辩护人，允许他们在法定的时间内提出异议一次。对于有异议的，作出指定管辖决定的检察机关应在法定的时间内予以复查，并将复查结论告知犯罪嫌疑人及其辩护人。此外，犯罪嫌疑人及其辩护人可向作出立案决定的检察机关的上一级检察机关申请职务犯罪侦查指定管辖，上一级检察机关在审查之后，若认为申请理由合法，则应予以执行；若认为申请理由不合法，则应予以驳回，并依法告知犯罪嫌疑人可向上一级检察机关进行复核一次。

总之，职务犯罪侦查指定管辖制度的完善须从我国国情出发，根植于我国反腐败的具体司法实践之中，逐步减少职务犯罪侦查指定管辖在适用过程中的“任意性”，确保职务犯罪侦查指定管辖制度完全符合现代刑事诉讼的价值理念和程序要求，真正实现有效打击职务犯罪和保障公民人权的相统一、追求侦查效率和确保侦查公正相统一，服务“法治中国”建设。JS

参考文献：

[1]莫洪宪，王登辉.检察机关行使职务犯罪侦查权重述[J].西南政法大学学报，2014（5）：116.

[2]李忠诚.刑事诉讼指定管辖研究——兼谈职务犯罪侦查管辖预决原则的确立[J].人民检察，2012（11）：26.

[3]杨钊.浅议侦查管辖制度[J].中国刑事警察学院学报，2013（4）：25.

[4]“职务犯罪案件研究”课题组.检察机关职务犯罪案件管辖的弊病与重构[J].政治与法律，2012（10）：160.

[5]葛治华.司法反腐的中国模式：职务犯罪异地管辖研究[J].政治与法律，2009（7）：145.

[6]史立梅.论“一元侦查机制”下职务犯罪案件的侦查管辖[J].河南大学学报（社会科学版），2012（3）：60.

[7]孙谦.《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》理解与适用[M].北京：中国检察出版社，2013：368.

[8]刘建平.完善职务犯罪侦查管辖制度探析[J].人民检察，2009（14）：39.

[9]龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善[J].法学研究，2012（4）：177.

[10]张云霄.我国职务犯罪侦查体制改革初探[J].法学杂志，2015（9）：106.

[11]龙宗智.刑事诉讼指定管辖若干问题研究[J].法律适用，2013（12）：39.