韩国残疾人就业的现状、趋势及启示

■吴彦

韩国残疾人就业的现状、趋势及启示

■吴彦

残疾人就业不仅有助于残疾人在经济方面独立，提高残疾人的生活质量，还能减轻社会负担。韩国于2000年颁布了《促进残疾人就业及职业康复法》，为残疾人的就业提供了依据和保障，使残疾人就业的水准得到了提升。本文介绍了韩国的残疾人就业现状、相关法律、以及就业服务等，可以为我国残疾人相关政策的拟定以及服务的建构提供借鉴。

残疾人；就业；韩国

【Abstract】Increasing employment rate of the disabled is conducive to helping the group get economic independence，improving their life quality，and reducing the burden on society.South Korea promulgated the “the Employment Promotion and Vocational Rehabilitation Law of the Disabled” in 2000，providing the basis and protection on the employment of the disabled，thus advancing the level of employment of persons with disabilities.This paper introduces the current situation，related laws，and supporting services on employment of the disabled in Korea.The practice in South Korea is referential for policy making and service construction on employment of the disabled in China.

【Key words】Persons with disabilities； Employment； South Korea

特殊教育的最终目标是残疾学生毕业后能够在日常生活、社会生活及经济方面独立，融入社会。此处日常生活、社会生活和经济独立是指脱离家庭和学校的保护，或能够独立地执行诸如身体自理等日常生活中所需的事情；和周围的人们建立健全的关系；懂得享受休闲生活；能够独立地解决居住、教育、饮食及业余生活中所必须的经济问题。实现这种自立所需的核心目标之一就是能够就业，拥有健康的职业生活。职业是个人实现自我的重要条件，职业对残疾人而言，既可以提供其融入社会的机会，又可以让其感到地区社会的归属感。

韩国学者具民贯（2012）［1］对韩国及国外的文献进行综合考察，总结了就业对于残疾人的五项重要功能：一是通过就业，残疾人的社会角色得到转变。他们不仅是社会资源的消费者，同样是社会资源的生产者；二是就业不仅是残疾人谋生的手段，而且与他们的生存质量诸如居住问题、教育机会等紧密相关；三是就业可以提供给残疾人学习独立生活的必要技术，形成有价值的社会关系，或者填补经济的需要；四是就业是提供给残疾人社会安定感、生存价值和成就感，形成自我尊重和自我概念，进而实现自我的手段；五是就业使残疾人发挥作为社会一员的角色，提供为社会做贡献的机会。因此，对任何残疾人而言（不论性别、残疾与否、残疾程度、残疾类型等）达到并维持就业和雇佣的状态，都非常重要。

同属亚洲文化国家的韩国，在文化渊源上与我国有着非常密切的关系，现阶段，韩国社会非常关注残疾人的就业问题，不仅有相关的研究支持，而且有非常详细的法律、就业服务体系以促进残疾人的就业，值得我们去思考及借鉴。

1　韩国残疾人就业的总体情况

韩国现登记在册的残疾人共有251万名，占总人口的5%。根据韩国劳动部2014年的数据显示，韩国残疾人的就业率为36.4%，失业率为6.6%。其中，视力残疾、听力残疾和肢体残疾人的就业率均在90%以上。从工作行业来看，残疾人就业基本集中在食品加工、烘焙糕点、产品生产、清扫洗衣、信息通信和餐饮服务等行业，月平均收入约为115万韩元［2］。

2　韩国残疾人就业的法律

为提升残疾人的就业稳定性，增加其参与社会的机会，韩国对于残疾人的就业促进和就业保护颁布了一系列的法律，形成了较为完备的残疾人就业保障法律体系（见表1）。其中，《促进残疾人就业及职业康复法》是一部专门针对残疾人就业制定的法律。这部法律是由1990年1月13日制定并实行的《残疾人就业促进法》修订更名而来。这部法律提出了义务雇佣、雇佣负担额以及雇佣奖励额，将国家及地方自治团体的残疾人雇佣由劝告事项修订为义务事项，在政府主导下为满足残疾人的就业需求奠定了法律基础，使韩国残疾人就业走上了有法可依的发展道路。《促进残疾人就业及职业康复法》的第十条、十一条规定对残疾人实施职业指导和职业适应训练，第十二、十三条规定实施职业能力开发训练及支援就业，第十四条规定保护就业，第十五条规定了职业介绍，十九条规定就职后适应训练，第二十七、二十八条规定了国家、地方自治团体、企业需实施残疾人义务雇佣。

表1　韩国残疾人就业相关的法律体系

《促进残疾人就业及职业康复法》的实施，一方面推行了就业配额制度（employment quota system），规定国营企业及300人以上的民营企业须义务雇佣2%的残疾人，未达到雇佣比例的企业需缴纳未达到雇佣人员人数的负担额，对超过比例安排的企业、单位则实行奖励制。通过义务雇佣制缴纳负担额，推进残疾人雇佣促进事业，包括提供给残疾人职业康复训练服务。为了更好地推行这项制度，政府专命劳动部下属机构‘韩国残疾人就业促进机构’负责监督。2013年起，由300人以上的民营企业变更为50人以上的民营企业即需义务雇佣残疾人。值得注意的是该法强调了政府和社会团体在残疾人就业中的示范作用，2009年规定了国家和公共团体安置残疾人的比例为3.0%，高于民营企业的2.7%，这一比例在2017年还将分别上调至3.2%和2.9%［4］，这项规定体现了政府对残疾人劳动能力的认可、尊重和对残疾人就业的支持。另一方面，为促进残疾人保护雇佣设立了残疾人就业机构和康复机构，在一定程度上保护和援助了在劳动力市场中难于以一般形式就业的残疾人。

此外，劳动部为了强调企业的社会责任和促进其履行残疾人雇佣义务，从2008年开始，公布未达到残疾人雇佣率的企业名单，2011年起，一年两次（上、下半年）公布。同时选定残疾人雇佣模范企业，对这些企业实施优惠政策，通过舆论监督推动残疾人定额就业制度的实施。针对大型企业残疾人就业率低的情况，要求该公司实行“子公司型残疾人标准工作机构”制度。“子公司型残疾人标准工作机构”是指残疾人就业人数占员工总数30%以上的子公司，政府将对该机构补助最高10亿韩元（约合人民币555万）作为奖励资金。并于2012年起针对禁止雇佣的年龄歧视以促进高龄者雇佣，开始对《促进残疾人就业及职业康复法》再次修订。值得一提的是，韩国为了扩大重度残疾人的就业机会，提高其收入，帮助其自立，于2008年制定并实施了《重度残疾人生产产品优先购买特别法》。法律规定国家、地方自治团体及各级公立机构有义务优先购买重度残疾人生产的产品。国家、地方自治团体及各级公立机构有义务优先购买重度残疾人生产的产品，促进残疾人生产产品的销售。

可见，韩国在对雇主雇佣残疾人的奖惩法律责任以及如何促进残疾人生产产品的销售也有十分细致的法律规定，避免了在执行过程中的盲目性。

3　韩国残疾人就业服务

韩国自2000年《促进残疾人就业及职业康复法》颁布以来，开始全面实行残疾人职业康复，以期解决残疾人就业难的问题。根据国际劳工组织（ILO）第9号文件，职业康复的定义为：包括就业方面的各种服务，如职业指导、职业训练和有选择的职业介绍均是持续而集中的康复过程的一部分，筹划使残疾人取得适当的职业而能保持下去。根据这个定义，职业康复的目的是“就业”，是有竞争的就业。即在公私企事业单位中与健全人一样具有同等机会。韩国的残疾人职业康复同样是在此概念上产生。韩国残疾人职业康复由多个部门联合开展，包括保健福祉部、劳动部和教育部，但各个部门的职责相对独立，其中劳动部担当核心角色。

3.1劳动部

劳动部下设的韩国残疾人就业园设立了就业开发院、职业能力开发院等机构，执行残疾人就业和职业康复。职业能力开发院设置的残疾人就业相关课程由国家支付教育培训费用，不限学历，对15岁以上的残疾人进行职业能力开发培训，培训时间为1个月（140小时）以上2年以内。其中，针对不同类型残疾人的职业康复特点，设置了特色培训，提供适合各类型残疾人的就业课程（见表2）。譬如：听力残疾人的课程中设有机械类（CAD/CAM）课程；智力残疾人的课程主要为产品组装、制造技术的培养，根据智力残疾的特点，课程中还有机地融入了自我管理技术、人际交往技术、安全、休闲活动等科目。

劳动部对不同群体的残疾人实行特色就业支援项目，主要包括：①对重度残疾人提供在企业中进行3～7周的现场培训，进而被录用的就业支援项目。②对青年残疾人提供职场体验（最多3个月）后被雇佣的支援项目，并支付给残疾人每人每月70万韩元的进修补贴。③为了使残疾大学生能够把握期望的岗位是否适合就业，在他们毕业前的假期中，提供在企业中进行1～2个月的工作体验。支援给进修生每人每月40万韩元，中小企业进修机构每月5万韩元。④为了使残疾高中生能够把握期望工作岗位是否适合等，安排他们进入就业现场，接受实习培训，并为他们配备指导员进行3～6个月的工作指导服务。支援给进修生每日12，000韩元，企业补助金每人每日17，650韩元［4］。

3.2保健福祉部

保健福祉部下设的残疾人开发院承担了残疾人就业政策研究、职业开发、岗位开发、文化福祉、康复体育及合作事业等事务。其与职业康复相关的下属机构有34所职业康复中心、6所职业能力评估中心、83所职业康复设施和9所职业康复项目执行机构等。

表2　韩国职业能力开发院课程体系

职业康复中心的职责是为残疾人提供职业康复及相关的综合、专业服务，为残疾人提供参与社会活动必须的技术支援和服务。职业康复中心构建了从职业指导、职业适应训练、支援就业到就业介绍及就业后适应支援的一站式服务体系，在提供综合的职业康复服务同时，与相关康复设施或团体联系，对残疾人提供服务支援。职业能力评估中心则通过把握残疾人职业康复项目的基础、特性、职业需要等，实行专业、综合的职业能力评估。职业能力评估中心为残疾人提供4项服务：①实施医疗心理评估、工作抽样评估、现场评估等综合职业能力评估。②进行资料收集，以使职业能力评估工具的开发及工作抽样工具标准化。③将岗位开发及职业能力评估结果相结合，以开发适合残疾人的工作岗位。④提供个人职业康复课程支援。残疾人康复设施分为残疾人保护工作机构和残疾人劳动机构。残疾人保护工作机构为职业能力低的残疾人提供包含职业适应能力及职务技能提升训练等的职业康复培训项目，在有保护的条件下，提供给残疾人工作的机会，支付相应的工作报酬，并帮助残疾人能够转移到劳动机构或具有竞争力的就业市场工作。残疾人劳动机构提供就业机会给有职业能力但因距离原因或者社会性受制约等而就业困难的残疾人，支付他们最低工资以上的工资，并帮助他们能够到具有竞争力的就业市场工作。同时对能力极为不足的残疾人在一定时间内提供日常生活及家务培训、社会适应培训、职业适应培训等教育项目。

3.3教育部

职业教育是指在残疾人职业发展阶段对其进行必要的职业认知、职业介绍、职业探索、职业准备的帮助与指导。韩国《特殊教育法》第二条规定“前途·职业教育是指为了使特殊教育对象能够顺利地从学校进入社会，通过相关机构的合作，实施职业康复训练、自立生活训练等。”

韩国职业教育发展主要体现在：①特殊学校高中部开始职业教育课程，并设立了职业班，使更多的残疾人在校期间接受职业教育。②职业技术高中增设特殊班，并开设“携手共同工作（work together）中心”，将残疾人的教育、就业和社会保障联系起来，为残疾人就业提供更多的帮助。③许多大学中为残障大学生设立了残疾学生支援中心，为他们的校园生活、职业教育以及就业提供帮助。④部分大学中开设了职业康复学科，培养能够对残疾人进行职业康复的相关人才。

韩国2010年修订的特殊学校高中部基础教育课程中规定应实行每周8小时（年272小时）的职业教育，占全年总课时（1156小时）的23.5%［6］。并针对不同障碍类型的残疾人，设定职业教育相关科目。此外，大部分特殊学校中设立了职业班。根据教育部2015年数据显示，全国共有167所特殊学校，其中设置职业班的学校为127所。其次，为了强化特殊教育对象职业教育，提出了一系列政策服务。主要有：①与地区社会联系，对特殊教育对象的就业创业教育进行支援。为了强化特殊教育对象的职务专业性，委托职业教育专门机关进行教育。以大专院校为中心，为高中课程的特殊教育对象开发、应用职业教育训练项目；普及职业教育项目。②以特殊教育支援中心为中心的地区社会联系，支援就业创业。在没有特殊教育对象就业创业教育专门机构的地区，以特殊教育支援中心为核心运营；与地区社会企业、公共机关合作，支援残疾人进行现场实习；构建地区层面的连接体系，以及发掘共享优秀地区社会合作事例。③学校企业运营模式的推广。学校企业是指特殊学校内设置类似一般企业的职业训练场所，开展“以现场为中心”的职业教育。到2015年，韩国已有23所学校企业在运营中。④联合型职业教育基地学校的运营。韩国现有30所此类学校，提供给普通学校特殊班学生职业教育，培训支援，对残疾学生提供以现场实习为主的职业教育［7］。

4　韩国残疾人就业的未来发展趋势

为促进韩国残疾人就业的发展，韩国正致力于采取积极的应对措施。在2012年颁布实施的《第4个残疾人就业促进5年计划（2013-2017年）》中，特别指出要营造一个让更多残疾人在工作岗位上能够尽情工作的社会，具体包括：①扩大更优质的残疾人工作岗位。上调残疾人义务雇佣率；改变残疾人劳动者的最低工资制度；改善名单公布及负担额制度；强化国家机关的残疾人雇佣责任性。②强化适合每个对象的就业支援。强化针对重度、高龄、女性残疾人的就业支援服务，对重度残疾的求职者提供从就业介绍开始到就业后6个月适应指导的一站式（onestop）服务；强化发育障碍者的就业支援，并设立发育障碍者职业能力开发中心；职业康复设施内扩大对劳动残疾人的支援。③提高就业力度以及提供综合就业服务。扩充残疾人就业训练基础设施；残疾人定制训练活性化；综合性就业支援服务扩大实施。④扩充残疾人就业基础设施及残疾人认识改善。调整残疾人就业服务传达体系；扩大残疾人认识改善教育，将残疾人雇佣工业区的残疾人认识改善项目‘EDI行动项目’（EDI Action Program）扩大普及到残疾人雇佣低谷机关；强化残疾人雇佣政策宣传［8］。

综上所述，尽管韩国残疾人就业方面仍需不断完善与调整，但整体看来，韩国已建立具有框架性的残疾人就业保障制度以及相关法律，并且通过福利机关、劳动部与教育部的合作，使韩国残疾人就业得到进一步保障与完善。

5　对我国残疾人就业的建议

借鉴韩国残疾人就业的发展和实践经验，对我国残疾人就业的发展提出如下建议。

5.1完善我国残疾人就业相关法律，细化法律规定

虽然我国2007年出台的《残疾人就业条例》对残疾人就业的形式、用人单位的责任、就业保障措施和相关就业服务等作出了相应的规定，但是我国残疾人就业依然存在着诸如提升残疾人就业能力政策相对落后、残疾人就业援助政策的局限以及残疾人就业服务配套政策不足等问题［9］。因此应完善残疾人就业法律法规，明确法律责任，细化残疾人就业保护政策和规定。具体表现为：一是在残疾人就业条例中详细地制定关于职业康复相关条例。应在现行残疾人就业条例第二十二条有关中国残疾人联合会及其地方组织所属的残疾人就业服务机构应当免费为残疾人提供职业心理咨询、职业适应评估、职业康复训练、求职定向指导、职业介绍等服务的基础上，详细地说明进行各项服务的目的及相应职责，以及提供给参与的残疾人相应支援费用的相关细则。并明确从学校教育阶段开始就应加入职业教育。二是为了提高重症残疾人、女性残疾人的就业，应当制定相关制度，扩大政府的优先购买范围。借鉴韩国《优先购买重度残疾人生产产品特别法》的相关规定，在我国的购买集中使用残疾人的用人单位的产品或服务的基础上，加入优先购买残疾人/重度残疾人生产产品的相关条目。三、建立并落实《禁止歧视残疾人就业》 的相关立法。调查显示，社会歧视是影响残疾人就业的主要因素，同时也是未就业者未能就业的重要原因［10］。因此我国迫切地需要这样一部不仅包括禁止在就业领域对残疾人的歧视，而且包括禁止在就业领域对所有基于残疾的歧视的法律。《禁止歧视残疾人就业》的立法能够有效地保护残疾人的合法权益，增强残疾人参与正常市场竞争的机会，增强其融入社会生活的信心。

5.2严格落实并逐步提高按比例就业制，扩大就业需求

我国应根据残疾人就业的发展现状和需求特点，严格落实并逐步提高现有按比例就业制。我国《残疾人就业条例》第八条规定：“用人单位应当按照一定的比例安排残疾人就业，安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”一些地区明确规定，用人单位在新招录工作人员时要按法定比例招录残疾人。然而目前我国大部分地区尚未落实这一规定，因此，需要严格落实残疾人按比例就业制度，通过开发适宜残疾人岗位等措施，让有劳动能力的残疾人实现平等就业。在今后，有必要逐步提高这一比例，使更多的残疾人能够就业。并且应当区分政府部门与民营企业在残疾人按比例就业的幅度，以充分发挥政府和社会团体在残疾人就业中的示范作用。大力开展适合市场需求、适合残疾人特点的教育和培训，提高残疾人就业能力。

5.3加强残疾人就业监督机制

加强对《残疾人就业条例》等相关法律的宣传和执法检查。虽然《残疾人就业条例》提出了关于保障残疾人就业的部分措施，用人单位安排残疾人就业达不到规定比例的，应缴纳残疾人就业保障金，但是我国残疾人就业仍面临就业率低且就业质量不高，用人单位或企业普遍缺乏履行对残疾人就业义务的自觉性等问题，部分单位宁愿缴纳保障金，也不愿意接纳残疾人就业，因此应在就业条例原有基础上，进一步加强监督机制，一方面政府部门以身作则，认可、尊重及支持残疾人就业，研究适合残疾人就业的岗位，积极安排残疾人的按比例就业；另一方面，对依法完成残疾人就业安排的单位，加大优惠力度。而对未达到残疾人就业比例的单位，不仅要求其缴纳保证金，亦可通过公布未履行的企业名单来监督强化制度的落实。

5.4充分发挥并拓展我国残疾人就业服务指导中心的职能

我国许多地市都设有残疾人就业服务指导中心，主要负责当地残疾人劳动就业，尤其是盲人按摩工作的管理。借鉴韩国的相关机构职能，首先我国残疾人就业服务指导中心应将服务范围扩展到各类残疾人；其次加强职业康复，努力完善残疾人就业的一体化模式，从就业前的职业能力评估、适合职业的开发、到职业指导、就业方面的支援、介绍就业以及就业后的适应训练，为残疾人提供丰富的就业服务。并针对不同程度、障碍类型的残疾人，提供诸如就业前现场训练等就业支援服务。

5.5大力开展残疾人职业教育

调查显示，我国未就业的残疾人中大部分人认为缺乏职业技能是其未就业的主要原因，在就业需求调查中有半数以上的残疾人有职业培训的需求［9］。这与学校阶段未全面开展职业教育有着紧密关系。因此应在我国的特殊学校课程中加大职业教育的比重，在九年制义务教育中始终贯穿残疾人的职业教育，并在职业技术高中普及特殊班，加强职业教育，有效地提高残疾人的职业技能。积极运用校企模式开展职业教育的现场实习，使残疾人更好地参与到职业课程中。此外，现行我国残疾人的就业形式较为单一，就业渠道过于狭窄。例如，盲人的就业主要集中在按摩方面。因此，在职业教育课程中应有针对性地拓展残疾人职业教育范围，根据残疾人的障碍类型设置符合的职业领域，提供多元化的职业教育课程。

5.6改善对残疾人的认识

除了增加《禁止歧视残疾人就业》的立法外，还应从国家机关到民营企业，普及残疾人认识改善教育，使已就业的残疾人，能够得到正确对待。可开设残疾人认识改善课程以及残障体验模式等，增进健全人对残疾人的认识。

5.7为就业的残疾人打造一个无障碍环境（Barrier-Free，BF），具体表现在提供给残疾人便利的交通设施、信息辅助技术等服务。

［1］具民贯.特殊学校与特殊班毕业生的升学及就业现状分析.特殊教育学研究，2012，47（3）:261-281.

［2］金炳彻，张金峰.韩国残疾人福利的历史、现状与未来展望.人口与发展，2013，19（2）:90-95.

［3］李国珠，洪子英，南勇贤.韩.德.日残疾人就业培训体系比较研究.2008.韩国残疾人就业促进园就业开发院.

［4］韩国劳部.http://www.moel.go.kr/.

［5］韩国残疾人就业园职业能力开发院.https://www.kead.or.kr/view/service/service02_02_01.jsp？sub2=1.

［6］韩国教育部.特殊学校教育课程（分册1）.2010.

［7］韩国2015年度特殊教育调查报告.国立特殊教育院.http://www.nise.go.kr/index_http.jsp

［8］劳动部，‘残疾人就业综合对策’，2015，http://www.breaknews.com/sub_read.html？uid=348032§ion=sc2#

［9］吴芬.浅析残疾人就业存在的问题及对策—以河南省南阳市卧龙区为例.吉林广播电视大学学报，2016，4:157-158.

［10］张晓筱，柯卉兵.社会政策视角下的我国残疾人就业问题分析.经济学研究，2014，30（2）:101-104.

学术动态

推进残疾人小康需要政府与社会共同努力

由中国社会保障学会、残疾人事业发展研究会、中国人民大学残疾人事业发展研究院共同主办的第八届“残障与发展论坛（2016）—共享发展与残疾人小康” 于2016年6月在中国人民大学举行。来自国内外的学者及相关部门工作人员共120余人参会。

中国社会保障学会会长、中国人民大学残疾人事业发展研究院院长、中国人民大学郑功成教授指出，要实现让残疾人同步小康、同步社会文明发展进程还需要政府与社会各界付出巨大努力，应当汇集理论学术界、残疾人专业工作者的智慧，共同促使我国残疾人事业更好、更快、更全面的发展。

中国残联扶贫办主任王建军介绍了中国残联促进残疾人共享发展的项目及其成效，医疗救助项目得到了各级政府财政和社会力量的大力支持，助残就业、同步小康项目开发了上万残疾人的就业。民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中强调，要切实履行让残疾人共享小康社会的政府职责，加大残疾人共享小康社会的制度供给和服务供给力度，建设残疾人共享小康社会的依靠力量。中山大学申曙光教授指出，在民生保障、共享发展的新时代，残疾人医疗保障仍存在特惠保障、特供保障、均衡保障、服务保障四种缺失，未来应该提供包括预防、治疗、康复和护理在内的广泛医疗保障，建立满足不同类型残疾人需求的、多层次的医疗保障体系，构建“普惠制基础上的特惠制”残疾人医疗保障模式，发展残疾人服务保障，合理划分政府与市场的边界，均等化发展但在现阶段要以农村为重点等。中国人民大学杨立雄教授以“利用集体的力量反贫困”为题，分析了残疾人互助合作社在扶贫中的作用，认为个体化的反贫困政策是对精准扶贫的误解，基于集体主义的互助合作仍有其存在的理由。

从残疾人扶贫的理念和理论角度，与会者呼吁要营造一个平等、参与、共享的社会氛围，提出了具有实践意义的建议：开发式扶贫更有利于残疾人的社会参与和融入，建议政府要起到政策托底的作用，保障残疾人的基本生活需求；大力发展市场力量，为残疾人提供更优质的服务；有效引导社会力量，创造平等、包容、共享的社会氛围；残疾人扶贫工作从传统的提供物质帮助到通过医疗康复、教育培训、金融支持等多种方式共同发力；帮助残疾人就业被认为是解决脱贫后返贫、贫困代级传递的重要举措。

Status，Trends and Thoughts on the Employment of Persons with Disabilities in South Korea

WU Yan

C913.69

A

2095-0810（2016）23-0065-06

南京晓庄学院 南京 211171

吴彦 讲师 博士；研究方向：自闭症、情绪与行为障碍儿童的心理与教育