社会组织介入基层民主选举观察的作用及实现路径

吴金鑫

[摘 要]我国基层民主选举观察尚处于起步阶段，而且是由政府主导，具有浓厚的官方色彩。社会组织介入我国基层民主选举观察，主要能够发挥第三方监督的优势，拓宽利益诉求表达渠道，提升观察结果公信力等方面的作用，是落实基层民主选举监督权的重要举措。当前，社会组织介入基层民主选举观察既面临着机遇，也面临着挑战，应当设计出切实可行、渐进式的实现路径。

[关键词]社会组织 选举观察 基层民主选举

选举观察兴起于20世纪80年代，如今已成为世界各国在民主选举中普遍采用的一项制度安排。选举观察是指选举观察团对选举过程进行的监督和评估。根据选举观察主体的不同，可分为国际选举观察团和国内选举观察团。国际选举观察团主要由国际政府间组织、国际社会组织等组成；国内选举观察团主要分为国内社会组织观察团和国内政党和候选人观察团。选举观察对于落实选举监督权，促进选举过程公正透明，保障公民的知情权等具有重要的意义。国际社会的选举观察实践证明，社会组织已经成为选举观察的重要社会力量。自2005年以来，我国已经有广东、湖北、安徽等省份陆续开始在基层民主选举中实施选举观察制度。本文旨在探究社会组织介入我国基层民主选举观察的作用以及实现路径。

一、我国基层民主选举观察的实践

基层民主是国家建构民主的具体实践，民主选举是基层民主政治建设的一个核心内容。当前，学界所提的基层民主选举主要是指农村村民委员会的选举和城市居民委员会的选举。

2005年，广东、湖北两省率先在全省范围内实施村委会选举观察员制度，并陆续将选举观察员制度从规范性文件提升到地方性法规的高度。此外，安徽、黑龙江等省份也从全省层面进行选举观察员制度的试点，具体详见表1。湖南、四川、河南、福建、青海、浙江等多个省份的地级市政府也在试行选举观察制度。

总的来说，选举观察制度在广东、湖北等部分省份得到了较为普遍的实施，而且选举观察主要是在村民委员会、居民委员会选举层面进行的，在全国范围内还没有全面推广。我国基层民主选举观察是由政府主导，因缺乏独立的选举观察组织或机构，观察员从选聘培训到观察地的选择、经费的支出等皆是在政府部门的主导下进行 [1]。参与我国基层民主选举观察的选举观察员主要为人大代表、政协委员、专家学者、新闻记者、大学生等。选举观察在民政部门的主导下进行，选举观察员按照民政部门的规定进行观察，并在选举结束后将观察结果报给当地民政部门。在当前的选举观察实践中，社会组织基本上处于一个“缺位”的状态。

二、 社会组织介入我国基层民主选举观察的作用

社会组织又称“民间组织”“非政府组织”，泛指由公民自发成立的，在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及网络形态[2]。社会组织有助于弥补市场失灵和政府失灵，是推动社会进步的主要力量，其在促进公民参与国家和社会事务管理，制衡公共权力和促进公民社会成长等方面发挥着重要作用[3]。 社会组织介入我国基层选举观察主要有发挥了第三方监督的优势，拓宽了利益诉求表达渠道，提高了观察结果公信力的作用。

（一）发挥第三方监督的优势

选举观察是对选举过程的监督和评估，但选举观察本身也需要监督。现有的选举观察由政府部门主导，而且观察的范围有限，有可能出现某些部门与候选人等因利益关联而出现公开性和公正性不足的弊端。为了防止该现象出现，有必要由具有制衡公权力作用的社会组织组建观察团，作为第三方监督力量，独立、公正、客观地对选举过程进行监督。这种带有“非党派”性质的观察对选举过程的评估，一向被认为比政府安排的选举观察员所提供的结论更加可靠[4]。

（二）拓宽利益诉求表达渠道

社会组织是社会成员的自发组织，是不同群体实现自己意愿，维护自身权益的利益共同体，为人民群众表达利益诉求、维护自身权益提供了重要的组织渠道[5]。在基层民主选举观察的过程中，政府主导的选举观察并不能覆盖所有的选举点。社会组织在政府主导的选举观察覆盖到的和未覆盖到的选举点都可以搜集选民对选举过程等方面的诉求，并将个体诉求的声音汇总并运用组织的优势表达出来，引起政府部门及社会公众的重视。

（三）提高观察结果公信力

部分地方政府公信力下降已成为困扰我国国家治理的一个难题。在基层民主选举观察的实践中，政府部门主导的选举观察结果不易得到公众的普遍认可和信赖。社会组织作为第三方监督力量，通过对选举过程的监督，得出评估结果，更容易得到公众的认可。而且，政府主导的选举观察团和社会组织组成的选举观察团在观察过程中还可以相互监督，更有利于提升彼此观察结果的可靠性、客观性。

三、社会组织介入基层民主选举观察面临的机遇与挑战

截至2015年3月，我国共有社会组织61.3万个，其在国家治理中扮演着越来越重要的角色。社会组织介入基层民主选举观察可以说是机遇与挑战并存。

（一）社会组织介入基层民主选举观察的契机

党的十八届三中全会指出，“正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”当前，我国正在进行社会组织管理体制改革，激活社会组织活力，这将为社会组织的发展以及在国家治理中发挥作用创造了有利契机。在基层民主选举方面，选举监督也日益引起国家层面的重视。2010年，《民政部关于切实加强村民委员会选举工作指导的意见》指出“要完善村委会选举监督体系，积极探索舆论监督，加强社会力量对村委会选举工作的监督”。国家层面对社会组织以及基层民主选举监督的重视，以及地方层面选举观察的实践，都为社会组织介入基层民主选举观察提供了良好的契机。

（二）社会组织介入基层民主选举观察的挑战

社会组织介入我国基层民主选举观察，需要具备内部和外部两个条件。内部条件是需要充足的资金招募、培训和组织观察员参与选举观察；外部条件是需要得到各级民政部门的支持与合作 [6]。当前，社会组织介入基层民主选举观察，两方面的条件都相对缺乏。一方面，社会组织缺乏足够的资金和介入选举观察的能力及经验。国内有从事选举观察实践与经验的社会组织较少；另一方面，我国基层民主选举观察制度主要是由各级民政部门主导设计并组织实施，官方色彩浓厚。现有的选举观察制度并未将社会组织作为主要参与者来进行制度安排，甚至部分地方官员对社会组织仍持怀疑、不信任，甚至排斥的态度。制度安排的缺乏，使得社会组织介入选举观察多少有些“名不正、言不顺”的味道，也不容易获得乡镇政府、村委会村民和居委会居民的认可与配合。

四、社会组织介入基层民主选举观察的实现路径

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上就发展基层民主指出，“防止人民形式上有权而实际无权”。选举观察制度就是落实基层民主选举监督权的重要措施。 国际选举观察的实践已经证明了社会组织的作用，社会组织也在我国公共事务中扮演了重要的角色。社会组织介入我国基层民主选举观察有助于国家治理的完善，应当设计出切实可行、渐进式的实现路径。

（一）外部路径：完善社会组织介入选举观察的制度环境

政府应该明确社会组织在国家治理中的作用和地位，充分认识到社会组织介入基层民主选举观察能够发挥的作用，完善社会组织介入基层民主选举观察的制度环境。首先，按照政社分开、权责明确、依法自治的要求，改革登记管理制度，建立社会组织备案制度和分类管理制度，拓展社会组织自主运行空间[7]。其次，完善基层民主选举观察制度建设，明确社会组织介入基层民主选举观察的地位和性质，使社会组织介入基层民主选举观察拥有制度化的保障，并逐步实现基层民主选举观察由政府主导逐步向社会组织主导的转变。

（二）内部路径：加强社会组织介入选举观察的能力建设

社会组织介入基层民主选举观察，不仅需要良好的制度环境，也需要提高自身的参与意识和能力。第一，拓宽社会组织的资金来源。通过政府购买服务、社会捐赠等途径，拓宽社会组织活动资金的来源渠道。第二，加强社会组织介入选举观察能力的培训。一方面，应当发挥现有的具有选举观察经验的社会组织的带头示范作用；另一方面，也要鼓励一些从事学术研究、政策咨询等方面的社会组织介入基层民主选举观察。同时，通过举行高规格的社会组织与基层民主选举观察研讨会与培训班的形式，提高社会组织介入基层民主选举观察的意识和能力。

（三）双向路径：建立政府与社会组织间的良性互动机制

建设政府和社会组织间的良性互动机制，是保障社会组织介入基层民主选举观察，并充分发挥作用的关键。在社会组织介入基层民主选举观察的实践中，无论是解决观察过程中的麻烦，还是发挥观察结果的效用，都需要社会组织既保证独立性、客观性，又与政府建立起良性的互动机制。一是购买服务。政府通过公开招标等方式向社会组织购买基层民主选举观察这一公共产品。二是成果反馈。政府建立社会组织观察成果反馈制度，对社会组织递交的观察成果，政府必须给予及时、全面的反馈。此外，无论是社会组织的观察报告，还是政府的反馈报告，都应该公开透明，方便公众和社会舆论对其进行监督。

参考文献

[1]高青莲.村委会选举观察员制度及其运行的改进策略——基于对广东省村委会换届选举实地观察视角的分析[J].南方农村，2014（7）：66-70.

[2]王名.走向公民社会——我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报，2009（3）：5-12.

[3]姬广刚，曹阳昭.社会组织的民主价值与法治功能探析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2011（5）：112-116.

[4]邱家军.落实选举监督权的国际镜鉴[J].人大研究，2012（12）：19-24.

[5]杨晓梅.论发挥社会组织在社会建设多元主体中的作用[J].广东行政学院学报，2011（1）：73-77.

[6]李凡.中国选举观察的探索[EB/OL]http：//www.wo

rld-china.org/newsdetail.asp？newsid=3278

[7]梁立新.社会组织介入协商民主的价值体现及实现路径[J].学术交流，2016（02）：72-76.