耕地轮作休耕制度试点的若干问题与对策

刘振中　刘瑾　周海川

摘要：在政府开始探索实行耕地轮作休耕制度的背景下，本文从提高耕地地力、保护生态环境和提高农业竞争力三个角度分析了实施耕地轮作休耕制度的意义，但是，由于我国特殊的国情和各地不同的自然地理环境，耕地确权、休耕规模与时间、休耕农民生计等问题对该项制度试点实行提出了重大挑战，针对这些问题，本文提出了相应的政策建议。

关键词：耕地制度 轮作休耕 政策建议

一、耕地轮作休耕的背景与意义

7月4日，中农办、发改委等部门《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》。目前，我国耕地数量减少，质量也在下降，耕地退化日益严重，基础地力不足，污染问题突出，这些问题关乎国家粮食安全，突出的耕地问题以及国家粮食安全问题要求我国必须逐步推广耕地轮作休耕制度。现阶段，由于我国实行粮食托市收购制度，导致国内外市场粮食粮价倒挂明显。粮价倒挂导致了现阶段我国粮食仓储量过剩，但充足的粮食储备也为我国实施耕地轮作休耕制度提供了契机。从耕地可持续利用的角度来看，实施耕地轮作休耕制度的意义重大[1]。一是提升耕地地力和粮食产能。旱作物轮换一般是以禾谷类为主或者是禾谷类作物、经济作物与豆类作物的轮换，或与绿肥作物的轮换，有的水稻田实行水稻与旱作物轮换种植的水旱轮作，轮作可以调节土壤性状，改良土壤生态；休耕可以让耕地休养生息，实现用地和养地相结合，保护和提升地力，为增加粮食产能做准备。二是保护生态环境，促进农业可持续发展[2]。长期以来，耕地地力消耗过大，农药化肥使用过量，导致土壤养分失衡、土壤肥力和有机质下降，而且某些化肥所含有的重金属还会威胁人体健康。耕地轮作休耕可以减少农药和化肥投入，缓解生态环境压力，促进农业可持续发展。三是提高农业竞争力。农业供给侧改革的首要任务就是推进农业结构调整，尤其是品种结构，以提高农产品供给的有效性。耕地轮作休耕可以提高粮食质量，调整农业结构，同时可以提高高附加值经济作物的种植比例，促进农业转型升级，从而满足更加多元化的粮食需求，提高农产品的竞争力[3]。

二、实施耕地轮作休耕制度存在的问题

（一）耕地确权问题

实行耕地轮作休耕制度意味着要对耕地上种植的粮食或作物品种以及选择哪部分耕地进行耕种、哪部分耕地进行休耕作出统一安排和规划。显然，耕地确权就是完成这项工作的关键环节。部分地区，特别是边远地区耕地还没有确权，在分配补贴问题上，农民权益容易受到侵害。然而，对于已经确权的地区来说，承包权和经营权已经分开，耕地使用变得更加复杂，耕地统一规划的难度却会增加。因此，如何把握和细化耕地确权问题将是推进耕地轮作休耕制度的一大挑战。

（二）轮作休耕时的作物和时间选择问题

在耕地轮作时为了保证农民收益，必须要考虑地区农业环境的特殊性，考虑选用哪些作物进行轮作才能真正实现提高地力和农民经济效益的目标；在耕地休耕时，必须考虑休养多长时间才能使土地地力恢复，若时间太长，农民对这一制度会产生抵触心理，若时间太短，地力恢复不完全，休耕的目的也没有达到。此类具体问题都需要政府作出科学有效的规划才能解决[4]。

（三）休耕面积和补贴价格的确定问题

如何确定当年休耕的耕地面积，同时，又该如何确定国家给予休耕农民的补贴数目，都是实施耕地轮作休耕制度必须解决的问题。首先是怎样确定休耕耕地面积的问题，由于耕地多少和粮食产量直接挂钩，如果休耕耕地过多，可能就会影响当年的粮食产量，对国家粮食安全产生负面影响，所以如何确定合理的休耕耕地面积至关重要；另一个就是补贴问题，由于不同作物带来的经济效益不同，政府必须根据具体情况确立一个合理的耕地补贴价格，如果补贴过高，可能会导致下一年农民种植粮食的积极性降低，如果补贴价格过低，农民就不愿意实施轮作休耕制度。另外，如何保证补贴发放到位、足额发放是重点，该采取什么样的措施才能确保补贴及时、足额发放也是保障农民权益的基本问题之一。

（四）轮作休耕和农民生计问题

轮作休耕制度的实施是建立在“人”的基础上，农民种田收益有限，如果休耕时农民离开土地外出务工就很难再回来，同时，耕地荒废也会影响整个农田生态，难以保证这些耕地将来还适宜种粮。农民的主要收入来源于耕地，让一部分农民休耕意味着休耕期间农民的收入将大幅减少，所以要考虑的一点是，如何留住农民，在休耕时怎样鼓励农民从事其他事业获得收入，从而使他们在耕地休耕时也不会大量离开农村；另外需要考虑的一点是，农民的知识和技术水平有限，如何在耕种的土地上提高粮食产量和质量，对于农民而言很困难，怎样帮助农民提高农业生产效率是关键。

（五）不同区域的耕地轮作休耕问题

不同地区的地理环境和农业环境不同，同时，不同地区适合种植的作物也有所不同。总体来说，南方耕地相对于北方耕地更加贫瘠和分散，南方水田较多而北方旱地较多，那么如何在不同地区实行差别化的轮作休耕制度十分重要。此外需要考虑的一点是，不同地区农民的收入不同，一些贫困地区的农民除粮食收入外很难从其他来源获得收入，那耕地对于这部分农民来说尤为重要，所以在此类地区实施耕地轮作休耕制度是否会存在更大的阻力也是需要思考的[5]。

三、政策建议

（一）加大宣传力度，增强农民对耕地轮作休耕的意识

由于知识和文化水平的局限性，很多农民认为轮作休耕打乱了自己的耕种计划，减少了自己的收入，于是对这一制度的实施产生抵触情绪。国家可以在基层政府建立耕地轮作休耕项目部门，专门负责该制度在农村的推行，加大宣传力度，向农民展示已经实施轮作休耕的国家或者地区的农业经济成果，让农民更加了解这一制度的优势所在。农民看到了耕地轮作休耕的优势和长远收益，会更加愿意配合政府推行这一制度，政府也可以制定出统一的轮作休耕计划。

（二）确立科学的轮作和休耕计划

根据每个地区的具体情况，选择不同的轮作作物和不同的休耕时间，同时也要根据每亩土地的预计粮食产量和国家安全粮食产量来合理确定休耕耕地的面积，具体事宜安排都需要政府进行大量调研和数据分析才能得出，政府应该组织专业人员来进行制度实施前的准备工作，要将保护自然环境和保障农民经济利益相结合，确定实施轮作休耕制度的耕地的具体面积，选取轮作的作物品种，设计休耕的时限，最终制定出符合国家和农民利益的合理方案。

（三）确立合理的耕地补贴价格，和农民签署协议，保障农民利益

补助标准则是“确保农民收入不减少、生活有保障”，政府确立的补贴价格要保证农民的基本收入，保证农民在实行耕地轮作休耕制度后的生活水平不下降。同时，政府要制定详细的补贴标准和补贴发放的具体操作方式，保证农民可以获得合理的休耕补贴。此外，要让农民配合政府实施轮作休耕制度，政府必须和农民签署协议，使补贴正规化，有据可查，确保农民能够及时、足额地拿到补贴。为了保障农民利益，政府应该实行专项拨款，建立补贴资金问责制度；同时也要公示补贴的资金数目和流向，保证补贴信息透明化，以便公众进行监督。

（四）政府要给予农民技术指导，提高农业生产效率

对于如何轮作和休耕，农民并不具备这方面的专业知识和技术，要保证耕地轮作休耕制度的顺利实施，就需要政府派遣相关技术人员对农民进行指导，增加农民的农业知识，提高农民的专业技术。同时，对于休耕的农民，政府也可以派遣专业人员指导他们从事其他事业，如从事副业、林业、畜牧业等等，既可以增加农民收入，又可以防止由于农民大量离开农村而荒废耕地的现象发生。

（五）因地制宜，发展差异化的耕地轮作休耕制度

不同地区的情况不同，所以政府需要根据具体情况采取差异化措施。根据不同地区的农业环境选择不同的轮作作物和休耕时间，同时根据不同地区农民以往种植作物的收入确定不同的补贴标准。只有因地制宜，才能保障不同地区农民的经济利益，让农民更加容易接受这一制度，提高粮食质量，增加粮食产量，保障国家粮食安全。

（六）推行农业规模化和机械化，提高耕地的单位面积产量

实施耕地轮作休耕制度的前提是保证国家粮食安全，那就必须提高农业生产效率。未来农业发展的方向是规模化、集约化和机械化，国家需要增加农业基础设施的投入，推动农业生产的现代化，为耕地轮作休耕制度的实施创造条件。

参考文献：

[1]我国将初步建立耕地轮作休耕组织体系[N].中国农资，2016（26）

[2]婧蓝.耕地轮作休耕是生态环境前进的一大步[J].农村·农业·农民（B版），2016（7）

[3]邵海鹏.“十三五”轮作休耕背后的战略考量[J].农村·农业·农民，2016（4）：8—10

[4]郑红明.抓住时机试点休耕[J].中国粮食经济，2016（3）

[5]冯华.在部分地区实行耕地轮作休耕，让疲惫的耕地“喘口气”[J].农村·农业·农民（B版），2016（7）

（刘振中，1984年生，湖北荆州市人，国家信息中心博士后科研工作站博士后，助理研究员。研究方向：农业经济理论与政策。周海川系通讯作者）