“中部崛起”战略以来中部地区区域政策评价研究

宋瑞

【摘要】本文梳理了“中部崛起”战略以来国家层面出台的主要区域政策，分析表明：空间布局政策是中部崛起的主要推力，产业发展政策是主体和关键，对外开放政策为中部崛起扩大增长空间；时间上政策出台数量年际波动大，空间上从以全区政策为主逐步转向以专门区域政策为主。区域政策取得明显成效。存在两类问题：政策内容缺乏完整体系，政策制定分类指导原则体现不充分、联动合作意识缺乏；提出未来改进方向。

【关键词】区域政策；政策评价；区域发展；中部崛起

1.引言

区域政策评估对于提高宏观调控的有效性、降低政策投入成本、发挥民主监督作用、缩小地区差距起着重要作用。国内学者在借鉴国外成熟的政策评价标准和方法，对我国区域发展政策进行实证研究。中部地区曾在全国经济板块中处于不断被边缘的地位，逐渐形成了“中部坍塌”的态势。直到2006年，中央政府从统筹国家区域协调发展的高度提出了“促进中部崛起”战略。关于中部地区发展的研究颇多，集中在理论基础、发展模式和对策建议的探讨，包括金融、财税、产业集群、创新能力、城市化等视角。目前鲜有关于区域政策评价的研究。本文以2006年以来国家在中部地区实施的区域政策为研究对象，对政策效果进行研究，以期为未来政策制定提供依据。

2.区域政策分析

2.1政策回顾

本文研究的区域政策是指2006-2014年间，国家层面实施或者批复的中部地区的重要区域政策，共39项，如图1所示。

2.2政策类型划分

上述政策共同构成“多层次+多渠道+全方位”的区域政策组合，类型划分见表1。首先，空间布局政策是中部崛起的主要推力，包括重点区域规划、城际交通网络规划和资源型城市转型规划。其次，产业发展和企业改革政策是政策关注的主体和关键：综合性政策辐射整个中部地区，以明确目标和发展思路为重点；产业开发区政策促进区域产业结構优化升级。再次，对外开放政策为中部崛起再添动力，财税和金融政策是中部崛起的主要外力，其余几种类型政策主要是辅助性政策要素。

2.3政策时空分析

2.3.1时序分析

从数量维度分析，各年份之间差异大。2006年，中部崛起战略刚提出，政策数量8项，2009年《促进中部地区崛起规划》通过，政策数量7项，随后数量逐渐减少，到2014年小幅回升，如图2。虽然政策数量减少，但质量上，2006-2012年每年都有1-2项国家层面的纲领性文件出台。

以2008年为界点。2008年以前，大部分政策直接针对产业发展、财政税收问题，给予直接帮扶和补助政策。2008年以后，国家层面政策的侧重点从“直接输血”功能向“提升造血”功能转变，区域政策聚焦重点经济发展区域规划的空间布局政策、产业开发区政策和对外开放政策。

2.3.2空间分析

空间层面上，本文将区域政策划分为全区域政策和专门区域政策两种，特点如下：1）全区域政策普适性强，专门区域政策更具针对性。全区域政策抓住中部地区的主要矛盾，中部六省结合地区发展优势制定分类政策，强化政策实施效果。2）区域政策由侧重全区域通用政策向强调子区域专门政策转变，专门区域政策为主、全区域政策为辅的趋势明显。

3.区域政策取得的主要成效

3.1 经济发展成果显著。GDP由2005年37450.25亿元增长到2013年127305.70亿元；年均增速由2000-2005年间11.2%增长到2006-2012年间12.7%。固定资产投资额由2005年16253.06亿元增长为2012年86614.80亿元，增速由2000-2005年间22.0%上升为2006-2012年间27.0%。规模以上工业总产值从2005年33706.34亿元，增长到2011年161154.87亿元，年均增长率为29.79%。

3.2 产业结构趋向合理化。1990年，除江西省外，其他五省形成了工业主导的产业结构，但一产比重比较高。1990-2000年，除河南省外，其他五省的二产比重增幅低于三产，2000-2005年，安徽、湖北、湖南的二、三产比重相当，意味着没有经过充分的工业化，与产业结构演变规律相悖。中部崛起战略实施后，2006-2012年，中部六省均形成了二产主导的产业结构，加快了产业向合理化方向演进。

3.3 外向型经济水平提升。规模上，中部进出口总额由2005年416.77亿美元增加到2013年2196.75亿美元，占同期全国比重由2.9%上升到5.3%。速度上，2000-2005年，除山西和河南外，其余四省进出口总额年均增长低于全国同期均值；2006-2013年，年均增速均高于全国均值。中部崛起战略实施后，区域开放政策使得外向型经济发展水平整体提升。

4.区域政策存在问题

政策内容上：1）开放政策内容单一，优惠内容缺乏比较优势，原因在于政策制定方面没有考虑中部区域经济发展的国际环境。2）资源型城市转型发展的支持政策薄弱。3）人才吸引政策缺乏，在科研经费、事业经费等方面缺乏足够的政策倾斜。

政策制定上：1）普适性较强，分类指导原则未能充分体现，对各地区的地方实际和特点结合不足。2）缺乏对中部地区整体联动、协调发展的考量：产业政策独立性较强，未能兼顾到六省的产业联系，也缺乏对产业同构潜在威胁的考虑；空间布局政策对如何加强各重点规划区域之间的联动机制亦缺乏相应思考。

5.结论和建议

今后政策制定应给与以下方面重点关注：1）制定中部发展的总体政策规划，促进各省之间协调发展；2）政策制定强调因地制宜；3）进一步强化中部地区深度开放的促进政策和推进资源型城市转型的支持政策。今后研究中区域政策研究的定量方法和评价标准的选取运用有待深入探讨。

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