皖南山区农村土地承包经营权确权登记颁证的困境与对策

王胜洲

[摘要]近年来，党和国家高度重视农村土地承包经营权确权颁证工作。安徽省从2014年开始在全省20个农村综合改革示范试点县（区）开展土地确权登记颁证试点工作，计划到2016年底基本完成全省农村土地确权登记颁证任务。宁国市在2014年完成了试点的基础上，计划于2016年3月底全部完成土地确权登记颁证工作。随着农村土地承包经营权确权登记工作的持续推进，大量的问题逐渐暴露。如何妥善处理这些问题并提高这项工作的质量及群众的满意度并为皖南山区其它县市提供经验借鉴非常值得研究。

[关键词]土地确权 确权登记 权属争议

[中图分类号]F3 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2016）02-0027-02

1.开展农村土地确权的意义

土地确权即确定土地权属，农村家庭承包土地的确权是依据《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律规定，由县、市农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，由县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证书，进一步明确农民对承包土地的各项权益。依法确定农村土地的权属关系，对于全面执行严格的农村土地管理制度，促进农民增收，为农民土地财产权提供全面、完整的保护体系，具有重要的意义。

1.1稳定土地承包关系，充分保障农民权益

实现规模经营是实现农业现代化的重要条件。通过查清土地的权属、面积、用途和空间位置，建立土地登记簿，摸清土地利用情况。对于不同类型的农村土地，通过确权规范其用途，并与集体建设用地流转、农村土地整治、农用地流转、土地征收等各项工作结合，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系。这样做有助于改变农村土地管理基础薄弱的现状，稳定和规范农村土地承包经营权流转，切实保障农民的土地权益。

1.2夯实农业发展基础，促进农业现代化进程

现阶段我国农村乱占耕地和农民弃耕打工导致耕地荒芜问题并存，开展农村集体土地确权登记发证，明晰农村集体土地的产权关系，依法确保农民的土地物权，能够激活农民对于土地的热情，减少土地的抛荒和浪费，提高农业的集约化经营程度，加快农业现代化的步伐。

1.3加快农村土地经营权流转，促进农村土地依法入市

目前我国农村土地经营权流转的实践包括转包、互换、租赁、入股等多种形式，流转的规模呈现多样化，范围也在不断扩大，从原来的荒山、荒地到果园、林地、农耕地等多种类型的土地均能够参与到流转中去。而土地入市是推进城乡要素平等交换的重要形式，我国多个地区的土地改革均向规范土地入市的方向发展。已有的经验表明，对农村土地进行确权颁证是土地入市的最重要的基础和条件。

1.4维护农村社会秩序，化解社会矛盾

通过调查登记对国有土地和集体土地的界线进行明确的界定，进行农村集体土地确权颁证，依法确认农民土地权利，能够有效解决农村集体土地权属纠纷；在出现征地和拆迁情况时，以土地确权登记结果作为补偿依据，能够化解农村社会在城镇化、工业化和农业现代化进程中因房屋拆迁、土地征用等带来的社会矛盾，为更好地维护农村社会的稳定提供保证。

2.宁国农村土地承包经营权确权登记颁证的工作进度

宁国农村土地承包经营权确权登记颁证工作流程上分六步走即政策宣传、农户申请、调查摸底、勘测指认、签字公示、发放证书。目前全市19个乡镇（街道）共计103个行政村，2462个村民组，国土“二调”耕地面积26万亩。2014年选择云梯乡作为确权颁证工作试点单位，2015年其余18个乡镇（街道）全面开展，实施整市推进。2015年3月23日，召开了全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作动员会，全面启动了土地确权颁证工作。全市共分东、西两标段。截止目前，外业指界测绘工作已全部结束，7万余户农户完成了现场指界，完成测绘面积19.3万亩，现已全面进入公示阶段。其中东片乡镇：仙霞、中溪、宁墩、南极、万家、梅林、河沥、汪溪正处于一轮公示扫尾阶段，天湖街道一轮公示工作还未正式开始；西片乡镇：港口、青龍、方塘、竹峰、南山除千亩村（二轮公示、结果确认已完成但有遗留问题）外已完成二轮公示、结果确认；霞西镇上门村二轮公示、结果确认已完成，其他5村正在进行中；甲路镇庄村村已完成，其他三村由于有部分土地流转，正在调整测绘结果；胡乐、西津即将开始二轮公示。全市要在春节前将基本完成二轮公示工作，2016年3月底完成颁证工作。

3.宁国农村土地承包经营权确权登记的困境

农村土地承包经营权确权登记颁证工作触及面广，涉及问题敏感复杂，复杂程度超出想象。

3.1政策理解不统一

部分群众和干部对政策认识和理解不统一。部分村民观念陈旧，认为已经拥有二轮土地承包经营权，不调整土地确权颁证无意义，甚至少数村民基于个人短期利益的考虑不愿进行确权。一些乡镇、街道、村负责这项工作的同志担心确权登记颁证会引发各种土地权属的潜在矛盾。出现材料公示不及时，个别村民组出现公示材料丢失现象，东片乡镇尤为明显。同时有少数村民组不愿意开展此项工作，村民组长怕麻烦，认为会影响当前的农村稳定，引发各类矛盾纠纷。

3.2矛盾纠纷多发

二轮土地承包时产生的历史遗留问题及近二十年来农村情况的变化，导致农村土地经营权属纠纷增多，证据确实，矛盾调处难度大。特别是农村税费改革前农村税费负担较重，耕地撂荒，农户之间自行转包的较多，现双方都要求确权，矛盾纠纷较多。同时私下买卖土地、违法用地现象较多，给确权带来了一定的影响。二轮承包已20年，在这期问，村民组内部户与户之间存在换地耕作现象。在确权过程中，有的农户又要把换的土地调整过来，难度较大。

3.3“四至”不清、面积不准

一是张冠李戴。由于青壮年农民长期外出务工，难以按时间节点要求集中开展工作，现场指界、结果公示、签字确认等效果不理想，错误较多，户籍信息资料收集增添了困难。因指认错误，大量的工作需要返工。二是界线不清。由于山区土地地块较小且分布零散，土地整理或土地流转改变了原有的沟、渠、路、坝、界，从而导致四至不清。三是实测面积承包面积不符。宁国市地处山区，由于二轮承包时有冲田和畈田之分，此次通过卫星精准测量，面积普遍有所增加。因此，实测面积会多于承包面积，这样就面临多出面积的确权问题。

3.4测绘工作难度大

宁国市山区土地抛荒现在严重，且多分布零散，杂草丛生，四至界限不明；同时一些田问种植苗木较多，多年生长，也造成了界限不清，航拍图界线不明，均给现场指界确定田块及面积带来难度，影响了识别效果。测绘公司由于投标中标地点较多，人员少，且经常变动、业务不精，与乡镇、村、组对接不够主动，工作缺乏计划安排，导致确权工作量加大，在一定程度上影响了确权工作的质量和进度。

4.宁国农村土地承包经营权确权登记的对策思考

村土地承包经营权登记颁证工作情况复杂，不能千篇一律搞一刀切，需要根据地域特征探索和创新适合本地特点的路子。

4.1加强调度协调，全力推进

对确权过程中存在的问题，一是加强工作调度，协调解决工作中出现的各种问题，强化乡镇（街道）、村级化解矛盾职能，确保春节前完成二轮公示工作。二是加强工作协调，对需要其他部门配合解决的问题，做到及时收集、及时联系、及时办理。三是对加强测绘公司的合同约束，督查测绘公司指派技术人员，严格人员管理，保障工作进度和质量。四是加强档案管理。按照省农委、省档案局制定下发的档案管理办法规定，组织测绘单位、乡镇（街道）、村开展自查工作，建立健全市、乡、村三级管理档案。

4.2做好農户签字确认工作

借“两节”外出务工人员陆续返乡之际，在程序合法、农户认可的基础上，坚持由承包户主本人签字确认。如本人确实无法签字的，履行相关书面手续委托代签，保证签字确认合法有效。最后一步经营权证书签字领取工作必须有承包户主签字。确保在2016年3月底前按时按质完成任务。

4.3坚持农民主体地位，尊重历史，面对现实，创新解决权属争

农村土地承包历史跨度长，积累大量历史遗留问题。处理历史遗留问题既不能用现在的政策处理历史问题，也不能用过去的政策处理现在的问题。在这种条件下，要明确工作顺序，对确权中出现的问题要进行摸排梳理，按主次顺序排队，本着先易后难分类解决，对照政策完善政策再上升为政策。对于个别乡镇、街道、村组依法调整土地的农户要先完善承包合同，先化解矛盾再进行确权。对于土地整理、流转而导致的四至不清，可以采用“确权、确股、不确地”等办法确权。对于退耕还林的，应申请办理林权证。对于资料不全的要完善相关合同，反复核实权属。

4.4做好问题修补工作

对公示中出现的各种问题做到及时梳理，对农户有疑问的，及时予以解答。对错量、漏量地块等问题及时进行补测补量，确保测量结果无异议。并留存好公示相关图片资料，分村建档保存，确保经得起历史和群众的经验。对照农业部、省验收办法规定，抓好确权各项成果自查，做好迎接上级验收准备。利用确权颁证的工作成果，为今后农村土地经营权流转、农村土地承包经营权抵押担保、农村产权制度改革、农村产权交易等提供法律依据，搭建服务平台，扩大成果利用。