功能转变与角色替代：司法责任制视野下检委会案件决策机制改革之方向探究

夏阳++卞朝永

摘要：随着改革的深入，检察改革的重视因素从规则因素转变为对人的关注。司法责任是基于司法决策权配置而进行的一种责任划分与不利承担。作为业务决策机构，以群体司法决策为其理论基础的检委会议案决策机制，将案件审查权与决定权相分离；而在司法责任承担上，又基本处于“豁免”状态，明显与司法责任制改革对检察官职业化改造要求不相符。随着司法专业化和职业化进程不断加快，检委会议案决策功能在完成其使命后会逐步淡出历史舞台，职业检察官的角色替代将成为必然。

关键词：司法责任制改革；检委会议案决策功能；功能转变；职业检察官；角色替代

中图分类号：DF 83 文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.04.03

随着检察改革的深入，改革的目光越来越聚焦于检察权运行机制，司法责任制就是围绕检察权运行机制，基于司法决策权配置进行责任划分和不利承担。作为检察机关最高决策机制——检委会改革成为绕不开的话题。曹建明检察长在讲话中指出“检察委员会改革与审判委员会改革不同，审判委员会改革的大的目标已经确立，但检委会如何改革，还需要认真研究”。基于此，本文返回检委会重大案件决策的职能起点，对检委会职能定位、与办案责任制改革的契合、改革的价值向度等方面进行尝试性地解构，以期对当前的改革有所裨益。

一、问题提出：消失的检察官与司法责任“按照刑事诉讼全程，检察官在侦查中有‘司法警察官的职能，在起诉裁量时有‘审判官的职能，莅庭实施公诉时有公益辩护人之职能，刑罚执行时有‘罪犯矫正师之职能”。参见： 平野龙一.刑事诉讼法概说[M].东京：有斐阁，昭和43年：30.转引自：陈卫东，李训虎.检察一体与检察官独立[J].法学研究，2006（1）：3.从这一概括中我们可以看出检察官在刑事诉讼中作用举足轻重，是当然意义上的检察权行使主体。然而，当我们对照现行刑诉法条文时会发现，无法从中找到检察官如此光辉的形象，检察官作为鲜活的个体从刑诉法条文中消失了，取而代之的是给人一种庄重、威严但难以实定化的检察院。当然，刑事诉讼法基于诉讼构造，围绕刑事诉讼流程规定检察机关权力，便于厘定公检法三机关之间的权力关系无可厚非。检察院行使职权“主要是通过参加诉讼程序具体行使，以监督者的身份积极介入诉讼活动，通过具体的诉讼职能来实现权力”[1]，但检察院通过具体诉讼职能实现权力的两种基本形态是检察长决定权和检委会决定权，即使是作为检察权内部操作规程——《人民检察院刑事诉讼规则》，也是将具体职权配置给检察机关内设机构，将检察官排除在外。

检察改革暗潮涌动，随着检察改革的深入，我国检察改革的重视因素从规则因素转变为对人的关注。特别是司法责任改革，其重点是将检察官作为检察权运行的人格载体，对检察官的职业化改造，全面围绕检察官相对独立行使检察权构建司法责任体系。严格来说，司法责任是国家对司法机关的违法司法行为依法所作的定性评价和谴责[2]。责任承担主体是司法机关，而不能是司法机关的组织和个人承担。但从现行的责任追究来看，《人民检察院错案责任追究条例（试行）》详尽地规定了对案件决策没有“拍板”权的检察官办案责任；而对检察长决定权和检委会只是笼统规定。对检察长而言，出现错案可能面临领导责任和政治责任；但对检委会而言，基本上处于责任豁免状态。一旦案件办理的质量有问题，在“一查到底”要求下，只能追究承办案件检察官，而真正决定案件处理的人和组织（检委会）却无法追究。

检察实践与法律规定的背离、悖反，甚至是逆向而行，或许正是因为检察官决策主体地位不彰，权责不对等，本质上反映检察改革的两种倾向：检察一体与检察官独立之间的矛盾与紧张。回归到议案决策机制本身，这种矛盾和紧张根植于检察官个体决策与检委会群体司法决策的矛盾和紧张。

西南政法大学学报夏阳，卞朝永：功能转变与角色替代：司法责任制视野下检委会案件决策机制改革之方向探究二、正本溯源——检委会议案决策机制改革必然性检委会是个既定的历史事实，探讨检委会的功能定位，应当限定于一定的时空环境。正如张智辉教授所说那样“纵观中国检察十年改革历程，检察改革的绝大部分任务，都是与检察职权的配置和行使有关”[3]。与最早设立检委会的初衷——为了解决检察权独立，特别是外部独立的初衷不同山东抗日民主政权时期，审检合署，检察官配置在各级法院。在此特定环境下，为“便于领导及加强检察工作”，设立检委会将其作为单独领导和管理检察官的组织，事实上成为单独履行检察职能的一级机构，体现出为实现检察权独立审判权的一种努力。新中国成立后，在国家政体结构上基本确立“一府两院”、审检并立的司法体制。“检委会是在检察长领导下处理有关检察工作的重大问题的组织。在人民检察院内设立这样的合议组织，可以保证集体地讨论问题，使人民检察院能够更加适当地进行工作。我们认为，在检察机关采取这种制度是比较适合于我国目前的实际状况的。”可见，这一时期检委会基本上就是检察机关代名词，在理论上讨论检委会角色定位，其目的在于将检察机关组织及事务独立性等问题推向宪法层次，其出发点和最终归宿是解决检察权独立，特别是检察机关外部问题。，当下检委会改革的方向已经从争取检察权外部独立行使转变为解决其职权配置及规范行使，即如何建立符合司法规律的权力内部运行机制。这既是检委会制度在一定历史条件演变的必然结果，也是其改革必须遵守的基础和前提。

总体而言，检委会有宏观指导、案件决策和内部监督三个功能。无可否认，现行检委会制度存在诸多问题，但就宏观指导和内部监督这两项功能而言，任何学者都不能从理论上予以驳斥，而且必须承认检委会的这两项功能实际效果还不错，尽管这两项功能的发挥是以行政决策为“底色”的。作为业务决策机构，司法参与是检察委员会履行职能主要载体，也是其司法权能运行的具体工作机制。讨论决定“重大案件”是检委会的首要功能。故本文将研究内容限定于检委会议案决策功能，特此说明。

（一）检委会议案决策机制的行政性表征

检委会决策体系较为复杂，涉及诸多方面。概括而言，检委会议案决策机制主要在于解决三个问题：谁来决策（决策主体）、决策什么（案件范围）、怎样决策（决策规则）。笔者结合这三个问题对检委会议案决策机制的行政化表征进行归纳。

1.检委会委员任职条件行政化。根据《人民检察院检察委员会组织条例》的规定，各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检委会专职委员以及有关内设机构负责人组成，检委会委员应当具备检察官资格。在制度层面，检委会决策主体问题已经解决。但在现实执行层面，检委会委员被过多地强调为个人身份和行政地位的象征，任职资格和任职年限也存在诸多问题。理论界和检察实务界对此进行较为深入的研究，充分说明该问题已经引起重视，甚至已经就改革方向达成共识。鉴于本文研究重点在于检委会决策机制本身，故在此不再赘述。

2.行政化特性裹挟决策范围和流程。1979年《人民检察院组织法》第 3 条规定“讨论决定重大案件和其他重大问题”，一直稳定地沿用至今，貌似解决案件范围问题。但从现行检委会案件决策流程来看，整个过程倡导的是上命下从：一是从议案提出到检委会审议决定，每一个环节案件承办检察官都是没有“话语权”的。如议案提请主体是检察业务部门，而非检察官。二是由于何为“重大”缺乏可操作的认定标准，加之现行法律规定对检察长决定、检委会决定、二者择一决定或者检察长提交检委会决定的规定复杂交织，在实际操作中将审议案件的范围审查权交由检察长。三是讨论和决定内容上，现行通行的做法是检察官对案件事实和证据负责，检委会对案件定性和法律适用负责。案件定性和法律适用必须以认知案件事实为前提。虽然从理论上，检委会应该只就检察官审查既定的事实进行案件定性和法律适用；但现实中检委会讨论决定案件时往往再进行一次证据和事实的判断，作为一种概率性的主观判断，有时是难以形成统一意见的。这就使得检委会整个决策流程中“上级”干预具有正当性。无论这种干预处于正当目的或是相反，检察官难以获得抵抗上级的正当理由，使得上级可以通过“正当途径”来侵分检察官应有的权力。

3.议案决策过程实行审批制。2009年最高人民检察院印发《人民检察院检察委会议事和工作规则》对检委会决策程序进行详尽规定，即承办人与承办部门汇报议案的详细内容，检委会委员询问相关情况并进行讨论，而后按照检委会专职委员、未担任院领导职务的委员、担任院领导职务的委员、会议主持人的顺序发表意见。会议主持人最后总结表决情况并按照少数服从多数的原则做出决定。可见，现行检委会是由多人组成的集体决策领导机构，遵行民主集中制度原则。与基于检察官个人理性的个体司法决策不同，笔者基本认同这样一个观点：群体司法决策本身并无必然的劣势，检委会实行群体司法决策机制也不必然推导出否定检察权的司法属性。但需要注意的是，由于检委会在议案决策过程中，并不贯彻直接言词原则，不要求严格的亲历性，实际上使得办案权和定案权分离，本质上是行政审批制，检察官办案却不能定案，名不副实。正如龙宗智教授所说“‘检察机关生于司法而无往不在行政之中，概因检察机关作为有司法权的司法机关，却始终采用行政性的办案方式，从而欠缺司法的特性。” [4]

（二）与司法责任制改革要求的冲突

现行的司法责任制改革是基于司法决策权配置而进行的一种责任划分与不利承担，简而言之“审理者裁判、裁判者负责”。改革实践更多突破现行《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》和刑事诉讼规则规定，关注检察权运行规律对检察官个体独立的要求，将检察官作为检察权运行的人格载体，实行检察官的职业化改造。司法责任制改革正在对三级审批制度的办案模式进行改革，或取消部门负责人这一行政职级，或者将部门负责人职权限定为行政管理权，不再保留案件审核权。现行的责任制改革实践隐含两个假设前提：一是办案权和定案权本来应当是合而为一；二是责任主体与权力主体应当合而为一。

而现行检委会议案决策机制中，检察官负责案件事实和证据判断；而检委会负责案件定性和法律适用。这与域外陪审团制度通过陪审团以普通人的日常生活经验对事实进行主观判断、法官负责案件定性和法律适用的分工有着本质不同。笔者认为，就既定事实进行案件定性推导和法律适用，刑法学者显然比检委会更为专业；很多案件之所以疑难不在于案件定性和法律适用，而难于基于现有证据体系的形成主观判断的事实认定。而检察官负责的主观判断，作为一种概率性的主观判断有时是难以形成统一意见的，更不用说责任确定。

检委会议案决策与普通检察官一样，经历“获得案件事实——选择法律规范——解释法律规范——对现有法律规范与案件事实的价值和逻辑关系进行内心确信——形成判断”的思维过程，但并不严格贯彻直接言词原则，不要求严格的亲历性。“司法是一种讲求亲历性的活动，对当事人言词的判断，对证人所做证词的判断，都离不开判断者对被判断着近距离的司法观察”[5]。检察权之所以能被认定为司法权，其核心因素就在其是基于亲历性和直接言词原则基础上的裁判性权力。这种将办案权和定案权分离议案决策机制，实际上剥夺了检察官的定案权，使承办检察官退化为唯上司之命是从的检察“手足”，“矮化”案件承办人，明显与司法责任制改革对检察官职业化改造要求是不相符的。

或许有人会提出这样一个观点：尽管现行检委会议案决策机制存在诸多问题。但由于刑事证明标准缺失，以及对事实真实追求的法律传统，在错案责任追究压力下，检委会议案决策机制未尝不是在中国特有政治和法律环境下所做的一种责任分担机制。

笔者不否认检委会在责任分担上的效应。在追求事实真实的中国法律传统下，谁都无法完全隔绝错案追究的压力，为避免承担责任或损害自身利益，将案件提交检委会议决，可以使得检委会成为一个暂时的“避风港”。但说到底，检委会在责任分担上的功效是在现实条件下的一种折中妥协，需要其产生功效的前提是让检察官独立行使检察权，让其承担责任，如果检察官对案件决策不具有决策权，也就谈不上司法责任。就司法责任承担上而言，检委会这种责任分担上的功效与现有的改革方向和司法理念从根本上是背道而驰的，难以协调并会产生矛盾。如果过分强调检委会议案决策功能对检察官司法责任“豁免”这一“附加功能”，甚至会在某种程度上动摇了责任制改革措施的合法性。纵观20世纪90年代以来风起云涌的检察改革，之所以能够取得积极的效果，就在于打破了过去层层审批式的行政办案机制，发挥了个体检察官的主动性与能动性，赋予了检察官以相当的独立性。既然检察官独立行使职权则能够在相当程度上化解这个问题，使得异化的实践步入常态；既然检察官已经是实际检察权运行的人格载体，与其有名无实，何不让其实至名归。

笔者同样承认，应该认真思考是否应该以及怎样追究司法者的责任，也不否认现行司法责任追究体系存在的问题。但从逻辑上讲，构建司法责任体系是为了保证检察官如何监督检察官依法正确履行检察权，它与如何保证检察官相对独立履行检察权是两个不同层面的问题，如果将二者混同，必然将检委会改革降格为推卸责任的权谋之争，已经游离于检委会改革保证检察官独立行使检察权的初衷和目的之外，势必带来改革思路与实践的混乱。同时在现有司法责任体系下，本应该由检委会集体承担责任，事实上无人负责，必然是对整个责任体系破坏。坚持检委会议案决策功能实际上会在制度层面掩盖检察官独立行使检察权与司法责任体系建设的矛盾，并使问题的解决失去了方向。何不借此次司法责任制改革之东风，彻底转变检委会议案决策功能，并以此为契机将矛盾暴露出来，有针对性地思考、加以解决呢？

三、角色替代——检察官独立决策可能性笔者认同检委会议案决策功能转化，这里所主张的功能转化是一种彻底放弃，而非技术上的缝缝补补。对于检察官是否能行使好独立决策权，通过如下几个方面来加以分析。

（一）改革应成为“从实践出发的社会科学”

纵观改革历程，无论是主诉、主办检察官改革，还是检察人员分类管理改革，十多年的检察改革实践在事实上已经确立检察官独立行使检察权。尽管缺乏统一的理论指导，多数零敲碎打式改革，也不管改革的结果如何，其中关于“检察官相对独立行使检察权”的内容都被合理地保留或者借鉴到当下的检察实践中。当诉讼法上的主体置换为检察官时，带来的将是与之相配套的理念、制度与实践的转换。现实中，当权力的行使主体由作为一个整体的人民检察院置换为作为个体的检察官时，权力行使的荣耀感以及职业的责任感使其渴望拥有更大的独立空间，赋予检察官独立行使职权则充分体现了对于行使权力的个体的尊重。在推行现行改革措施或者制度设计时，理性且务实的做法是：关注我们曾经和正在进行的检察改革，吸取成熟的改革经验，在将来的改革中引入实践所需要的制度设计，而不是对实践视而不见。

（二）改革应该尊重司法权运行规律

司法以判断性为其基本要求。“所谓判断性是指国家专门办案机关及其人员在司法程序中，判断涉案证据、事实之真伪并适用法律判明涉案内容之是非（包括是否犯罪）”[6]。对于司法裁断权，无论是简单案件，还是重大案件，两者审查原则和方式并无理论上的差异，都应当遵循相同裁判规则。承认检察官相对独立的司法主体地位，就必须赋予其完整业务决策权以及借以形成独立裁断的配套“子权力”。在改革实践过程中，检察院绝大多数的案件，是由检察官独立决断的，也并未出现任何较大的问题。

或许很多人对检察官素质、能力或者品格存在不信任，认为应加强对其监督制约，限制其业务决策权，但“绝大多数案件，无论经过多少环节，无论经过几级检察院，最终还是由一个主体说了算的。这在理论上总是存在着一个权力可能被滥用的问题，并且，最终做出决定的主体，离案件的证据材料越远，做出决定的准确性的概率就越低”[3]。坚持检委会议案决策功能，其本质上是对检察决策权的肢解，权力配置的不完整也必然导致业务决策路径的异化，不能完全解决内部决策的行政化问题。

（三）检察官个体决策具有的独特优势

首先，检察官的个体决策有利于激发办案人员的积极性，提高办案的效率。相比于群体性决策而言，个体决策具有效率上的天然优势，这毋庸讳言。郝铁川教授曾言：“一个社会不能没有活力，而社会活力说到底是人的能动性、积极性、创造性的发挥，是作为主体的人的自由自觉活动的社会实现。一个健康的社会不应消解人的个性，不应把人变成某种社会体的细胞、要素或单纯的工具。相反，社会的发展应使人逐渐成为有自由个性的真正独立的个人。人的自由追求和自由创造，是社会活力的本质，是社会生命力的真正源泉。”通过检察官个体决策使其相对独立地行使检察权，同时将权责利相结合，以调动检察官的积极性、创造性。其次，检察官个体决策能让司法责任落实到“人”，真正实现“审理者裁判、裁判者负责”。相比群体决策那种责任模糊而言，检察官个体决策更有利于责任落实和追究。再次，检察官个体决策有助于推动检察官的职业化改造。司法责任犹如“达摩克里斯之剑”时刻高悬于每个检察官的头上，促使其注重自身素质，时刻保持清醒，从而实现检察活动专业化，满足强化检察职能之司法需求。

四、结语“司法的本质是理性，法律推理是一种理性过程，裁决者不能有利益、感情牵涉，中立是最基本的要求。民主的本质是人民至上，作为一种决策体制，它讲究多数原则，尊重人的情感与利益。” [7]检委会议案决策功能是以群体司法决策为其理论基础的，民主集中制是其组织原则。现行检委会决策机制既不符合现代司法理念，也与当下检察改革核心内容——检察官独立行使检察权的改革要求相悖。随着司法专业化和检察职业化进程不断加快，检察官整体素质不断提高，检察官独立性越来越强，顺应司法规律，检委会议案决策功能在完成其使命后会逐步淡出历史舞台，职业检察官的角色替代将成为必然，虽然过程漫长而且曲折。JS

参考文献：

[1] 姜伟.中国检察制度[M].北京：北京大学出版社，2009：95.

[2] 谢高仕.从责任豁免制走出的司法行为——简论司法责任[J].湖北民族学院学报，2000（1）：23.

[3] 张智辉.检察改革要以检察职权配置为核心[J].河南社会科学，2011，19（3）：1.

[4] 龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革[J].法学研究，20l3（1）：1.

[5] 张河洁.检察官管理体制改革的理论与实践[J].国家检察官学院学报，2005（2）：45.

[6] 陈光中，崔洁.司法、司法机关的中国式解读[J].中国法学，2008（2）：76.

[7] 陈端洪.司法与民主：中国司法民主化及其批判[J].中外法学，1998（4）：39.