生态建设项目的公共价值分析与绩效评价体系构建

聂莹

摘要：以生态建设项目为研究对象，反思其管理中因价值缺失导致效率低下、资源浪费的现象，认为生态建设项目管理绩效评价更需关注其本身公共性价值的追求。生态建设项目有着与其他公共项目不同的特征——外部性与纯公益性，因此基于公共价值管理范式分析生态建设项目的公共价值是一个价值体系，具体体现于公平、民主、效率、经济性、可持续性、生态效果利益等价值中。结合生态项目实践，深层分析其公共价值确定、创造、传递的过程，构建由“过程+结果”构成的生态建设项目的绩效评价体系，更全面、更准确地评价生态建设项目。

关键词：公共管理；公共价值；生态建设项目；创造价值；绩效评价

中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：1005-6378（2016）02-0135-06

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.024

生态建设项目制定实施的目的是改善生态环境，为公众提供公共服务，但实践中生态建设项目“虎头蛇尾”，“形象工程”等现象屡见不鲜，使生态项目的绩效管理备受关注与质疑。政府和学者开始重新考量运用经营性公共项目的绩效评价方法对生态建设项目进行绩效评价的不足[19]。

政府在生态建设项目中处于投资者、管理者的重要地位，由新公共管理运动产生的政府绩效管理效率至上，缺乏对公共性价值的追求[1011]；而公共行政学发展的新范式——公共价值管理范式为生态建设政策项目的绩效评价提供了新的价值理念与方法，可解决工具特征与价值追求的矛盾。因此，欲使生态建设政策项目达到预期目的，需明确绩效内容，对比生态建设项目与一般公共项目的不同特征，将公共价值管理范式在生态建设管理领域内进一步分解研究；依托其范式对生态建设项目进行公共价值分析，勾勒生态建设项目公共价值构成图，完善生态建设项目这类纯公益性公共项目的绩效评价方法，提高改善其绩效。

一、现行生态建设项目绩效评价的缺陷

——引入公共价值绩效评价方法针对生态建设项目绩效评价的研究已引起学术界的关注，许多学者对其从不同角度、选取不同方法进行研究分析。综合整理，大致有两类：第一，从经济效益、社会效益、生态效益三个角度对不同种类生态政策项目进行绩效评价，其已成为生态政策工程项目绩效评价的通用方法[1216]。第二，運用经济学相关理论从制度层面着手对生态政策项目进行评价。根据新制度经济学的交易成本理论——交易成本高的政策肯定不是好的政策，将交易成本理论引入到生态环境建设中，在一个政策项目内部或者不同政策项目间进行对比分析研究[34]。

项目绩效应为过程绩效与结果绩效的总和，着眼点应从静态的结果前移追踪到项目管理的全部过程[2]。一般公共项目具有外部性，但外部性的特征并不明显，故较多的公共项目是可借鉴非公共项目管理方法委托企业来实施，例如建设铁路、高速公路等。然而，生态项目是一种纯公益性、特殊的公共项目，外部性突出，后期收益很少甚至为“0”，“代理人”的剩余索取权远不如其机会主义行为，而且大多数的生态项目都是依托土地而展开，涉及的相关利益主体众多，其间复杂，如果依旧采取PPPPPP：PublicPrivate Partnership。委托企业实施，企业需要自行采取办法与众多的农户接触以获取他们的同意来进行生态建设，这将会使企业成本提高，加之项目的后期收益甚微，企业本是以逐利为目的，如此这样，企业势必会因无利可图而不投资实施此类项目。故，生态建设项目相比其他公共项目具有特殊性，其中政府是生态建设项目的投资者、管理者，项目管理绩效不能照搬非公共项目管理绩效评价的方法仅仅来反映其工具性特征；在追求效率性、经济性的同时更需寻找、确定、反映生态建设项目特殊的价值性追求，依此对生态建设政策项目进行绩效评价。

由此评价上述两种绩效评价方法，通用的经营性项目的评价方法可简明地对政策项目的结果进行评价，但是政策项目的过程部分绩效如何并没有明确的体现，缺失对公共性价值的追求，无法从分析利益相关者博弈过程中寻找深层原因，而且生态建设项目是纯公益的项目，没有市场，统计得到的经济数据准确性较差，此笼而统之的评价方法弊端明显。交易成本的绩效方法，将政策项目的过程分解，反映出这个过程中利益相关者的博弈过程，但忽视了价值反映。基于公共价值理论的绩效评价兼顾了绩效涵义的过程与结果部分，又反映了价值追求，故，文章认为将公共价值管理引入生态建设项目的绩效评价，可克服单纯运用工具性方法的缺陷，为生态建设政策的绩效管理提供新的价值理念与方法。针对生态建设政策项目的特殊性寻找确定其公共价值的具体涵义构成，理解价值产生传递的过程，构建符合生态建设政策项目特征的绩效评价体系，是基于公共价值对生态建设项目评价的基础。

二、生态建设项目的公共价值分析

——构成、创造、传递公共行政学产生一百多年，发生了四次范式变迁公共管理理论经历PA、NPM、NAP、NPG四个理论范式发展到公共价值管理范式。，公共价值管理范式是其最新发展[1011]，[1719]。在范式演变过程中，并不是只关注新的价值，完全抛弃前一阶段的价值，而是一种前后扬弃、后者吸收包含前者的过程。公共价值管理范式更是如此，此范式对价值的关注与追求涵盖了之前范式阶段的价值追求。但是对于什么是公共价值，其涵义是什么，学术界一直没有达成一致意见[2027]。笔者认为公共价值并不是一个绝对的标准，而是相对于任务环境而言的政策或相对于目标而言的价值性。公共价值在不同的情景、不同的政策、项目中有着不同的表现，对其绩效评价应具体问题具体分析，本文在生态建设项目层面分析其公共价值是什么，如何产生、创造与传递。

（一）生态建设项目的公共价值构成

公共项目的目标是各相关利益者利益趋同，利益最大化，从而实现项目的价值，项目绩效应是过程绩效与结果绩效的总和[28]。绩效要求直接反映项目所有的价值追求，故生态建设项目的公共价值应该不仅仅体现在对结果的关注，更应该涵盖生态建设项目实施过程与结果不同阶段的价值追求，本文基于不同角度与阶段对生态建设项目应涵盖的公共价值进行分析。

生态建设过程中，农牧民的土地需退耕种树、禁止放牧，甚至需离开生活多年的故土移民至其他地区生活，生活受到了较大的影響，农牧民要求得到政府或者其他机构的一些补偿，才能感到公平、满意。管理出效益，公众在整个项目建设实施中，都希望可以较早地获得生态利益、较快地拿到生态补偿费、生态建设项目的成果可尽快被利用，要求项目管理及时、高效。生态建设项目需投入大量人力与财力，其中政府投入的资金来源于财政税收，在管理过程中，因其具有公益性就不计成本，无节制地投入而不顾项目的产出效益是对公众的不负责任，应注重生态收益与经济收益并举，注重经济性价值的创造。生态建设项目的建设实施和公众有着密切的利益关系，农牧民对政策实施区域的了解有时比专家更加详尽，在其土地上实施工程应发挥民主，注重他们的意愿与意见，对活化生态建设的管理运行机制，提高生态建设决策的科学性和有效性能够发挥重要作用，亦符合管理的要求[29]。生态建设项目具有长期性、投资大、见效慢、受自然因素影响大等特点，它的实施、执行关系到国家的生态安全，在这个过程中国家、公民投入了大量的人力、物力、财力，要想真正达到恢复、改善环境的目的，在建设过程中，更要注重保持政策效果的持久性。生态建设项目有着与其他政府公共管理不同的特点，其以生态工程为依托展开实施，生态工程中的森林覆盖率、水土保持情况、风沙治理情况等生态指标都是生态利益的一部分，该项目治理追求最大化的生态效果利益，是项目管理追求的目标结果。

由此可知，基于公共价值管理的生态建设项目的公共价值不是单独的某一项公共价值，而是一个公共价值体系，这个体系包含公平、效率、经济性、可持续性、民主、生态效果利益等价值，这些价值之间没有先后等级之分，涵盖项目的过程阶段与结果阶段。

（二）生态建设项目公共价值的创造与转移

基于公共价值管理的生态建设项目的绩效管理是一个完整系统的整体[27]，按照时间阶段可以分为确定公共价值构成、创造传递实现公共价值、公共价值绩效评价。传递、创造、转移、实现公共价值的是利益相关者的具体的行为，它承载着生态建设政策的公共价值追求，处于确定价值理念与评价生态建设政策纽带的地位。

公平价值的创造与转移。生态建设项目要求在特定的地区实施建设，国家政府的资金投入虽是整个工程投入的主要来源，但还不能完全保证工程的顺利实施，还需当地的公众（农牧民）的劳动付出，投劳折资。这并不针对于某个人、某一户，该工程项目区所涉及的每一户都要平等的参与其中。不仅仅是参与建设，在政策的制定、规划、设计以及后期维护管理中，相关的农牧民参与权利亦是平等的，同时对于工程责任的承担也是平等的。生态建设项目实施过程中禁止生态脆弱区的农牧民在自己土地上砍树、耕地、放牧等生产作业，导致其生活、收入受到影响和损失。政府或其他利益获得者对其补贴粮食、金钱并扶持其发展后续产业，这个过程创造、体现了公平价值。

效率价值的创造与转移。生态建设项目从制定到实施，涉及中央、省、市、县、乡五级政府部门；在同级部门中也牵涉到发展委、林、农、畜、水、公安、财政等部门；工程项目有设计、规划、下达任务、组织实施、检查验收等环节；在一个地区会有不同项目工程同时建设实施的情况。因此，在具体管理中要求合理布局，规范管理机构职能，不同部门间建立合作机制，完善协调衔接机制，以此进行综合治理，促使补偿资金及时到位，提高农牧民积极性，促使工程效率提高，按期甚至提前完成，从而创造并实现效率的价值。

民主价值的创造与转移。在生态建设工程项目的规划设计中，公众（农牧民）积极参与，将自己是否愿意参与以及在多大范围内参与的意愿反映给政府等公共管理者，管理者积极听取并考虑、采纳；在建设过程中公众（农牧民）对自己土地上种植什么树苗等植物，是否愿意以及如何出工参与有一定的自主权；在工程结束后听取公众（农牧民）管理维护意愿表达；政府等管理者制定规范有效的流转机制后，公众（农牧民）有自由、有权利对自己的成果进行转让。这些行为与过程都创造、转移并实现着民主的价值。

经济性价值的创造与转移。人在经济交往中会产生费用，生态建设工程建设规划、勘察、设计、施工以及管理必然会产生费用，都应计入项目成本中；其主要来源于财政税收，不能因其公益性就无节制的投入而不顾工程项目的产出效益。在公共价值管理范式下，对具体地区的生态问题进行分析；设计、规划、制定科学合理的工程项目目标与措施；在整个过程中节约开支、降低交易费用、缩减不合理的费用，提高公民对其的满意度，在工程项目效益最大化、改善效果最明显的过程中创造并实现经济性价值。

可持续性价值的创造与转移。生态建设项目实施的目的是修复生态系统、恢复生态环境。生态系统是一个复杂的系统，包含因素众多，人类的行为在短期之内对系统恶化的现状不会有明显的改善，同时所进行的生态建设项目的成果亦不能一劳永逸。例如生态林业工程项目的短期成果是树木栽植成活，但树木成长较慢，经过多年的变迁，树木的保存率有多少不敢保证；草原工程项目中的禁牧、退牧还草在一定时间内保障了植物的生长，但农牧民基于其长期放牧的生活习惯会违反政策，图方便进行放牧破坏；水利工程建成后，由于缺少管护资金会弃水窖等设施于不顾，对水土保护作用甚微。在建设过程中，为真正达到恢复、改善环境的目的，管理者要保持政策项目持久性，忌朝令夕改，根据实际情况制定多期政策项目，注重其后期维护管理，积极发展后续产业，增加政策项目成果的可持续性，在此过程中创造实现可持续性的价值。

生态效果利益价值的创造与转移。生态建设政策实施的生态效果利益在森林覆盖率、水土保持度、风沙侵蚀情况、林草生长状况等诸多方面可显现，可实际观察、感受到。通过林草生长状况、退耕还林面积、水土保持改善、自然灾害的减少创造实现着生态效果利益的价值，体现在生态建设政策的结果阶段。

生态建设政策的初衷就是让生态环境得到恢复，改善人们的生活环境，提高公众的生活质量，故生态建设政策公共价值体系中每一个价值产生、创造、转移都发生在生态建设政策规划制定、实施、验收、维护等过程中，在这个过程中实现政策所追求的价值目标。

（三）生态建设政策公共价值创造与转移的载体

在公共价值管理框架中，公共价值管理范式将其实践建立在相關利益主体的对话和交流体系上，表现出网络治理的特征[12]。公共价值的创造与转移递送依靠于网络治理机制与网络服务供给机制，生态建设项目实施过程中，要建立并利用该机制。中央、地方政府延伸出自身边界，与更多的个人、机构、利益相关者接触，他们成为项目的相关利益主体，其间的行为模式成为生态项目建设公共价值创造并传递的载体。根据公众偏好的传递机制，在政府、企业、团体组织中选择合适部门为生态建设提供服务。这其中，中央政府是生态政策项目的负责人，他们通过问卷、调研、座谈等形式向地方政府以及农牧民等公众征求意见与协商，地方政府还会对农牧民进行技术指导；企业等机构属于参与主体之一，他们通过投标、协商与政府合作，通过组织实施建设与农牧民等其他公民合作；农牧民等其他公众通过问卷、调研、座谈等形式向政府反馈信息，在地方政府、企业等机构的组织下进行项目工程建设。总体来讲，生态建设项目中，各方利益相关者是公共价值创造、转移、实现的承载主体；他们之间的对话、协商、合作服务等行为成为公共价值的载体链条，创造、传递、实现着公共价值。

三、基于公共价值的生态建设项目

绩效评价体系的构建掌握生态建设项目中的公共价值构成以及产生、创造、形成与转移的脉络，是进一步对生态建设项目绩效进行测量评价，明确其好坏以及如何改善的基础。鉴于生态建设项目实施过程中利益相关者较多，其间的博弈亦较为复杂，有些价值不是直接显现，不能直接测量评定。因此，作者所在的研究小组连续三年到河北赤城、内蒙古奈曼旗、翁牛特旗进行了实地调研。对政府公务员、农户、企业通过座谈、调查问卷等形式进行走访调查，根据生态建设项目的实践，文章主要运用层次分析法，依托公共价值范式对项目的过程分析以及生态利益的结果性显现，首先构建目标层——公共价值绩效，以此来直观反映某一项生态建设工程的具体绩效结果，可用于纵向、横向比较，以更好地调整、完善生态建设政策；基于公共价值的生态建设政策的绩效评价是一个“政策过程”+“政策结果”的绩效评价体系，构建由生态项目过程与生态项目结果组成的第二层次指标；第三层次指标由上文分析的公平、民主、可持续性、效率、经济性、生态效果利益等价值来构成；第四层次中生态项目效果从期限验收合格率、保存率、植被生长状态、水土保持变化以及反映不同区域植被的生长状态是否基本一致的空间均一性这五个指标来对某一项生态建设项目实施后的生态效果情况进行直观、客观、全面地反映某一项生态建设项目实施后的生态效果情况，生态项目过程下第四层次的指标分别根据实践情况从公平性、效率性、经济性、可持续性、民主性五项指标中进行分解，由于指标较多，多数较好理解，本文不再一一解释，这里仅对部分指标进行解释。公平性和效率性指标都与生态建设项目中对农户发放的补助相关。这是因为生态建设项目中涉及的耕地、草场、林地，大多数都是多年来农户承包经营的土地，产权已界定，并长期保持不变，所以给农户提供一定的生态补偿是否可以弥补因生态项目的实施而给农户带来的损失，生态补偿与损失之比、生态补偿足额发放率体现了生态项目的公平性；生态补偿的按时发放率体现了项目的效率性；同时农户对生态补偿的满意程度又可体现项目的可持续性。其中的经济性价值的指标都是紧紧围绕工程项目节俭，追求效益最大化的目标设定的，政策执行过程中是否缩减不合理的费用，经济性效益产出是否在提高，经济性产出值占总成本的比例都可较好地反映经济性的价值是否实现。

综合上述分析，构建公共价值框架下的生态建设项目绩效评价指标体系（表1），以期选取案例具体评价分析生态建设项目的好坏，进一步完善生态建设政策。

表1生态建设项目公共价值绩效评价体系公共价值绩效生态项目过程公平价值生态建设给农牧民带来的损失与政府补偿的比率生态补偿是否全部发放民主价值规划参与建设参与管理维护参与效率价值按计划完成率生态补偿按时发放可持续价值遵纪发生率管理组织制度建设农牧民对生态补偿的满意度管护维护投入率（管护投入占总投入的比例）农牧民对维护生态治理成果责任的认识农户对生态建设必要性的认识农户对生态建设对自身影响的认识经济性价值经济性产出值占总成本的比例政府是否减少不合理费用经济性产出值在政策执行过程中是否在增加不合理费用在政策执行过程中是否在降低生态项目结果生态效果价值林草成活率林草保存率植被生长状态植被盖度变化空间一致性

传统公共项目的绩效评价具有较强的工具性特征，公共项目本身应体现的公共性价值追求被忽视，导致效率低下、资源浪费等现象。生态建设项目是一类特殊的纯公益性公共项目，传统的项目绩效评价方法并不适用，基于公共价值理论的绩效评价既兼顾了绩效涵义的过程与结果，又反映了价值追求，故文章认为，将公共价值管理引入生态建设项目的绩效评价，可克服单纯运用工具性方法的缺陷，为生态建设政策的绩效管理提供新的价值理念与方法。公共价值范式中追求的不是单一的具体价值，而是涵盖多项具体价值的价值体系，它通过诸多价值的实现来实现。上文对生态建设项目的公共价值的确定、创造、传递进行了分析，认为生态建设项目公共价值体系包含公平、可持续、民主、效率、经济性、生态效果价值等价值；政府与公众、企业等利益相关者所构建的治理网络与服务机制是公共价值的载体，他们之间的行为充当价值载体链条，创造、传递并实现着公共价值。基于公共价值体系分析以及生态建设项目施行实践而构建的绩效评价体系，其中的每一项指标都是公共价值体系的体现。对于该评价体系需要运用技术手段，选择典型地区，进一步的案例检验，以更好地评价生态建设项目的好坏，改进完善生态建设项目。

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【责任编辑王雅坤】