论协同治理与诉讼合作主义的同质性

摘要：协同治理的核心要旨是国家与国民交织而成共同治理者，协同为社会提供契合需要的公共产品。努力建构起来的多元治理与协同合作的立体图景成为协同治理理论的重要贡献，它在很大程度上颠覆了国家与社会的二元政治结构，并为诉讼合作主义的生成奠定了坚实的政治学基础。诉讼合作主义将合作的精神引入诉讼，重视程序主体间的协同共治，促使程序主体在多元的诉讼合作中发现真实和解决纠纷，与协同治理理论具有极强的同质性。为满足协同治理理论与诉讼合作主义的现实要求，法院必须摈弃单向的管理者思维，应以司法服务者的姿态与国民协同治理多项司法事务，输出符合当事人正当利益诉求的司法产品，切实尽到相应的公共责任。

关键词：协同治理；诉讼合作主义；合作；法院；当事人

中图分类号：D 035 文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.02

一、协同治理的真谛：多元治理与协同合作国家与社会之关系渗透到政府的基本框架中，不同国度、不同时代之表现样态迥然有异，并有流动变化之态势。然而，具体表现样态无论如何变化，纵贯其中的脉络却岿然不动，即使人类文明的车轮已然驶进法治化、信息化和网络化的新世纪亦是如此，此即为国家与社会的二元对立。国家和社会被框定为政治结构的两极，国家依据全体国民的一致授权而生，独占稀缺的公共权力资源，绝对性支配和行使国家权力，国民只能被动地接受国家的管制。如此，政府和国民分化成统治者和被统治者或者管理者和被管理者，二者之间形成上下层次分明的垂直关系。处于塔顶的管理者自上而下地行使公共权力、配置社会资源，处于塔底的被管理者很少有机会或者不可能参与决策过程或者发表同意与否的意见，只能居于权力的附庸或者从属的地位。这种单向性的权力行使过程造成权力缺乏必要的制约和监督，权力边界模糊很容易被滥用以侵犯国民权利。主体间法律地位的不平等也造成社会资源分配的不平衡，极少的社会成员控制绝大多数的社会资源，容易引起绝大多数社会成员的不满，导致结构性冲突。避免或者消解这种冲突的最佳途径是改变公权力的单向度行使，引进新的主体共享权力和分解权威，弱化政府的强权色彩，实现从管理者到治理者的角色转变。协同治理理论的出场也就正合时宜。

“治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[1]由此，治理理论摆脱管理理论单向度的运作过程，引入其他公共治理主体抑或私人主体共同参与到公共事务管理过程中。于是乎，国家必须适时调整和摆正自己的位置，而应以在与发展有关的行动网络中占有重要地位的调停者身份行事[2]。国家以社会秩序的掌舵者身份与其他治理主体持续性合作化解社会的冲突、完成秩序的重构。治理理论不放弃权威，但是政府不能也不应该是权威的唯一来源，其他公共组织或者私人主体依靠合理的规则和程序也可正当生成权威。多元主体和多重权威为协同治理的出场铺设了良好的舞台。“协同治理理论是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用，组成和谐有序高效的公共治理网络。”[3]协同治理理论是协同学和治理理论相互结合的产物，集聚了二者共同的制度属性。

治理主体的多元化是协同治理理论的重要突破。国家不再是治理过程的唯一主体，其他公共组织或者私人主体亦可自主参加到公共事务治理中来，平等享有发表意见的机会。公共事务治理的主角仍是国家，但是国民在公共事务治理过程中的重要性愈发明显，逐渐获得了主体地位和可与政府对话和合作的机会。治理主体的多元性是协同治理理论的核心要旨，是形成治理主体多元合作的重要前提。“协同治理的真理性不在于单个主体，而在于多元主体间，由共同目标支撑的主体多元化的协同治理是治道变革的理性选择。……主体之间的沟通协商呈现出扁平化、网络化的趋势，多元主体间互相交往、协作，共同作用于治理客体的过程中，强制与非强制的兼顾和选择适用取代了强制的普遍适用，柔和说理取代了硬性管制。”[4]如此一来，传统的上下垂直的治理结构渐渐变成趋向于横向的治理结构，国家的职责也从威严的统治者或者管理者转至为国民提供公共产品或者公共服务的治理者。换言之，国家和国民成为公共治理的共同治理者，这是协同治理的真谛所在。

支撑国家和国民共同进行公共治理的因素是公共责任。国民的公共责任具有独立的道德意义，把它从国家的制度责任分离出来是协同治理理论的重要贡献。这也就意味着，国民在公共治理过程中有责任实施与其身份相契合的相应行为，否则可能遭受不利的伦理后果，比如不能为谋取自己的私利而损害公共利益。公共责任抑制个人的心机盘算，以整个社会的价值观为尺度衡量个人行为的合适度和正当性。“国民对于社会的公共责任以及个人对自己决定所承担的后果，将上升为社会选择过程中的主要法则，多元竞争被不断引入公共物品的提供与生产过程中。”[5]公共产品的产出过程是国家和国民在公共责任的道德支撑下共同履行治理社会和保卫社会的过程。

西南政法大学学报唐玉富：论协同治理与诉讼合作主义的同质性协同治理依赖主体的内发性塑造权威，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它主要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动来发挥作用[6]。这样，每个主体就平等地获得了参与公共事务的权利，国家的治理过程也不再是单向的权力行使过程，而是充分吸纳其他治理主体的参与，容许其发表相应的建议，共同完成公共事务的合理调整。政府主动放弃权力中心的地位，以开放的胸襟接受自己和国民成为公共事务共同治理者的角色，以提供适当的公共产品并以公共服务为宗旨共同合作完成公共事务，从而形成国家与国民间纵向合作以及国民间横向合作的纵横交错的网状治理过程。毫不讳言，多元主体的互动和合作是协同治理理论的重要标志。发生在不同治理主体间合作的程度有所不同，合作效果也是参差不齐。无论程度和效力有何差异，多元治理主体间的合作却是不容否认的客观事实。

协同治理就像一座桥梁衔接起利益出发点不同的政府和国民，赋予其新的使命感和驱动力，无论是政府还是国民都以公共治理者的面目示人，并以为社会提供合格的公共产品为依归。尤其是逐渐获得主体地位的国民应该积极承担公共责任，政府则应保障国民充分的权力行使空间。彼此之间应摈弃不同点，探索共同点，在不同情境和领域中加强多元互动和相互合作，实现利益协调和关系调整，实现协同共治的愿景。因此，政府和国民交织成治理共同体，使得合作治理已经成为公共事务管理不可阻挡的发展趋势。这实质上意味着国家与社会二元对立的政治观已经不能适应现代公共事务管理的需要，跳出既有的对立和竞争思维模式，以新的理念缝合国家与社会的断裂，实现国家与社会的多元合作是治道变革的根本。

二、协同治理与法院角色转变促成诉讼合作主义法院与当事人之间的关系宛若国家与社会的关系，更确切地说是政府与国民间关系的具体化。有人会提出质疑，法院是执掌司法权的公权力机关，并非政府的组成部分。事实上，这是一种严重的误解。行政权高速扩张使其在权力系统中时时彰显优势，致使人们形成行政机构就是政府的误识。从实然的角度来看，科层制和行政化的观念渗透到司法系统中，我国的法院系统沾染强烈的行政色彩，进而建立起类似行政化的运作体制，将其归入到政府结构更加理所当然。因此，政府与国民间关系的解释框架完全可以适用于民事诉讼中。进而言之，民事诉讼的演进过程中，法院也经历了从传统的统治者和管理者到现代的治理者和服务者的角色嬗变，与此同时，当事人的程序主体地位逐渐提高，渐渐地与法院共同成为纠纷解决这一公共事务的治理者。

（一）法院：纠纷解决的管理者

无论是以前还是现在，法院在我国的民事纠纷解决过程中长期占据着主导性地位。“马锡五审判方式”能够深深扎根于奉行差序格局的乡土社会中，主要原因在于法官秉承职权深入农村或者基层，积极调查取证，发现案件真实。一旦诉讼系属，法官就如同高度权威性的家长一般管理和支配着整个诉讼进程，无论是案件事实的发现、证据资料的调查和提出，还是诉讼程序的进展、法律规范的适用抑或调解方案的提示等均由法官一手垄断。当事人在此过程中仅仅是审判对象或者诉讼客体，不能也没有必要参与到事实发现或者法律适用的过程中，造成的结果是法院的权力高度膨胀，当事人的权利急剧萎缩，成为程序附庸或者从属的地位。民事纠纷的权力资源呈现单极化倾向，缺少程序主体的互动和合作。二十世纪八十年代末开启的民事审判方式改革试图弱化法院的职权，建立由当事人承担诉讼资料提出和案件事实发现职责的当事人主义，确实在很大程度上缩减了法院职权调查证据的范围，促进了法院权力的反向性萎缩，但并未从根本上撼动法院程序管理者的地位。最明显的体现就是作为民事诉讼理论建构根基的辩论主义始终未能成为民事诉讼基本原则，即使是2012年8月31日最新通过的《民事诉讼法》对此问题也是缄默不语。法院将当事人未主张的事实作为裁判基础之时，必将造成与当事人诉权的尖锐冲突。究其本源在于民事诉讼纠纷解决过程中法院处于统治者和管理者的地位，排斥或者限制当事人实质地参与到程序过程中，不可避免地出现权力的单极化以及随之产生的程序恣意性。

为避免或消减法院职权恣意行使可能产生的不可预期的严重后果，当事人的身份独立和主体确证就成为制度性选择。由此，当事人主义一度成为我国民事司法改革的路径。遗憾的是，当事人主义改革的步伐过大，甚至走向了极端，以致遭到司法实践的直接或者间接的强烈抵制。证据失权制度直观地表现了当事人主义的兴盛与衰落，它要求当事人必须在举证期限内提交证据，逾期提交的不能作为证据采用。这样严格的证据适时提出主义确实增加了当事人的程序主体性，避免了诉讼突袭，提升了诉讼效率，但当事人为此也承担了极重的诉讼负担和败诉风险。很多案件中当事人逾期提交的证据可以证明要件事实，却因为没有在举证期限内提交就丧失了证据资格，当事人又无法提交其他的证据，法院也不积极运用职权调查权而是直接判决承担客观证明责任的一方当事人败诉。为此，当事人往往诉诸上诉、再审或者信访等渠道进行法律救济，法院为了发现案件真实和保证实质正义往往将逾期提供的证据作为认定案件事实的依据，进而推翻下级法院的裁判。其结果是，法院在遇到当事人逾期举证的时候也常常将其作为证据使用，大大消减了证据失权的适用空间，法院在司法实践适用证据失权时也是非常慎重。为弥合理论与实践的巨大分野，现行《民事诉讼法》第65条规定，当事人逾期提交证据的应当说明理由，不说明理由或者理由不成立的，法院也可采纳为证据。这既是立法的进步，也是认识的深化。这充分说明，民事纠纷解绝不能单独依靠当事人自身的力量，法院应在必要的时候积极行使职权，完全消极克制地行使职权无助于公正的实现，也不符合民事诉讼的本质。

（二）法院的新角色：司法服务者

协同治理理论已成为当今公共管理学和政治学的主导性理论，无疑也对法院与当事人角色的重新配置产生深刻的影响。随着对司法制度功能认识的深入和当事人程序利用者和治理者角色的重视，法院不再被视为单一的程序管理者，而更多地被当作为国民提供司法服务的公权机构。“司法的存在理由完全在于向国民提供服务这一似乎是理所当然的思想，因为包含着与近代司法的理念不相容的成分，所以一直未得到强调。但是在当代社会的条件下，这种思想开始了扩大再生产的过程。……在这样的现象后面，正在发生一般民众从司法作用的客体向主体转化，并积极动员审判来实现对一般政治过程进行参加的意识的革命。”[7]与国民逐渐成为司法的主体相伴而生的是，法院转变成为国民或者社会提供司法服务的主体。这为我们营造出新的图景：司法是一种公共权利话语空间，每一个权利受到侵害的国民都有权利用司法，法院应当为国民提供令其满意的司法服务，而不能人为设定或者抬高进入司法的门槛。生成合格的司法产品是法院的义务，并非对当事人的选择性恩惠。

法院提供司法服务有着两种截然不同的方式。一是法院直接介入到司法裁判过程中，这是最为典型的表现形式。这种情况下，法院能动地与当事人共同发现案件事实，征求当事人对拟适用的法律规范的意见，从而输出令当事人满意的司法裁判。二是法院不直接介入到纠纷过程中，仅仅为当事人提供程序交涉的公共论坛。“我们要从理论上将法院视为纠纷解决者转变为作为一种能够间接控制纠纷（及非纠纷）的全部线索的复合体。与此相适应，争取正义的问题就从将纠纷当事人诉诸法院的问题，变为另一个问题，即在纠纷当事人所处的场合中如何给予正义。这是法院的功能在间接而小范围内的发挥。”[8]纠纷如何解决以及正义如何实现都依赖于当事人之间交涉与合作的成果，当事人势必成为纠纷解决的真正主角，法院仅仅为当事人提供纠纷解决的规范、背景和舞台，从台前转为幕后。最终输出的司法产品也不再是正式的司法裁判，而是和解协议或者调解协议等自治性契约。法院充分放权给当事人让其自主地解决纠纷，从而成为民事纠纷的真正治理者。