行政权力主导下大学的隐秘行动与生存策略

蒋达勇　王金红

摘要：在国家与大学的互动中，国家因其对权力和资源的掌控而处于强势地位。大学则往往通过“应付”、“转化”甚至“反叛”等曲折隐蔽、不露声色的行动，对行政权力的嵌入和干预实施着零星却持续不断、充满韧性的抵抗。大学各种“弱者的武器”式的抵抗，既反映出其弱者的身份，也体现了其生存的策略，更折射着其价值的扭曲。中国现代国家建构中的大学治理，应当祛除对行政权力的盲从与依附，寻求政党、国家、社会与大学的分工合作与协同共治。

关键词：政党一国家；行政权力；大学治理；隐秘行动；生存策略

中图分类号：C912.68；G646 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）08-0104-06

美国政治学与人类学教授詹姆斯·c·斯科特多年致力于对东南亚地区农民日常反抗行动的深入研究，构建了“弱者的武器”这一经典理论范式。近年来，这一理论范式被广泛应用于研究国内农民、农民工以及城市底层等社会弱势群体的抗争行动。在思考转型期中国国家与大学的治理关系时我们发现，在一般的社会学意义上，大学并不是作为一种弱者而存在，但在政党一国家体制中，面对掌控强大行政权力和资源的国家。大学无疑又处于相对弱势的一方，是一种“另类的弱者”。对这一“另类的弱者”的生存策略与日常行动进行考察，为我们研究中国现代国家成长与大学治理改革的关系问题提供了一个崭新的理论视角和分析进路。

一、权力嵌入的视角：单向度的历史误读

近年来，伴随着高等教育改革向纵深推进，关于政府干预与大学自治、行政权力与学术权力的关系等问题，引起社会各界的广泛关注和热烈讨论。特别是2009年3月全国“两会”召开期间，适逢《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》面向社会公开征求意见，一时间有关高等教育改革特别是关于大学“行政化”和“去行政化”的问题受到广泛关注，并由此引发学术界、新闻媒体和社会公众对中国高等教育深层问题与改革走向的又一轮争辩和讨论。

细致梳理这些学术研究、媒体评论和公众议论，我们发现，现有研究与讨论绝大多数都偏向和侧重于从国家、政府部门的行政权力这一视角进行考察和分析，其理论进路和基本结论也大致相同，即：一方面，国家和政府部门的行政权力过大，对高等学校管制和干预过多、过密，导致大学办学自主权被削弱和掏空，大学沦为官僚体制和行政权力的附庸；另一方面，国家和政府部门强大的行政权力通过各种途径嵌入大学，导致大学内部治理结构和运行机制行政化色彩日趋浓重，作为大学根本特性的学术权力受到挤压，大学的学术发展与创新活力受到限制。毫无疑问，这种基于国家和政府部门行政权力嵌入视角的研究和分析，既客观呈现了政府部门和行政权力的过度嵌入导致大学自治和学术权力受到挤压和削弱的现实问题，再现了新中国成立以来我国政党一国家依靠强大的行政权力对大学治理进行主导和塑造的历史事实，也蕴含着对现阶段力量相对孱弱的大学及其改革的声援，并在一定程度上触及到了对现代国家治理框架下国家与社会、政府与大学各自权力边界与互动模式的厘定与构思。

但是，值得注意的是，这种仅仅聚焦于行政权力嵌入（embed）的单一视角，显然无法获得现时代政党、国家、大学与社会有机互动的真实镜像。在这种权力嵌入的单一视角下，大学以及大学群体作为一个行动主体的角色被有意无意地“遮蔽”和“悬置”了起来。在这种权力嵌入的语境下，大学往往被刻画和塑造成为在行政权力挤压下被动、顺从、无助的悲悯形象，其逻辑结论就是大学的治理改革主要是政党一国家体制和治理模式的变革，大学自身往往心有余而力不足，只能徘徊、观望与等待。毫无疑问，这是对具有鲜活生命与精神特质的大学的一种曲解，也是对中国近现代以来国家与大学历史的一种误读。事实上，一个始终值得我们反思和追问的问题是：在行政权力主导的体制下，大学是否仅仅是依赖、适应和顺从？若非如此，大学又实施了什么样的策略？采取了什么样的日常行动？因此，如果突破权力嵌入的单一视角局限，采用主体互动（interactive）的研究进路，把大学作为一个能动的主体进行考察，我们将会发现一副截然不同且丰富多彩的生动画面。

二、大学的隐秘行动：应付、转化与反叛

毫无疑问，无论是在总体的国家与社会的关系中，还是在具体的政党一国家行政权力与大学治理的关系中，国家毫无疑义地处于强势的一方。它借助对权力的垄断和资源的掌控，通过整合、强制和诱导的机制对大学从功能、结构甚至价值等方面进行全方位的渗透、干预和塑造。但是，面对行政权力的强势介入，大学既不可能无动于衷，也绝非完全地屈服与顺从，它往往通过曲折隐蔽、不露声色的行动，对行政权力的嵌入和干预实施着一系列零星却持续不断、充满韧性的抵抗运动。

（一）应付：消极的抵抗。众所周知，行政权力主导国家治理，一个突出特点就是基于目标任务的科层化管理，以及以文件、制度、规定和计划、工程、项目为主要抓手的政策和举措。这样一来，上至中央和国家部委，下至省、市党委、政府，各个层级、各个部门往往基于自身工作需求，向大学部署和下达各种各样的任务，开展各种类型的评比、检查与评估。面对这种情况，对于大学来说，几乎每一个部门都“得罪不起”，因为权力和资源牢牢掌握在它们手中，但是又不能每一项任务都“深入贯彻”、“认真落实”、“一抓到底”，因为这样势必对正常的教学科研活动造成干扰和冲击。于是，大学治理的重要策略就是对这些纷繁复杂的任务进行区分，确定哪些任务必须“认真对待”，哪些工作可以“好好应付”。睿智的大学管理者内心都很清楚：面对铺天盖地的要求和任务，如果不主动区分和筛选，那就只能疲于奔命。这种筛选有时依据任务来源是否为权势部门，有时依据任务是否包含资源投入，有时依据任务完成的难易程度，灵活多样，没有定律，主要考验的是大学领导的判断能力、情感偏好与操作艺术。有意思的是，大学的这种“应付”往往并非大学自身的“孤独”行动。行政权力部门大多清楚，但往往“睁一只眼闭一只眼”，双方的默契是只要不太出格，一般不会追究，彼此“得过且过”。所以，从这个意义上说，大学大量的应付性行动，既是大学对行政权力的一种抵抗，也是行政权力部门和大学之间的一种“合谋”。当然，无论是单方的抵抗，还是双方的“合谋”，其共同的代价就是权力“空转”中资源、精力的消耗。

（二）转化：积极的抵抗。如果说面对各种纷繁复杂的任务，大学的“应付”还主要是一种略显消极的抵抗策略的话，那种结合实际，巧妙地将行政权力部门的任务不动声色地“转化”为学校自身发展的资源，则毫无疑问是一种需要更高智慧和技巧的积极的反抗艺术。以近年来大量由行政部门面向大学主导实施的各种计划、工程、项目为例，这些项目来自于不同部门，附带国家级、省部级以及市厅级等不同层次的“身份”和“等级”，本意是通过竞争性的项目资助引导大学深化教育教学改革、提高办学质量和水平，但是这一理想的目标却往往与大学的实际需求脱节错位。对于许多大学来说。首要的目标和任务仅仅是最大限度地“争夺”和“拿下”这些项目。这是因为：一方面，我国大学大多经历大规模扩招而常规办学经费相对不足。新增教育经费主要依托竞争性的项目投入，这就导致大学不得不把项目竞争作为获取办学资源的主要手段；另一方面，行政部门又往往把这些项目的数量和等级作为对大学办学业绩评估和资源分配的主要依据。如此一来，面对各级各部门层出不穷的计划、工程、项目，大学的“理性选择”，同时也是抵抗策略，就是把各级政府部门确定的宏大理想巧妙地“变更”、“转化”为学校自身的具体需求。最常见的做法就是将学校最具竞争力的人才、团队、项目不断地进行“拆分包装”和“排列组合”，因为只有这些“拳头产品”才能保证学校在各种各样的项目申报、评比中“锻造金刚之身”、“立于不败之地”。值得反思的是，对于大学的这种“狡黠”的“转化”行为，行政部门其实并非毫不知情，但大多数情况下都“视若无睹”，宁愿不断调整、完善制度，建立各种“精致的设计”，却始终不停下这种制造新计划、工程、项目的步伐，其间似乎颇有玄妙和深意。

（三）反叛：危险的抵抗。无论是消极的应付，还是积极的转化，本质上都是一种如斯科特所描述的“低姿态的反抗”。之所以说是一种“低姿态的反抗”，一个重要的依据在于：一方面，这些反抗主要局限于调整自己的行动策略，并不直接指向和公开要求国家行动的纠正。另一方面，这些反抗大多是大学的个体行为，没有引发社会的广泛关注进而形成一定程度的联合。甚至从一定意义上讲，大学所采取的这些反抗虽然人尽皆知，但普遍不愿意外露。与这种普遍的“低姿态的反抗”不同，在极端情况下，个别大学偶尔也采取“高姿态的反叛”。这种反叛试图通过引起公众和社会的普遍关注，集聚更多的社会性力量。最终形成对国家的压力和反制。几年前，筹建多时但仍未获招生资格的N大学决定突破教育部关于招生和授予学位的相关法规，公开宣布“自授文凭”一事，在一定程度上就是一种公开的反叛行动。事实上，N大学宣布“自授文凭”无疑是公开宣称对国家文凭与学位制度发起冲击。其之所以如此，原因在于按照原有的制度规定，N大学试图一步到位地建成一所研究型大学的目标是不可能实现的。在筹建多时但仍未获招生资格的情况下，N大学终于将这一矛盾和冲突公开化，希望通过社会舆论的广泛关注获得支持，同时也促进问题的解决。无论最后结果如何，我们必须承认，N大学的这一举动之所以引起强烈震动，乃因为其在现有体制内极其罕见，客观上也是“惊险的一跃”。

值得注意的是，“应付”、“转化”和“反叛”仅仅是我们出于分析便利对于大学抵抗行政权力行为的一种概括、归纳和整理。事实上，面对强大的行政权力的嵌入和干预，各个不同的大学个体在现实生活中几乎天天都在诠释着抗争的智慧勇气，演绎着抗争的精彩剧目。

三、理论反思：另类弱者、生存策略与价值扭曲

将分析的视角从行为观察转向理论反思时我们发现，无论是“应付”、“转化”甚至“反叛”，还是其他弥散于大学治理及日常行动中各种各样“弱者的武器”式的抵抗行动。都从深层次上反映出当代中国大学一种另类弱者的身份与角色、一种生存的策略与艺术。同时也折射出一种扭曲的行为与价值。

（一）弱者的身份与角色。整体来看，大学的各种抵抗行动，对于强大的政党一国家体制和主导国家治理的强大的行政权力而言，本质上都是一种“低姿态的反抗”。并且，任何一种“低姿态的反抗”，其效果及成功与否，最终都取决于政党一国家体制和行政权力部门的妥协与认可。这种妥协与认可，既包括公开的承诺与纠错。也包括政策措施的调整与转变。当然，前者是比较罕见的，后者则是比较普遍的，大多数情况下是不动声色的。其实，大学这种低姿态的抵抗与行政权力这种不动声色的妥协与认可，微妙地折射出行政权力主导下大学作为“另类的弱者”的身份存在。毫无疑问，大学的这种“弱者”身份主要是由强大的政党一国家体制和行政权力全方位塑造的结果。在这种行政权力主导下，不同的隶属关系塑造的身份差异（如部属高校、省属高校、市属高校以及公办高校、民办高校等）、不同的政策措施塑造的等级区分（如“985工程”院校、“211工程”院校、普通本科院校、高职高专院校以及副部级高校、正厅级高校和副厅级高校等）、不同的行业背景构成的办学类型（如综合类院校、理工类院校、师范类院校、农林类院校、财经类院校、政法类院校等），加上高校之间围绕办学资源的激烈竞争和利益分割，客观上使中国的大学无法真正构建和形成“共同体”，大学仅仅是一个又一个的“原子化”存在。毫无疑问，这种“原子化”的个体存在导致大学之间缺乏沟通、缺乏合作，在一些重大问题上难以形成共识，进而无法发出强有力的共同声音。单一的大学个体始终无法抗衡强大的行政权力体系，最终只能沦为“弱者”的境地。但是，另一方面，我们必须注意到，这种“弱者”的身份同时也是大学自身主动扮演和塑造的形象。

（二）生存的策略与艺术。无论是“应付”、“转化”还是“反叛”，这些抵抗行动对于大学来说，既是一种无奈的选择，也是一种主动的策略，当然还是一种生存的艺术。我们注意到，在“应付”、“转化”与“反叛”三者之间，其实内在地蕴藏着一定的逻辑关系：对于理性的大学来说，最初的反抗冲动就是“应付”，这不仅符合一般的情感方式，事实上也成为大量弥散在许多大学日常治理中的具体行动；最佳的反抗策略就是“转化”，把来自行政部门的管制和任务巧妙地转化为大学自身的资源和发展，这有如在钢丝上跳舞，确需非同一般的高超技艺，却是大学最为理想和经常采用的策略；最激进的抵抗方式就是“反叛”，一般来说，大学极少采取这一行动，因为这既不符合“体制内”和“共同体”的要求，往往也意味着双方共同付出代价，除非忍无可忍而无需再忍，一般不会贸然以这种方式奋力一搏。事实上，正如詹姆斯·C·斯科特在描述东南亚农民的反叛中所阐述的那样，之所以说大学的这些抵抗是一种基于生存的策略与艺术，是因为这类抵抗大量隐藏于日常工作和治理之中，沉默、平淡无奇却持续不断，它们大多由大学个体自主行动，彼此之间一般“心照不宣”，也不采取联合行动，特别是这些行动大多数避免了公开的集体反抗的风险，它们没有直接地与政党一国家体制和强大行政权力的权威对抗。可以说，大学正是试图通过这种自卫性的消耗战来抵御和削减行政权力不适当的嵌入和干预。

（三）扭曲的行为与价值。从现代国家建构与大学治理的理想进路来看，“生存的策略与艺术”、“弱者的身份与角色”绝不代表我们的同情与赞美，相反，它在深层次上揭示出行政权力主导下大学行为与价值的一种扭曲与变态。如前所述，行政权力的主导以及错综复杂的机制，使得大学无法形成共同的努力，只能依靠个体的自主行动。但是，在信息不够公开、法治不够健全、政策和资源主要依赖行政权力分配的背景下，这种在同行中的“孤独”与“无助”往往迫使大学转而“投靠”和“栖身”行政权力，寄希望于行政权力给予自己在政策、资金等方面的格外“照顾”与“恩惠”，从而使得自身成为“丛林法则”中的特殊受益者与获胜者。但是，恰恰是这样，大学不仅放弃了对属于大学自身的“共同体”的参与、呵护和建构努力，甚至不经意地成为公平竞争规则的破坏者，进而使大学的生存陷入更加恶劣的“丛林法则”。更进一步分析，无论是“应付”还是“转化”，致力于自我保护，避免对行政权力的正面触碰，对于大学来说，既是一种生存的策略、一种“聪明的狡黠”，恰恰也是一种价值的扭曲、一种精神的分裂、一种责任的忘却。众所周知，大学之所以延续至今并被人们寄予厚望，就在于它不仅承担着传承创新知识的重任，而且肩负批判、引领国家与社会的使命。面对强大的行政权力特别是行政权力不适当的嵌入与干预，大学基于资源的需求和生存的需要，沉迷于体制内与现实权力的斗争与挣扎，忽略对大学师生行为的正确塑造和精神文化的积极引领，忘却对国家建构走向和社会问题的重大关切，毫无疑问是一种基于智识的犬儒主义。长此以往，也许当行政部门和大学双方都在这种怪诞体制中“各得其所”、

“自得其乐”时，大学的精神、价值与未来会越来越陷人人们深深的怀疑与反思中。

四、国家与大学的关系重构：权力祛魅与合作治理

任何具有强烈现实关怀的理论研究都不会满足于现状的解释与描述，还应就改革的方向和进路作出自己的探索。无论是“应付”、“转化”还是“反叛”，大学这种“戴着镣铐跳舞”，本质上都是行政权力主导国家治理、行政权力“一家独大”体制下的现实与无奈。党的十八届三中全会提出国家治理能力和治理水平现代化的命题，十八届四中全会聚焦于新时期的依法治国，国家治理现代化与依法治国两者勾连，启发我们将祛魅、界分、合作关联起来，寻求在现代国家建构历史背景下中国大学治理的全新视界。

（一）祛魅：祛除对行政权力的盲从与依附。纵然行政权力过度嵌入导致大学弊病丛生已备受批判，但是时至今日，许多人仍然对行政权力抱有不同程度的幻想和盲目崇拜：行政集权是中国独特的历史传统与文化底蕴，我们从未实质性地构建和实践立法、行政、司法三权分立，强大的行政权力更能摆脱各种束缚羁绊，集中力量办大事，进而引导包括高等教育在内的国家建设“后发赶超”和快速前进。平心而论，这种思想和言论并非虚妄，也不是全无道理。但是，这只是单方面突出了行政权力的积极作用，没有看到行政权力的局限及其潜在的危险性。事实上，自西方“行政国家”诞生以来，行政权力“一家独大”的问题无时不在遭受着各种质疑。就大学与行政权力的关系来看，行政权力主导下的大学治理，三个方面的危害特别突出。值得反思和警惕。一是同质化倾向。行政权力部门为了目标的一致、政令的畅通和任务的落实，往往倾向于通过政策强制、资源诱导等方式，借助功能转换、结构复合以及机制模拟等途径，全方位地对大学进行持续不断的形塑和改造，最终形成与行政权力机关高度一致的使命陈述、官僚结构和运行机制。如此一来，大学逐渐丧失学术组织的独特个性，沦为行政机构的附庸和构件。二是效率化倾向。行政权力基于官僚的履职任期和晋升压力，通常偏好基于目标任务导向的绩效考核与过程管理。下沉到大学的管理，同样容易产生基于效率导向的管理主义。但是，这与大学知识创新所需要的自由、宽松环境形成了根本性的冲突和背离。三是部门化倾向。行政权力的“一家独大”，往往伴随着行政部门的“权力崛起”。如前所述，在信息不公开、法治不健全、政策和资源主要依赖行政权力分配的背景下，行政权力部门往往直接干预大学治理，公共政策的制定缺少论证和博弈，权势部门也容易成为腐化之地。

（二）界分：厘定政治与学术的边界领地。英国著名历史学家、人类学家艾伦·麦克法兰认为，现代性的重要特征是经济、社会、政治、意识形态（宗教）等各个领域的“分立”（separation）。在这种相互分立的领域中，“每一个领域都被另一个领域所制约”，但是“没有任何一个领域，无论是亲属关系、宗教还是其他，能够提供一种基础性原则（underlving principle）”。更进一步，“一旦某个文明只留下单一基座（one infrastructure），该文明多半会走向僵化。”中国传统文化和思维习惯于强调政治、经济与文化的“大一统”，比较注重国家与社会，政治与经济、文化的整体架构和共性关联，相对忽略经济、社会、政治与文化教育各个领域的独特价值和个性施展。按照麦克法兰的判断，经历30多年的改革开放，“迄今中国已让它的市场经济基本上自成一体，但是它的社会、政治和意识形态仍处于互嵌（embedded）局面”，“尚未完全实现经济、社会、政治、意识形态（宗教）的彻底分立。”具体到大学治理领域来考察，自新中国成立以来，中国大学始终不是一个纯粹的学术共同体，而始终是作为杂糅政治组织、学术团体和生活社区于一体的“单位社会”存在。这一点，即便经历30多年的改革开放，至今仍未发生根本性改变。时至今日，中国的大学治理仍然是国家与社会的杂糅交错，政治、学术与生活的相互“包裹”与深度“互嵌”。其突出的弊端就在于我们往往按照政治和权力的逻辑“治理大学”，不能真正按照大学和学术的逻辑“让大学进行治理”。由此导致大学治理中许多理念、价值与行动的错乱，也牵引出上述大学与行政权力互动博弈过程中的许多荒诞。现代国家成长的一个基本价值就是国家与社会的适度分离。各自发挥优势，谨守边界，互动合作。因此，提高中国国家治理的现代化水平，完善中国特色现代大学治理，前提和基础就是要合理界定政府与大学的关系，厘清国家与社会、政府与大学之间的职责定位、角色扮演与行动边界。

（三）合作：推动政府与大学的协同治理。上述对行政权力的祛魅绝不意味着我们对行政权力的完全否定和抛弃。毫无疑义，没有权力是万万不能的，但权力绝对不是万能的；没有政府是万万不能的，但政府绝对不是万能的。从政府的角度来看，其主要的职责应该落定在以下四个层面：一是创造公平竞争环境，即改变过去由政府主导确定重点大学与普通大学、由隶属身份决定政策平台的做法，通过法律的制定、政策的引导和信息的公开透明，致力于为大学创造一个公平竞争与自主发展的环境。二是弥补自由竞争的不足，即矫正高等教育市场化竞争中“扶强不扶弱”、“弱肉强食，适者生存”的偏失，致力于弥补自由竞争的缺陷，维护不同地区高等教育资源的相对均衡性，维持诸如大学入学机会、享受优质教育等方面基本的公平。三是规范学校办学行为，即在赋予大学更多自主空间和自治权力的同时，承担起对学校自主办学规范性的监督和约束。但是，这种监督和约束，必须是建立在制度化的平台上，朝着依法治校的方向迈进，同时还要特别注意引入社会力量参与监督，而不是政府部门依靠行政力量“一竿子插到底”。四是提供优质的服务，即将更多精力投入到全国教育事业的统筹规划、办学引导和信息服务之中，致力于引导和帮助大学进行合作，帮助社会公众获得关于具体大学的更多、更充分和更准确的信息，进而通过社会公众“用脚投票”形成对大学自主、自治和自律的压力，调动大学推动改革发展的积极性。事实上，新中国成立以来，面对政党一国家强大的行政权力嵌入社会事务的各个领域、行政权力垄断和分配主要的公共资源、行政权力主导国家建构与治理这种独特的“行政国家”体制，大学从来就不是一个“被动的客体”，而是一个“能动的主体”。大学的这种主体性，既体现在其对国家、政府行政权力的顺从、适应甚至延纳上，也体现在对这种行政权力的拒斥、抵制和反抗之中。所不同的是，前者往往是显性的，形成了制度化的功能与结构支撑；后者则往往是隐蔽的，体现在非制度化的行动和实践之中。因此，对于今天的大学来说，改革的重点就是把大学从计划体制下的“单位社会”中解放出来，剥离大学的经济实体、养老保障等额外负担，真正使大学回归到人才培养、科学研究和社会服务的基本功能，聚焦于知识传承与创新的根本任务，承担起作为学术共同体的核心使命。

行政权力的过度嵌入与干预，大学作为弱者的隐秘行动和生存策略。既是大学自主发展的突出障碍，也是国家与社会力量失衡的微观缩影。目前，面临国家治理现代化这一新的历史使命，中国的大学治理应该在现代国家与现代大学相匹配的前提下，就政党、政府与大学的关系进行更加深刻的历史反思和更加积极的实践构建。在这一行动中，大学不仅要在完善自身的治理改革中担纲主角和有效发力，而且应为国家治理能力的提升发挥能动作用。