四川丘陵地区土地确权问题的微观思考

杨丹++夏寒梅++张梦姣++张杰++平文清

[摘要]土地产权制度改革、农村土地确权颁证工作，对于进一步扩大土地权能，赋予农民更多的财产权利有着极其重要的作用。但是，在土地确权工作中，尤其丘陵地区这样的特殊地形区，存在很多的问题。文章主要从政策宣传、实地勘测、历史遗留几方面进行思考，提出了从测量技术、政策法规、监管机制对土地确权工作进行完善的对策。

[关键词]土地确权；丘陵地形；问题与对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621237

作为土地制度改革的一大重要举措，农村集体土地确权颁证事关重大，其主要目的是规范土地管理、保护耕地红线、维护农民土地合法权益，进而增加农民的财产性收入。四川作为全国3个确权登记整体推进试点省之一，在2014年全面启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，计划在2016年全部完成。作为西部地区内陆农业大省，四川地形地貌复杂，加上特殊历史条件的限制，土地确权登记颁证工作难度大，尤其在广大丘陵、山地地形区，阻碍工作开展的因素更多。通过对四川省不同层次丘陵县区的抽样调查，发现不同地形区遇到的问题有所差异，各地积极探索处理办法，仍然存在亟待解决的难题，需要进一步探索解决方法。

1四川丘陵地区土地确权登记颁证中存在的问题11政策宣传

通过对龙泉驿区、金堂县、射洪县的调研，了解到在工作宣传方面，地处成都周边地区的龙泉驿区与金堂县主要实施程序为政府下放任务到每个村每个组，每个组召开宣传会，确保人人了解并支持土地确权工作。射洪县主要通过宣传单，动员会（乡镇人民政府）进行宣传。但由于时间短，各个村组实施力度不一，大多数村民对土地确权仍是一知半解，有些村民甚至表示未曾耳闻。

在成都周边地区，还涉及耕保基金的宣传。耕保基金目的主要在于调动广大社员群众保护耕地的积极性。按照规定，耕保金只能用于购买社会保险，除此之外只有等到承包人达到退休年龄时才能领取。目前只在少数地区进行试点，部分试点地区规定，对于农户已购买养老保险的，待确认后可以支取耕保基金。在土地没有高度流转的地区，农户普遍关心的就是耕保基金，由于宣传不到位，农户缺乏了解和认知，以为每一户都可以领取，由此引起其对政府的不满。

12实地测量

由于特殊的地形条件，丘陵县区部门在进行实地的勘测和丈量的时候遇到了不同程度的阻碍。勘界，是土地确权工作中一个重要步骤，测量精度关乎确权工作的顺利开展。实际操作过程中，主要通过航拍和实测进行勘界。航拍简易快捷，主要用于承包地、草地、林地的测量；实测更加精准，主要用于宅基地的测量。通过实地走访确权机关国土局、农业局和县政府，了解到在勘界中遇到的困难主要集中在测量面积的精准上：一方面，特殊地形（坡地等）影响测量的精准性；另一方面，航片拍出的大致影像存在着分辨率不高的问题，因此实际面积与航拍面积存在一定误差，航拍时重叠部分较多，不易确认。当航拍面积与农户估算面积不符时，进行实地测量。在农村，农户在进行土地丈量时，一般根据产量进行衡量，所以存在高产田和低产田的界定问题。此外，实测面积与农户根据产量衡量的面积之间的出入如何解决也是比较棘手的问题。

13历史遗留问题

四川丘陵地区普遍实行“生不增、死不退”的政策，规定新增人口不予分配土地，死亡人口土地不减少，期限为三十年。农户普遍对此政策不满，按照规定，新生儿与通过嫁娶增加的人口都分不到土地，也不能享受相关的利益，在当代农村，妇女作为主要的劳动力，若失去最主要的生产要素，农业生产活动难以为继。所谓“死不退”即针对死亡人口，如果农户全部消亡，其耕地收归集体所有，如果死亡人口所在农户未全部消亡，其土地相关权益由农户中剩下的人口继承。对于人口减少的情况，土地的去留存在很大的争议，这样的政策会使得少地的农户土地越来越少，多地的农户土地越来越多，分配显得很不均。在走访农户的过程中，地方政府在征用农户的土地后，都是采用为农户购买养老保险或者一次性补偿的办法。一次性补偿仅仅是出于农民短期利益的考虑，并未考虑到农民未来的生活、居住等问题。从土地的经济特性中的供给稀缺性、土地增值性可以看出土地的价值十分重大。这种补偿办法会造成村民和政府之间的矛盾，对以后村集体的发展和村民生活也会造成很大的影响。

2探讨确权过程中问题出现的原因

21法律法规滞后

目前我国还没有出台相关的土地确权法律规范，只限于土地法律法规的个别条文和依靠规范性文件和地方政策进行调整。由于缺乏系统性和针对性，法律条文和政策之间往往还出现许多不衔接、不一致的地方，加之法律法规的不完善，更增加了确权工作的难度。

22规划不完善

新农村建设规划、村庄规划与土地利用总体规划很难衔接，规划已经不能适应当前农村建设的快速发展。由于规划建设未能合理确定农村居民点规模标准与位置要求，以及建设用地的范围，导致土地边界易改变，不易利用测量工具和遥感定位技术进行地籍勘测定界。

23监督管理不到位

现实中，村委会难以正确履行自己的管理职责，政策工作宣传不到位。乡镇国土资源所法定职责不明确，加上管理人员业务素质不高，技术和手段落后，由于上级政府相关部门提供的基础数据较少，且时间紧，任务重，前期准备工作不充分，导致一些基础工作不到位，如出现少数的登记错误。其次，由于大多数地区都在实践阶段，属于“摸着石头过河”，可供借鉴的经验少，对于一些突发问题也只能按照常规的方法解决，或者成为历史遗留，并不能使问题从实质上得到解决。县级国土资源部门宅基地审批程序资料要求不严格，具有很大的弹性空间，也导致了审批监督不到位。

3对策

31推广“3S”技术，提高测量精确性

3S技术是遥感、地理信息系统、全球定位系统的统称，是现代地球科学研究的重要手段，目前已经应用到土地确权工作中。该技术可以克服传统调查方法在地籍信息获取和表达、宗地位置和面积测量、土地权属信息记录和更新等方面存在精确性和时效性的不足。它主要通过无人机航拍获得具体区域遥感本底影像；基于遥感，GIS技术对影像进行分析处理，制作正摄影像图；根据地籍信息基础资料，辅以用户调查，使用RTKGPS进行界址点测量，最终绘制地籍图；利用GIS数据库对土地确权信息进行储存和管理。[1]技术作业成本较高，所以要求各部门积极配合参与，给予财政支持，保证经费预算与落实。

32加大宣传力度，完善监督机制，积极稳妥推进土地确权登记各项工作为确保确权工作顺利开展，应该加强政府领导，规范组织管理，明确职责分工，确保农户了解土地确权及相关政策规章制度；同时完善集体土地组织对农村土地建设用地承包金和地租的使用监督机制，并使监督制度化、常态化；建立农村土地确权纠纷的司法裁决机制，运用司法手段解决确权纠纷，减少政府干预。

33完善政策制度，赋予农民长期而有保障的农村土地使用权我国的土地立法过分强调对土地所有权的保护，并以所有权决定土地的使用、收益和处分的权利，导致农村土地权属纠纷不断，有限的土地资源不能得到高效、持续的利用。[2]因此，土地确权应该确保集体所有权人权益基础上，赋予农民更多的土地使用权。具体而言，首先要置所有权主体和使用权主体平等的法律地位，在不违反法律法规的前提下，所有权主体不能过多的干涉农村土地使用方式。其次是赋予使用权主体更多的权益，如增加农村土地使用年限，农村土地使用期满时，如果所有权主体继续转让，先前农村土地使用者有优先使用权等。此外，要坚持土地集体所有不变，土地农用性质不变，搞活农村土地市场，使农村土地具有商品属性，农村土地使用权主体可以依法具有有偿转让、出租等权利。最后是要把土地使用权作为土地财产的基础，在征地补偿、土地流转、抵押等方面侧重对使用权主体的收益分配，激发他们保护农村土地的热情。

34加大地方财政对确权工作的支持

土地确权工作工序复杂，成本高，单靠国家专项基金无法支撑昂贵的技术操作等费用，所以需要地方财政的大力支持。

35建立健全农村土地确权成果的社会化服务体系

完善我国的农村土地确权管理制度，要注重提高土地确权成果的社会化服务水平。一方面，提高土地调查、土地确权等成果的公开程度，具体而言，就是要建立统一的农村土地确权信息管理系统，包括权属调查、地籍测量、土地登记、土地交易、文件和纳税信息都要公开，逐步实现土地确权信息网络交汇、动态更新、共享成果；另一方面，加强监督土地确权成果在产权交易、抵押、收益等方面的应用，提高土地确权成果社会化应用水平。在现阶段农村土地的使用情况下，政府可以根据农村土地确权成果进行登记收费和规划，保证土地管理和监督工作的同步和有效。总之，建立健全农村土地确权成果的社会化服务体系可以节约信息传送的成本，提高工作效率，降低工作的无序性和盲目性，从而更加合理有效地配置土地资源。

4结论

伴随国家各方改革，土地确权工作越来越多地受到重视，加快开展和完善丘陵地区农村土地确权工作对于整个确权工作的完成有至关重要的作用。丘陵地形区由其特殊属性开展确权工作并不容易，需要地方领导高度重视，加大财政支持，利用先进技术，总结经验教训，及时解决问题，以期配合其他改革，让农户更多更好地享受到改革带来的好处。

参考文献：

[1]杜会石，孙艳楠，陈智文，等“3S”技术在农村土地确权登记发证中的应用[J].江苏农业科学，2014，42（12）：350-352

[2]滕卫双国外农村土地确权改革经验比较研究[J].世界农业，2014（5）：65-67

[3]范增红当前农村土地确权登记颁证工作存在的问题及建议[J].吉林农业，2014（23）：2

[4]黄亮，扈传荣有关土地确权几个问题的思考[J].中国土地科学，2004，18（6）：46-49

[5]杨静农村集体土地确权工作中存在的问题及其对策[J].人民论坛，2013（8）：108-109

[6]杨立邦农村土地承包经营权确权登记的思考与建议[J].农村经济与科技，2014（6）：162-163

[7]袁华宝农村集体土地确权与保护农民权益问题探讨[J].上海农村经济，2012（11）：19-20