重大基础工程引发的利益冲突与治理机制研究

孙 蕾，孙绍荣



重大基础工程引发的利益冲突与治理机制研究

孙 蕾1，孙绍荣2

（1.上海理工大学管理学院，上海 200093；2．上海理工大学管理学院，上海 200093）

本文主要研究了在国家重大基础工程中，农户，项目法人，地方政府三个利益主体之间的经济利益博弈以及对产生的利益冲突的治理。首先在对三个经济利益主体行为分析的基础上，分别建立了农户与地方政府，项目法人与地方政府的博弈模型。然后通过分析项目法人和地方政府的最优报价，研究了影响各主体收益的可控因素以及造成冲突的原因。最后得出了控制地方政府的行政费用会使项目法人与其达成的交易价格降低，从而使项目法人的剩余分割比例会增加，同时得出增大地方政府在重大基础工程的移民安置与土地补偿工程中的另选址或停工的成本，可以使得农户与其谈判的价格增高，以至农户在全部剩余中所得利益增加，从而维护了农户在剩余分割中的利益。据此本文提出了相应的治理冲突与抵制的措施和制度的建议，为保障重大基础工程的各方的利益与进度提供可靠参考与理论依据。

冲突治理；利益博弈；基础工程；移民与征地补偿

0 引言

大型基础工程建设已经成为经济增长的推动力，目前我国大型基础设施工程有，三峡工程， 南水北调，西气东输，青藏铁路，京沪高铁，以及规划中的台海隧道等。这些基础工程建设项目对区域经济、国民经济、都产生了重大深远的影响，对国防建设、重大科技探索、社会稳定、生态环境保护、重大历史事件等都有决定性的意义。与此同时这些项目呈现出规模大、投资高、结构复杂、建设周期长，参与主体多，影响因素多等特点。

在对大型基础工程的管理研究中，有学者将那些规模庞大、特别复杂和社会影响巨大的特大型项目称为巨项目。该类项目涉及到多经济区域、多部门权力机构和多经济实体等多个主体的协同参与，其社会影响、环境构成、组织、文化、管理及市场描述远比一般项目复杂。国内外从经济评估，利益均衡，运行管理等方面对大型基础工程做了较多的研究[1-7]，同时也有一些针对如何满足不同利益相关者的利益研究[8,9]。这些研究认为，由于重大基础工程项目复杂的管理体系和较多的利益主体，就使得不同层级的管理主体，以及各参与主体之间的利益协调关系也变得极其复杂，因此协调好各方利益就成为大型项目管理的核心之一。有学者通过研究讨价还价[10-13]的机理，分析了在各利益相关者在经济利益博弈模型中的最优策略，文献[14] 研究了一次性市场交易中的讨价还价策略, 建立了买卖双方之间的博弈模型，分别给出了处在信息不对称状态下的买卖双方交易的均衡价,探讨了在均衡价对买卖双方的利与弊。文献[15,16]从委托代理和最优激励的角度讨论了价格协商合同中的双方讨价还价问题。文献[17-19]对不同冲突下的各方利益博弈模型进行了建立与分析。文献[20]认为社会群体的初始状态和不同社会群体获得的相对利益大小是突发事件的发生的影响因素之一。因此均衡各方利益成为控制社会冲突的一种办法。文献[21]试图利用博弈论对流域水分配问题中的用水冲突与矛盾进行揭示和解释,对利益冲突各方的行为机理进行了分析。文献[22]从微观角度，分析了在非对称信息下，农户与地方政府的讨价还价模型，提出了贴现因子等对最后谈判结果的影响。文献[23]建立了农户，地方政府，中央政府的三方博弈模型，分析了影响均衡收益的因素，为三方参与博弈研究提供了一种研究思路。本文主要研究在重大基础工程的征地与移民中农户，项目法人，地方政府三个利益主体间的经济利益博弈以及对产生的利益冲突的治理。

在以三峡工程为例，其关键的子工程就有移民工程和征地工程。移民与征地工作的成效是直接影响工程能否顺利完成的关键因素之一，同时征地工作的效率也直接影响着工程施工的进度。征地有土地征用和土地征收两种类型。一般这种复杂的大型工程项目中同时会涉及到土地征用和土地征收。而拥有土地使用权的农户就成了征地工程中主要的利益参与者。以水电工程为例,土地征收和征用具的强制性，公益性，补偿性，使具有土地产权而没有拥有权的农户在政府征地过程中因失去或暂时不能使用土地可以得到相应的补偿。 由于征地移民工作涉及的关系十分复杂, 既涉及群众的切身利益, 又涉及到有关行业和地方的利益, 集各方利益与矛盾于一体, 处理不好往往会引发群体性事件, 危及社会稳定, 近年来出现的农户由于征地移民等纠纷上访，以及当地政府截访事件中，也出现了因为土地征收和征用问题而产生的冲突。暴力事件，不断上演，这是值得我们警醒与反思的。同时治理这类的冲突也就成为管理层需要高度重视的问题，文献[24]对冲突的治理与管理做了相应的研究，文献[25,26]从行为制度研究的角度，为某些特定问题提供了治理利益冲突的措施与方法，是对利益冲突研究良好的借鉴。

综上，国内外学者主要从经济博弈，利益均衡，运行管理等方面对大型基础工程做了较多的研究，是本文研究的基础。前人的相关研究主要集中在对农户与地方政府，或地方政府与项目法人讨价还价策略的分析，以及对讨价还价的影响因素和对二者最终收益情况影响的分析，但没有模型解释这三个利益相关者之间最优报价对最终利益分割比例的影响及博弈结局之间的相互关系。单方面的项目法人与地方政府的博弈，地方政府与农户的博弈不足以描述三方在博弈中的策略选择对博弈结果的影响。另一方面在探讨地方政府的最优报价策略时，我们不可忽视对地方政府在同项目法人与农户的博弈过程中影响其出价的制约因子的研究。

本文在前人研究的基础上,对重大基础工程中利益相关者之间的经济博弈模型做了较为深入的研究，与前人研究相比，不只局限于单纯研究两个利益相关者的讨价还价模型，及两者出价区间对最终利益分割的影响。而是从对影响各利益主体收益的可控因素的研究开始逐步深入，通过对项目法人和地方政府的最优报价的分析求解，建立三方两两相关的博弈模型。本文模型结果表明地方政府与农户的谈判取决于地方政府与项目法人的谈判时的最终协议价格，而非只与地方政府与农户单独出价相关。同时地方政府作为中间人，分别于其他两个利益相关者之间都存在着经济利益的博弈，其与项目法人的最终博弈收益决定着其与农户在博弈过程中的出价，因此也决定着其与农户在博弈中的最终收益。综上,地方政府在与项目法人的博弈收益影响着利益三方最终的利益分割比例。同时地方政府的收益是其与项目法人、农户的最终博弈结果共同决定的。本文模型对利益相关者的这种分析法更有利于我们在三方经济利益博弈过程中，找到影响博弈结果的因素以及可能发生冲突的原因，能更好的对冲突进行抵制与治理，减少冲突的发生及其对社会产生的危害。

另外，从治理机制的角度看，也有问题出现，机制不健全等原因同样会导致利益相关者之间冲突的发生，因此完善健全治理机制，也是重大基础工程管理协调中的关键环节，这也是影响整个项目能否顺利完成的首要因素。本文的另一个创新之处在于与前人的模型相比，本文通过引入算例的方法对三方最终利益所得进行了分析与研究，使最终利益分割的形式与比例具有简便可计算的良好特性。这种对冲突治理的研究具有较强的科学性和工具性，有较大的推广应用价值。最后通过算例研究，提出了抵制与治理利益冲突的相关措施。

1经济利益相关者及其行为分析

利益相关者理论形成于1984年，是在Freeman出版的书中提出的。文献[27]认为利益相关者是与组织具有相关利益的个人或团体，这种相关利益以契约为基础，通过契约与组织形成特定的经济关系，期望从组织中获取回报，并承担一定的风险成本。

在重大基础工程项目中涉及到的利益相关者不仅包括建设单位、设计单位、承包商、材料供应商、设备制造商、专业分包商、研究试验机构、运营管理单位，还包括地方政府，财政、银行、保险等金融机构，以及相关农户，社会公众、人民团体、公益服务等，这些主体都有着不同的利益目标及利益诉求。不同的项目参与的利益相关者也不同。

以南水北调工程为例，在国家重大基础工程项目管理中，采用项目法人直接管理、代建制、委托制相结合的管理模式。一般是从中央到地方，再到项目都设置相应的工程项目领导机构和办事机构。其中地方政府承担组织或协调征地拆迁、移民安置的职责和配套工程建设的组织协调，提出配套工程建设管理办法的职责。地方政府领导机构在重大基础工程建设中有扮演着极其重要的角色。

图1土地补偿移民安置流程和资金流向

在图1中两个决策性文件是移民安置规划大纲和移民安置规划。

其中移民安置规划大纲内容包括工程占地和淹没区实物调查，以及移民区、移民安置区经济社会情况和资源环境承载能力评估。具体包括：明确移民安置目标、标准；分析计算移民安置人口；分析移民安置环境容量；选定移民安置区；确定移民安置去向；制定移民安置总体方案；初步预测分析移民安置后的生产生活水平。移民安置规划大纲是征地补偿和移民安置的指导性文件。

移民安置规划的工作内容包括确定库底清理范围、对象和清理标准，拟定清理措施，提出相应设计文件；研究移民安置项目分布和实施外部条件，拟定移民安置项目实施顺序、管理方案、进度安排，进行实施组织设计；拟定移民后期扶持范围，提出移民后期扶持措施；分析确定补偿实物指标，编制建设征地移民安置补偿费用概算。

在重大基础工程移民安置和征地补偿工程研究中，本文涉及到的利益主体有项目法人，地方政府，参与征地与移民的农户（以下简称农户）。

1.1项目法人

我国大型基础工程是由项目法人代表国家管理与建设的。在工程征地移民工作中，项目法人需编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。

在移民安置规划阶段, 由项目法人委托有资质的设计单位编制移民安置规划大纲, 按照审批权限报国务院相关管理机构审批。工程开工前, 项目法人应当根据经批准的移民安置规划, 与移民区和移民安置区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者市、县人民政府签订移民安置协议。 在实施过程中, 项目法人应当根据移民安置年度计划, 按照移民安置实施进度将征地补偿和移民安置资金支付给与其签订移民安置协议的地方人民政府。项目法人应当根据工程建设的要求和移民安置规划,向与其签订移民安置协议的地方人民政府提出下年度移民安置计划建议; 签订移民安置协议的地方人民政府, 应当根据移民安置规划和项目法人的年度移民安置计划建议, 在与项目法人充分协商的基础上, 组织编制并下达本行政区域的下年度移民安置年度计划。

1.2地方政府

地方政府一方面与中央政府，项目法人，设计单位，农户都有着直接的联系，参与整个移民安置的过程。另一方面对于地方政府来说，由于需承担治污、征迁、建设等诸多艰巨任务，总希望中央能够多一些经济补偿或政策扶持，；二是行业之间的利益协调，如征地拆迁，往往协调难度较大。地方政府在移民征地过程中扮演着中间人的较色，是征地移民工作的实施者，也是中央政府所委托的代理人。地方政府希望工程按期完成，也希望发展当地经济，可能会减少补偿范围，降低补偿标准，同时地方政府也希望得到中央政府的大力扶持，和充足的工程预算，降低自己的成本，和财务支出。

1.3农户

农户会担心在移民征地过程中政府的补偿不能满足自己的需求，也会担心生活变得不便利，生活水平可能会下降，希望得到合理公平的补偿。会考虑对搬移原来居住地或所属的土地后所得的补偿，少于之前耕种或经营的收益。还会考虑在政策执行时标准不一，造成心理上的不公平感。

2经济利益相关者的博弈模型

博弈论是研究特定主体的选择受到决策主体的影响．并且反过来影响到其他人选择时的决策与均衡问题。本文的利益相关者博弈模型中，参与人1为项目法人，参与人2为地方政府，参与人3为农户。

图2移民安置和土地补偿过程中经济利益主体的关系

2.1 项目法人与地方政府的博弈

在实际情况中，地方政府具有虚报，谎报，提高补偿和安置预算的动机。又由于在大型基础工程的概算中，土地补偿和移民安置的费用在工程成本中占较大的比重，在与地方政府的博弈中，项目法人的目标是尽力控制工程成本使其达到最低，因此在一定的限度内其具有压低价格的动机。

当地方政府的要价高于项目法人的最高保留价时谈判破裂，地方政府收益为0，当项目法人的出价低于地方政府的最低保留价时，地方政府则不能按照移民和土地安置规划大纲的标准来完成土地补偿和移民安置工作，故不能与项目法人达成协议。在与地方政府谈判时，项目法人在出价时会考虑地方政府的价格接受区间，以及自己的最高估算价格，因此项目法人的出价会介于地方政府能够接受的最低出价与项目法人的最高估价之间。

图3项目法人与地方政府的博弈树

项目法人期望收益最大化的一阶条件：

项目法人希望地方政府接受初始报价，尽快达成协议，以保证工程建设的进度，而地方政府接受项目法人的初始报价，达成协议的条件就是接受初始报价的收益不能小于拒绝项目法人的初始报价后的收益，因此达到均衡时，，

求得项目法人的最优报价

上式表明在项目法人和地方政府的经济利益博弈中，项目法人的最优报价与地方政府补偿给农户的价格以及用于征地和安置农户的费用呈增函数关系，如果地方政府补偿给农户价格越高，项目法人的最优报价会增加，同时如果地方政府的行政费用越高，为达成协议项目法人的报价也会越高。

在信息不对称环境下，如果地方政府虚报或是抬高价格，项目法人作为信息不充裕的一方，为达成协议会以较高的价格与地方政府达成协议。

2.2 农户与地方政府

地方政府在移民安置和土地补偿中具有承上启下的重要作用，其主要负责移民安置规划的组织实施和兑付农户全额个人财产补偿，附着物及青苗补偿费。同时地方政府是与最大利益主体之一的农户联系最为紧密的单位。当然也是与农户利益冲突最为明显的一方。特别是对后期扶持资金的利用，由于时间跨度，往往会造成农户对扶持标准和力度产生不满。在双方博弈过程中，地方政府在与农户谈判过程中具有压低价格的动机。

假设在上述地方政府与项目法人的经济利益博弈模型中，二者最终达成的交易价格为。

双方的博弈树如图4所示，如果农户选择接受地方政府初始报价，则其双方收益为，如果农户选择拒绝，地方政府采取提价策略，地方政府的收益为与项目法人达成的交易价格减去与农户达成的交易价格，农户收益为地方政府的出价减去失去的土地和财产的实际价值。当地方政府选择停工或另选址时，其需要承担停工和另选址所产生的成本，此时由于没有达成交易农户保留原有土地和财产的价值为。双方受益为为农户选择接受地方政府初始报价的概率，为地方政府采取提价策略的概率。

地方政府与农户的谈判依据地方政府与项目法人的谈判最终协议价格，因此为地方政府的最高保留价格，在移民安置补偿流程图中，由于第三方设计单位的参与，对土地补偿和农户财产有个合理的估价，因此我们可以假设地方政府将实际需要的土地补偿和安置费用作为谈判区间的最小值，其在与农户的谈判中报价服从区间上的均匀分布，

图4农户与地方政府的博弈树

最大化一阶条件为：

当达到均衡时，农户接受和拒绝地方政府初始报价所得到的收益是无差异的，因此

单方面的项目法人与地方政府的博弈，地方政府与农户的博弈不足以描述三方在博弈中的策略选择对博弈结果的影响。同时地方政府的收益是依据与项目法人和农户的最终博弈结果共同决定。这种分析法更利于我们找到在三方经济利益博弈过程中，影响博弈结果的因素以及可能发生冲突的原因。图6为三方经济博弈树，为工程停工时，项目法人所承担的成本。

图5三方经济博弈图

地方政府在与农户博弈中的最高保留价，取决于地方政府与项目法人达成协议的价格。因此在三方博弈中，地方政府的支付为，与项目法人的协议价格减去补偿给农户的价格。采用逆推法求解均衡，从最后一个子博弈结开始求解该子博弈的纳什均衡。

3冲突治理

根据两模型的博弈结果，在项目法人，地方政府和农户三方博弈中，全部的剩余价值为，项目法人的最高估价减去农户所拥有的土地和财产的价值，再减去地方政府用于对农户进行补偿的行政成本费用。

如果农户与地方政府的谈判价格提高100万元，项目法人与地方政府的协议价格减少100万元后会使得，农户剩余分割从100万元增加到200万元，同时项目法人的分割收益也会从100万元增加到200万元，而地方政府的分割收益会由原来的300万元减小到200万元。

增大地方政府在重大基础工程的移民安置与补偿工程中另选址或停工的成本，会使得农户与其谈判价格增大，从而使农户在全部剩余中所占比例增加，能够维护农户的经济利益。

国家重大基础工程中，项目法人的利益有一部分包含着全民的利益，因此，在不损害农户利益的前提下，应尽可能的维护项目法人的合法利益。项目法人的利益分割值为，当最高估价一定时，要增大项目法人的利益就需要减小其与地方政府达成的谈判价格，在项目法人与地方政府的博弈模型中我们论证了，项目法人的最优报价，地方政府的行政费用与补偿给农户的价格之和呈增函数关系，同时在谈判破裂的情况下与项目法人的所需承担的成本呈增函数关系，因此要调节项目法人与地方政府达成的协议价格，得调控可变参数,，其中，在保证补偿给农户的不变的情况下，只要减小地方政府的行政费用，就会使减小，从而减小双方达成协议的价格，保护项目法人的利益。在另一种情况下当减小时，地方政府与项目法人的谈判价格也会减小，

控制地方政府的行政费用，将使项目法人与地方政府谈判价格降低，项目法人的剩余分割比例会增加，从而维护其在剩余分割中的利益。

4结论

通过对项目法人和地方政府的最优报价的分析，以及对影响各主体收益的可控因素的研究，我们得到如下结论：当地方政府补偿给农户的价格，以及地方政府的行政费用越高，项目法人的最优报价就会相应的增高。同时，如果项目法人由于与地方政府的谈判失败而需要承担的成本越大，其报价也会增高。另外在地方政府的最优报价中，其另选址或停工的成本增加时，地方政府对农户的报价会提高。同时如果地方政府与项目法人的协议价格越高，其与地方政府的报价也会越高。如果增大地方政府在重大基础工程中移民安置与补偿工程时另选址或停工的成本，农户与其谈判价格会增高，就会使农户在全部剩余中所占比例增加，从而维护了农户在剩余分割中的经济利益。第二，控制地方政府的行政费用，会使得项目法人与地方政府的谈判价格降低，从而导致项目法人的剩余分割比例增加，这样就维护项目法人在剩余分割中的利益。

引入的算例表明，以地方政府获取最小差价为根本的剩余利益的合理分割，是重大基础工程协调各方利益的有效途径。为项目顺利如期完成提供有力保障也为缓解冲突提供一定的解决思路。这种治理冲突的理念不仅对重大基础工程中各方的利益博弈和进度研究具有意义，对其他一些复杂，大型的工程项目也有一定的参考作用。本文根据博弈模型的分析以及国家重大基础工程管理中的特点，将相应的制度具体化如下。

作为统筹的中央政府应及时监管地方政府对征地移民工程政策法规的落实情况，增加工程另选址或停工时对地方政府的惩罚，这有益于保护农户在整个剩余分割中的合理收益。同时作为较为弱势的一方，其利益理应得到中央政府的支持和维护。同时中央政府承担着维护和促进社会公共利益的职责，在国家重大基础工程的建设实施中应兼顾效率和公平，并充分保障各方利益的平衡和合理的补偿。

考虑地方政府有限的话语权，其与农户达成的谈判价格直接受与项目法人达成的价格的约束。因此在预算时需考虑溢价等情况的发生，掌握农户在提高补偿和安置水平所需的实际标准。这样既不会造成工程成本的无端上升同时能保证土地征收和移民工作的顺利进行，是对由于经济利益博弈而导致的工程延后和工程不能按时施工的有效制约。

中央作为工程项目的主要领导者和调控者，应该构建有效地激励约束机制，能够设计一个经济机制，以确保各利益主体预期目标相一致。在项目法人与地方，地方与农户之间建立有效地激励与约束机制，使各利益主体得到合理的利益分割比例，才能保障各方利益，官民矛盾才得以限制，降低，避免在征地补偿和移民安置工作中出现不良的社会效应，减弱对工程进度产生的严重影响，从根源上解决移民，征地过程中出现的影响社会和谐的事件的发生，继而维护社会的稳定。

除了取得的上述进展之外,本文还存在着一些不足。比如，文章讨论的是在国家重大基础工程中的三方利益相关者之间的冲突治理问题，但在实际中，冲突方远不止农户，地方政府，项目法人这三方，因此本文的模型显得较单一。当然，作为一种初步的分析，这种单一性可以理解为一种必要的简化，以突出主要问题和主要过程。但是，笔者认为这项研究并不能就此止步，在后续的工作中还将会重点研究其他利益相关者之间的经济利益博弈和进度保障的制度研究。例如，在移民安置补偿流程图中，由于第三方设计单位的参与对土地补偿和农户财产的估价，若估价不合理或出现高估的情况，也会影响三方的最优报价，而报价的关键还在于估价单位与利益方之间的经济利益关系等。再例如，中央政府与地方政府，还有监理机构，施工单位之间的经济利益博弈的问题也是影响重大基础工程进度的重要影响因素，因此在后续的工作中将做进一步详细的分析研究。

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Interest Conflicts and Governance Mechanism Caused by Major Infrastructure Project

SUN Lei1，SUN Shao-rong2

(1. Business school, University of Shanghai for Science and Technology, Shanghai 200093, China; 2. Business school, University of Shanghai for Science and Technology, Shanghai 200093, China)

The purpose of this study is to manage conflict arising from the irrational distribution of economic benefit in major infrastructure projects. First, we established two models of local government for farmers and project owners to receive the best quotations. The author analyzed various factors which affect two best quotations. At last, the article put forward some related measures to boycott and manage conflict of interest by a numerical case study.

It was discovered that if the local government makes a high compensation for farmers or they have a high administrative cost the project owner will receive a corresponding increase in the optimal offer. If the project owner has to bear a great cost for failed negotiations with the local government, its quotation will be increased. In addition, when the local government chooses to stop project its quotation to farmers will increase. At the same time, local government will offer a high quotation to famers if it receives a high negotiation price with project owner.

The results first show that when increasing the cost of local government for famers resettlement and compensation in major infrastructure projects negotiation price with farmers becomes a high level. Consequently, farmers’ proportion will be increased, thereby safeguarding farmers’ economic interests of the remaining partition. Second, if local government’s administrative cost is properly controlled, the project owner will have a low negotiating price with local governments. When project owners’ proportion is increased, project owner’s interests in the remaining partition will be maintained.

In conclusion, the measure of minimizing local government remaining partition is an effective way to coordinate the interests of all parties in major infrastructure projects. This study offers some solutions to mitigate conflict. This concept of managing the conflict of interests is useful not only for major infrastructure projects but also for other complex, large-scale projects.

Conflict governance; game of interest; major infrastructure project; land acquisition compensation

中文编辑：杜 健；英文编辑：Charlie C. Chen

F224

A

1004-6062(2016)01-0034-09

10.13587/j.cnki.jieem.2016.01.005

2013-06-07

2013-11-01

国家自然科学基金资助项目(70871080，71171134)；上海市教委科研创新重点资助项目（11ZS138）；上海市哲学社会科学规划课题（2011BGL006）；上海市一流学科建设资助项目（S1201YLXK）

孙蕾（1990—），女，甘肃临洮县人，上海理工大学在读研究生，研究方向：工程管理。