我国残疾人辅助器具服务工作的现状及展望

■李晞 吴小高

我国残疾人辅助器具服务工作的现状及展望

■李晞 吴小高

辅助器具适配能有效改善残疾人的生存发展状况，残疾人实现全面小康离不开辅助器具。近年来，我国辅助器具工作纳入国家和残疾人事业发展规划，辅助器具适配服务得到法律和制度保障，服务网络逐步完善，专业服务能力大幅提升，国际交流不断拓展，服务覆盖面不断扩大。但我国辅助器具适配服务仍存在供需差距大、服务资源不足、保障制度不完善、宣传面窄等问题。“十三五”是辅助器具适配服务工作的关键时期，要从顶层设计、完善保障制度和服务体系建设、推动产业发展、和加强国际合作等方面入手，推动工作深入开展。

残疾人；辅助器具；适配；服务

【Abstract】The services of fitting assistive devices can improve the life quality of persons with disabilities.It plays an important role in achieving the goal of the comprehensive well-off of the disabled.During past few years，in China，many aspects related to assistive devices have been improved，such as relevant law and policies，the service delivery system and capacity，service coverage and international cooperation.However，some challenges still exist in the services on assistive devices，including lack of resources，immature underdeveloped guarantee systems etc. During the 13th five-year plan，we should make great efforts to make a top design，improve service guarantee and delivery systems and strengthen industrial development and international cooperation to promote the services for fitting assistive devices.

【Key words】Persons with disabilities； Assistive devices； Services for fitting assistive devices； Service

国务院《关于加快推进残疾人小康进程的意见》及《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》是我国加快残疾人全面小康步伐、促进残疾人共享经济社会发展成果的纲领性文件。辅助器具适配能有效地改善残疾人的生存发展状况，残疾人实现全面小康离不开辅助器具。从1988年中国残联成立以来，将辅助器具服务纳入到残疾人事业的发展规划中并不断推动发展，《中国残疾人事业“八五”计划纲要》初次提及残疾人用品用具配发，经过5个五年规划，辅助器具配发与适配服务不断得到推广，目前已初步实现了辅助器具的个性化适配服务，有效地改善了广大残疾人的生存发展状况。“十三五”期间，我国辅助器具服务工作站在了新的历史起点，笔者在“十三五”的开局之年先后赴河北、山东、山西、陕西、广东、上海、江苏等不同经济发展地区进行了调研，对辅助器具适配服务工作现状有了基本掌握，对“十三五”做好辅助器具适配服务工作有了进一步的思考。

1　我国辅助器具服务工作的快速发展

1.1辅助器具服务的法律法规保障和政策支持

1991年《中华人民共和国残疾人保障法》颁布及2008年的修订，使得残疾人辅助器具事业的发展及残疾人享有辅助器具服务有了法律依据，其中第20条规定“政府有关部门应当组织和扶持残疾人康复器械、辅助器具的研制、生产、供应、维修服务”及第48条“各级人民政府对贫困残疾人的基本医疗、康复服务、必要的辅助器具的配置和更换，应当按照规定给予救助”。

我国始终重视辅助器具事业产业发展及残疾人享有辅助器具服务，在政策保障方面也给予重点支持。残疾人辅助器具事业除纳入残疾人事业五年规划外，2008年《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》及《国家基本公共服务体系“十二五”规划》也提出发展辅助器具产业、构建辅助器具适配体系及鼓励有条件的地方对重度残疾人适配基本型辅助器具给予补贴。2015年《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》提出“实施重点康复项目，为城乡贫困残疾人、重度残疾人提供基本康复服务，有条件的地方可以对基本型辅助器具配置给予补贴”。北京、上海、浙江等经济发达省市在落实国家规划的基础上，结合当地经济社会的发展情况，也出台了本地区的辅助器具保障政策或办法，为辅助器具服务提供了制度性保障。

系列政策的出台为辅助器具服务工作的快速发展提供了充足动力，直接体现在各级政府和残联对辅助器具服务工作重视和投入上。各级地方政府逐渐认识到辅助器具服务的公益性和专业性，将其纳入民生工程或为民办实事工程，不断加大投入。以“十二五”为例，仅残联系统，中央层面在辅助器具服务项目的直接投入达到15.91亿元，另据不完全统计，各地在辅助器具服务的配套投入约为25亿元。如果将基础设施、人才培养等方面的投入计算在内，投入的数值将更大。

1.2辅助器具服务网络逐步完善

辅助器具工作千头万绪，机构建设是其中的重点［1］。有了机构，才会有提供服务的人，党和政府关于辅助器具服务工作的政策方针才能落地。《中国残疾人事业“八五”计划纲要》提出“要建立全国残疾人用品用具供应服务总站、六十个供应服务站和一批供应服务点，逐步形成供应服务网络”；“十五”期间，结合长江新里程计划假肢服务项目的实施，180个假肢服务站建立，各级辅助器具服务机构建立并不断充实内涵；“十二五”期间，中国残联大力推动各级辅助器具服务机构的规范化建设，初步形成了“国家中心领头、区域中心示范和辐射、省级中心工作统筹、市县级发挥服务主体作用”的辅助器具服务网络，并依托社区医院、卫生所等机构将服务网络向社区和农村延伸。辅助器具服务机构的数量不断增加，根据台账统计，2011年全国承担辅助器具服务的地市级机构166个，县级机构794个；据中国残疾人辅助器具中心2016年7月开展的工作统计，全国县级及以上地区承担辅助器具服务的机构约3000个。6个国家级辅助器具区域中心（辽宁-东北区域中心，江苏-华东区域中心，湖北-华中区域中心，广东-华南区域中心，四川-西南区域中心，甘肃-西北区域中心）也在培育建设之中，辅助器具服务网络逐渐完善。

1.3服务覆盖面不断扩大

随着辅助器具服务网络逐渐完善，通过实施彩票公益金辅助器具适配和残疾人辅助器具流动服务车等系列辅助器具服务项目，辅助器具适配服务量及配置率不断提升。根据中国残疾人事业统计数据［2］，“十二五”期间，累计组织适配各类辅助器具665.5万件，较“九五”、“十五”、“十一五”期间分别增多423万件、147.9万件和150.8万件，分别增长了174.3%、28.6%和29.3%（见表1）。“十二五”期间辅助器具的适配量也逐年递增，2015年较2011年增长了163.7%（见表2）。从残疾人享有辅助器具适配的率来看，根据2007-2013年中国残疾人状况及小康进程监测报告数据［3］，辅助器具适配率从2007年的4.1%上升至2013年16.3%，上升了12.2个百分点。其中，城镇残疾人适配率由7.6%增加至20.7%，农村残疾人适配率由3.0%增加至14.9%，分别上升了13.1%和11.9%（见表3）。

表1　从“九五”到“十二五”的辅助器具服务量（单位：万件）

表2　“十二五”期间历年辅助器具服务量（单位：万件）

1.4专业服务能力大幅提升

随着辅助器具事业的发展，我国辅助器具专业人才的培养已渐成独立体系。一方面，辅助器具服务专业学历教育体系正在形成并完善，部分高校开展了辅助器具服务的大专、本科甚至研究生学历教育，为我国培养了众多专业人才。中国残联与人社部合作的辅助技术工程师岗位能力培训，已成为我国广受认可的专业服务人员认证培训，截至2015年底共有3322人获得岗位工程师能力证书，培养了一支具有较强服务能力的人才队伍。另一方面，通过实施康复人才培养“百千万工程”，开展服务管理、专业技术、学术带头人、基层业务等多层次、多形式培训，全面提升适配服务能力，其中辅助器具学术带头人和高端人才的培养，也通过“请进来”和“走出去”的方式，逐渐向国际较高水平接轨；广泛开展基层辅助器具服务人员的培训，如社区康复协调员的培训，让广大残疾人就近、就便享有服务。

为促进辅助器具适配服务提供的技术规范与科学依据，还参考国际标准制定了辅助器具产品标准和服务标准，拓展国家辅助器具质量检测业务，加大对产品质量的监督检查力度，为辅助器具适配工作开展保驾护航，推动了辅助器具产业及适配服务发展。通过举办“首届全国辅助器具服务技能大赛”，传播了辅助器具适配服务理念，掀起全国辅助器具服务系统的专业技术练兵的高潮。

1.5国际交流不断拓展

为促进残疾人辅助器具产业及适配服务的发展，近年来我国也积极通过各种途径开展国际交流。从2007年开始举办中国国际福祉博览会，规模逐年扩大，已经跻身世界同类展会的前三之列。成功召开“亚欧会议框架下残疾人合作暨全球辅助器具产业发展大会”并发布《关于促进全球辅助器具产业发展的北京倡议》。首次将辅助器具服务专题列入中国-东盟博览会，开辟了我国与东盟残疾人辅具交流合作的先河。加强与世卫组织合作，积极参与“全球辅助技术合作行动”，参加世卫大会辅助器具主题边会，参与“世卫组织重点辅助器具清单”制定，争取国际话语权。

表3　2007-2013年辅助器具适配率变化情况

2　我国辅具适配服务工作存在的主要问题

经过30多年特别是“十二五”期间的快速发展，残疾人辅助器具适配服务的能力与覆盖面逐步提升。但是，我们应当清醒地看到，由于工作起点低、基础弱，与世界发达国家或地区相比，与残疾人对辅助器具适配服务的需求相比，我国的辅助器具事业发展还面临巨大发展压力和挑战。存在的主要问题包括以下方面：

2.1服务需求和供给之间存在较大差距

我国有8502万残疾人，第二次全国残疾人抽样调查显示我国残疾人中提出辅助器具需求的比例为38.6%［4］。深圳市通过专业评估人员对深圳市六个区928名新持证残疾人进行康复需求评估和数据统计分析，推算出不同残疾类别对辅助器具的需求率不同，从高到低依次为视力残疾78.0%、听力残疾76.0%、肢体残疾74.0%，言语、智力和精神残疾需求率较低，平均需求率约44.5%［5］。总之，我国残疾人对辅助器具的需求巨大，而前文提到无论是配置率16.3%，还是五年组织供应665.5万件，都跟这个需求有较大差距。

残疾人辅助器具服务涉及到医学、工程学、教育学、社会学及心理学等多个专业，具有较强的专业性，但目前除助听器验配师、假肢技师及矫形器技师等国家设定了执业资格外，大部分辅助器具相关从业人员尚无明确的准入标准。同时，学科建设和人才培养机制的欠缺，我国的从业人员普遍非科班出身，在服务水平上距离残疾人的期望和需求还相距甚远，大部分地区服务的专业化和个性化的程度较低，残疾人辅具配置的弃用率较高。

2.2服务资源不足，辅助器具产业发展滞后

虽然残联系统已经初步建立了覆盖全国的辅助器具服务网络，但相比较于残疾人数量多、分布广的状况，机构数量及服务辐射能力明显不足。此外由于建立时间短、专业人员缺乏等原因，许多机构的服务能力弱、业务内涵窄、可持续发展的机制亟待完善。社会机构虽然看到辅助器具服务行业的前景，但由于市场不成熟、缺乏政府引导等原因，对辅助器具服务工作的参与度有限。

生产企业方面，目前我国辅助器具生产企业近800家，其中成规模的辅助器具生产企业约有400余家，主要分布在珠三角、长三角和京津冀地区。大多数辅助器具企业属于集体和个体企业，产业规模较小。辅助器具市场产业层次低，中高端市场基本上以国外产品为主，我国自主研发的产品大部分属于技术含量不高的中低档产品，高端产品、普惠型产品种类少且数量匮乏，产品种类、生产工艺、科技水平与发达国家相比有较大差距。我国辅助器具生产企业普遍存在科研开发力量不足，全国拥有辅助器具研发能力的机构不超过30家，具有常态研发能力的企业不超过辅具生产企业总数的15%，模仿、复制国外同类产品仍然是许多辅助器具企业新产品开发的主要手段。此外，辅助器具研发体制机制也尚未形成，制约我国辅助器具产业创新发展。

2.3辅具服务保障制度不完善

大多数残疾人经济困难，无力支付购买辅助器具的费用。目前只有伤残荣誉军人和工伤致残者的辅助器具供给有相对完善的制度性保障，绝大多数残疾人的辅助器具服务只能通过临时性的项目解决。给付制度的缺失，是导致市场活跃度不高、残疾人辅助器具配置率低的关键原因。

2.4标准与规范亟待完善

目前我国辅助器具产业管理的规范化、标准化程度比较低，服务资质资格、产品质量监督、价格指导、服务评估、专业人员培训等方面还没有业内一致认同的做法。缺乏标准、缺少规范，标准不统一、服务不规范，不仅影响着辅具业的健康发展，更影响着残疾人得到辅具的匹配度和舒适度。

2.5辅助器具服务宣传力度亟需加大

由于社会宣传和知识普及的力度不足，和医疗卫生的结合不够紧密，医生往往是残疾人最早接触的专业人员，但多数医护人员对辅助器具在残疾人康复过程中的作用认识不到位，残疾人及其家属对辅助器具的了解不多，致使许多有需求的残疾人不知道寻求辅助器具的帮助，或者找不到适合的辅助器具。

3　“十三五”辅助器具服务工作的展望

中国残联名誉主席邓朴方曾指出，辅助器具发展不仅要实现量的突破，还要有质的飞跃，需要整合各种资源，提升整体水平，这样发展才能持续，量的积累到一定程度，就要有质的飞跃［6］。通过既往工作，特别是“十二五”工作的积累和开创性的工作，为下一阶段实现质的飞跃打下了坚实基础。即将印发的《辅助器具推广和服务实施方案》提出，到2020年，初步建立覆盖城乡的较完善的辅助器具服务网络，形成保障残疾人基本辅助器具服务的政策体系，显著提升辅助器具服务能力，改善服务状况，使有需求的持证残疾人、残疾儿童基本辅助器具适配率达到80%以上。

笔者认为，该任务目标的设定，既考虑了现有的工作基础，又结合事业发展的需要进行了前瞻性的设定。《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》和《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》的实施，对于加快残疾人奔向全面小康的步伐，促进残疾人共享经济社会发展成果，推进残疾人事业在新的起点上加快发展都具有十分重要的意义。“十三五”时期是全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战的决胜阶段，残疾人无论是奔小康、还是康复和脱贫，都离不开辅助器具的帮助。继续完善服务网络，形成制度性保障，是做好辅助器具服务、确保残疾人的辅助器具需求得到满足的重要措施。

该任务目标的完成对辅助器具产业发展还有促进作用。从产业的角度来讲，中国的辅具市场规模约为1600亿元，已经成为世界上辅助器具需求最大、增长最快的国家。随着我国人均消费水平和健康意识提高，辅助器具向着衣食住行、学习、就业、交流、娱乐各领域延伸，市场开发的空间更大。按照实际需求测算，未来总生产规模可以达到6亿件，总产值在1万亿元左右［7］。但是，辅助器具服务的不足制约了产业发展的速度。通过落实“十三五”任务要求，形成稳固的制度性保障和规范的专业化服务，可以有效地释放残疾人的需求，市场得到规范和完善，吸引企业参与到辅助器具服务领域，盘活市场机制，推动辅助器具产业发展。

结合“十二五”的工作经验和未来发展的需要，做好下阶段辅助器具服务工作要从以下几个方面着眼。

3.1进一步解放思想，抓好顶层设计

坚持辅助器具服务公益性的同时，还要看到辅助器具服务也是市场经济的一部分，要用市场和产业发展的思维来思考辅助器具工作。要改变以往任务导向、计划供给的服务模式和工作理念，坚持需求导向、全面服务。残联和所属辅助器具中心要认清自身在辅助器具服务中的定位和角色，即兼顾市场规律和事业发展需要，进行前瞻性设计，要把辅助器具工作纳入到基本公共服务的大局之中，根据本省的经济社会发展水平，根据本省残疾人的辅具需求情况，做好规划和统筹，把控招标采购、质量监控、适配服务等关键环节，撬动产业发展，不断满足残疾人的辅助器具服务需求。

3.2推动辅助器具保障制度建设

发达国家和地区的经验表明，完善的辅助器具适配制度有利于促进残疾人权益保障和社会参与能力。在资金补贴方面，瑞典、丹麦等发达国家免费为残疾人提供所需的辅助器具。台湾在1999 年颁布了“身心障碍者医疗及辅助器具费用补助办法”和“身心障碍者就业辅助器具补助办法”，根据家庭经济情况为残疾人补助辅助器具适配服务。

我国国家层面尚未实行辅助器具适配服务补贴制度，但是作为政府购买的基本公共服务，基本型辅具补贴制度已经在全国多个地区试点并取得良好成效，待试点广度和深度达到一定层次，以“保基本，广覆盖，可持续”为原则，推动建立残疾人基本型辅助器具补贴制度。修订《残疾人辅具基本配置目录》，编制《残疾儿童辅具基本配置目录》，推动与临床治疗和护理密切相关的辅助器具纳入基本医疗保险支付范围，不断健全辅助器具服务工作的保障政策体系。

3.3完善辅助器具服务体系建设

充分发挥残联、民政、卫生计生等系统和社会力量的作用，构建多元化的辅助器具服务网络。大力推广政府购买残疾人辅助器具服务，支持民办辅助器具服务机构发展。在人才培养、服务能力提升方面狠下功夫，不断完善人才队伍结构、提升从业人员的适配服务技能，从而提高适配服务的水平。将服务的触角向下延伸，打通服务的“最后一公里”。做好辅助器具服务的供给侧改革，根据《财政部 民政部 住房城乡建设部 人力资源社会保障部 卫生计生委 中国残联关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》（财社〔2014〕13号）的要求，完善政府购买辅助器具服务的标准体系，积极试点、探索购买服务的工作模式并进行推广。通过推进政府购买服务，倒逼服务网络的完善，拓宽机构的服务内涵，健全服务网络的可持续发展机制。

3.4资源整合推动产业发展

搭建辅助器具产业发展促进平台，以“公益+服务+商业” 为定位，以信息共享、人才培养、适配服务、产品与技术交易、质量监督、企业孵化、国际合作为核心内容，建成开放共享、功能齐备、产业链条覆盖完整的全国辅助器具产业综合服务体系和产品技术交易平台，促进信息、资金、技术、人才等要素与辅助器具产业发展紧密结合，显著提升我国辅助器具研发、生产、流通及服务的整体能力和水平。充分动员和整合各方面的社会资源，引导、鼓励企业、科研机构、高等院校、社会组织等参与辅助器具研发、生产、流通和适配服务，形成合力，共同发展。

3.5提升以需求为导向的适配服务

适配是辅助器具服务的核心技术所在，是避免服务资源浪费、提升服务效果的基础。残疾人辅助器具服务，要做到精准识别、精准施策、精准适配。要摸清残疾人的辅助器具服务需求，用好全国残疾人基本服务状况和需求专项调查的相关数据及这一工作平台，准确掌握需求，实行实名制，开展有针对性的服务；通过信息宣传、知识普及等手段，提升残疾人对辅助器具的认知，让服务由目前的被动提出、计划供给变成主动提出、按需供给，即残疾人主动去机构寻求服务，机构根据残疾人的需求来提供服务；要利用“互联网+”、“大数据”做好服务的管理，实现服务信息的动态更新和实时管理。

3.6大力加强国际合作

落实《关于促进全球辅助器具产业发展的北京倡议》，利用亚欧会议框架下残疾人合作、“一带一路”沿线国家、中国-东盟、海峡两岸残疾人交流活动等平台，开展辅助器具领域的国际交流；积极推动亚洲辅助技术联盟的建立；加强与世界卫生组织、康复国际、国际标准化组织等国际组织的联系，在推行全球辅助健康技术合作（GATE）中发挥积极作用。开展各项国际交流与合作，学习和借鉴国际先进经验与做法。

小结

辅助器具适配服务工作关乎民生，在残疾人奔小康进程中发挥着重要作用。我国的辅助器具工作取得了良好的成绩，也存在不少的问题。应顶层设计做好辅助器具工作的规划，整合好各方面资源，继续抓好政策建设、机构建设、人才建设等关键工作，积极推动辅助器具产业发展，帮助广大残疾人借力辅助器具，提高生活质量，共享发展成果。

［1］孙先德.构建辅助器具适配服务体系推动残疾人事业全面发展.中国康复理论与实践，2012，18（11）:1001-1003.

［2］中国残疾人联合会.中国残疾人事业统计年鉴-2016.北京：中国统计出版社.2016:26-27.

［3］中国残疾人联合会.2013年度残疾人状况及小康进程监测报告.残联发〔2014〕47号，2014-7-1.

［4］第二次全国残疾人抽样调查办公室.第二次全国残疾人抽样调查资料.北京：中国统计出版社.2007:1311-1313.

［5］范佳进，钟磊，朱图陵.需求评估对辅助器具补助政策的启示.中国康复理论与实践，2007，13（4）:368-370.

［6］邓朴方.辅助器具事业要纳入国家经济和社会发展总体目标.中国残疾人，2011（12）：11-11.

［7］轩闻.辅具，让生活更美好——写在全球辅助器具产业发展大会召开之际.人民日报，2015-10-27（14）.

Present Situation and Prospects on Fitting Assistive Devices Services for Persons with Disabilities

LI Xi，WU Xiao-gao

C913.69

A

2095-0810（2016）23-0043-05

中国残疾人辅助器具中心 北京 100050

李晞 高级工程师 中心主任；研究方向：残疾人辅具政策、医疗设备等