财政分权、区域竞争与地方政府非税收入

吴金光　毛　军

(1. 湖南财政经济学院 财政金融学院，湖南 长沙　410205；2. 湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙　410079)



财政分权、区域竞争与地方政府非税收入

吴金光1毛军2

(1. 湖南财政经济学院 财政金融学院，湖南 长沙410205；2. 湖南大学 经济与贸易学院，湖南 长沙410079)

基于2000-2014年的我国省域面板数据，通过空间相关性检验发现，我国地方政府非税收入具有显著的区域差异性。进一步运用含有工具变量的空间动态面板模型分析财政分权与区域竞争下影响非税收入的因素，结果表明：地方政府非税收入存在较强的“路径依赖”效应，财政收入分权和税收收入的提高能够抑制地方政府非税收入增加，相邻地区税收竞争会引起本地区地方政府非税收入的增加。

地方政府非税收入；财政收入分权；区域竞争；空间动态面板模型

一、研究背景

改革开放以来，“税收超经济增长”为政府职能的实现提供了有力的财力支持。然而，“拉弗曲线”表明，政府通过提高税率发展经济和增加财政收入，会削弱经济主体活动的积极性和导致经济衰退。目前我国步入了以调整带动发展的“三期叠加”和经济发展“新常态”时期，面对区域竞争日趋严峻的财政支出压力，地方政府倾向于运用非税收入扩充财力。深入剖析影响地方政府非税收入的因素，从财政分权的角度揭示所存在的深层次原因，有利于我们客观评价与把握我国地方政府非税收入增长的体制机制。

目前，部分学者对地方政府非税收入规模增长及其影响因素进行了探讨，认为地方政府非税收入增长与我国现行财政分权体制安排有密切联系。白宇飞等(2009)研究认为，市场化进程和转移支付对地方政府非税收入具有一定的抑制作用，而人均产出和财政供养人口是促进地方政府非税收入的重要因素[1]。陈永成和刘小红(2012)研究发现，影响地方政府非税收入增长的因素包括政府职能、经济增长和税收因素，其中，地方政府非税收入内部结构性变化可以从财政分权上得到解释[2]。王志刚和龚六堂(2009)研究发现，提高财政收入分权程度能够降低地方政府对非税收入的依赖，而财政支出分权程度则会提高非税收入比例[3]。王佳杰等(2014)研究发现，在中国式分权模式下，财政收入分权程度提高能够抑制地方政府非税收入，而政府间税收竞争强度和地方财政支出压力的增加，会扩大地方政府非税收入规模[4]。席鹏辉和梁若冰(2014)实证研究表明，省以下财政分权同样能够显著减少相应的地方政府非税收入[5]。而Revelli(2001)[6]、Devereux et al.(2007)[7]的研究发现，在财政分权体制下，地方政府存在跨级间的“纵向共同反应”(vertical common reaction)和同级政府间“横向策略互动”(horizontal strategic interaction)，这为研究我国非税收入变动提供了新的视角。童锦治等(2013)利用空间动态面板模型研究发现，跨级政府间的“纵向共同反应”随着非税预算管理改革的深入而逐步增强，而同级政府间“横向策略互动”显著的增加非税收入总体负担[8]。陈工和洪礼阳(2014)采用空间滞后面板模型研究发现，当前我国区域非税收入竞争存在区域效应，东部地区非税收入竞争具有“竞赛到底”的特征，而中西部则表现出此消彼长的策略互动模式[9]。孟天广和苏政(2015)采用空间面板模型发现，省内地级市竞争的“同侪效应”，财政收入排名靠前的地方政府偏好提高非税收入“竞争上游”，而排名靠后的地方政府则提高非税收入“拒绝垫底”[10]。此外，区域竞争产生“邻居效应”，在区域竞争当中，地方政府偏好减少本地区非税收入以营造有利的投资环境。

综上所述，现有研究表明财政分权对地方政府非税收入影响方面存在空间参数异质性关系。现有关于地方政府非税收入的研究中，实证模型大多建立在普通面板和空间静态面板模型的基础上，而忽略地方政府非税收入的“路径依赖”效应。因此，运用含有工具变量的空间动态面板模型对函数和参数进行估计和检验更为合理。笔者以我国31个省市2000-2014年财政收入分权与地方政府非税收入的数据，通过空间相关性检验研究我国地方政府非税收入空间发展状态，并运用空间动态面板计量模型考察财政收入分权是否能够通过溢出效应促进我国地方政府非税收入的合理增长，以期为我国地方政府非税收入改革提供实证依据。

二、模型设定与数据说明

1、模型设定

yit=φyit-1+ρWyit+βXit+μi+νt+εit

(1)

yit=φyit-1+ρWyit+βXit+θWXit+μi+νt+εit

(2)

其中，yit为被解释变量地方政府非税收入，yit-1为地区i滞后一期的地方政府非税收入变量；Xit为影响变量，包括财政收入分权变量、税收收入变量和控制变量，控制变量包括经济发展水平、对外开放程度、城市化率和产业结构。参数ρ为空间滞后系数，表示邻近地方政府非税收入对本地区地方政府非税收入的影响程度(空间策略互动变量)。若参数ρ系数显著为正，说明地方政府非税收入存在相互模仿的策略互动现象；若参数ρ系数显著为负，说明地方政府非税收入存在差异化的策略替代效应。i为省份，t为年份，μi为地区性扰动项，νt为时间性扰动项，εit为随机扰动项。β反映的是自变量对因变量的影响程度和方向。W为空间权重矩阵，笔者采用近邻权重矩阵、地理权重矩阵、经济权重矩阵和混合权重矩阵考察地方政府非税收入的“区域效应”，为了确保空间权重矩阵每行元素之和等于1，对构造的空间权重矩阵进行标准化(row-normalization)处理。鉴于笔者采用的空间动态面板计量模型存在被解释变量的时间滞后项和空间滞后项，根据Madariaga and Poncet(2007)[11]的研究，运用系统广义矩估计法能够较好解决被解释变量动态变化和空间滞后项带来的内生性问题，在控制地区和时间固定效应的同时，避免可能导致参数估计的有偏性和非一致性。

2、数据说明

地方政府非税收入(nontax)：被解释变量。笔者所指地方政府非税收入属于狭义上的非税收入，包含纳入预算内管理的非税收入，不包括预算外资金中的非税收入①，计算公式为：地方政府非税收入=国有资本经营收入+国有资源(资产)有偿使用收入+行政性收费收入+罚没收入+专项收入+其他收入。这可能会对研究结论的精度有影响，但不会影响研究结果的有效性。为了规避总量指标受人口规模的内生性影响，计算出相应的地方政府人均非税收入，地方政府人均非税收入通过各省域非税收入总额除以当地年末人口数得到。对地方政府人均非税收入做自然对数处理，使其更接近正态分布。

财政收入分权指标(fd)：我国财政分权制度促成地方政府间竞争，也造成地方政府收入结构改变的重要因素。财政收入分权程度越高，说明地方政府收入自主程度越高，将会影响地区非税收入规模。财政收入分权=人均本级财政收入/(人均中央财政收入+人均省级财政收入)。

税收收入因素(tax)：“熊彼特—希克斯—诺斯”理论认为，由于财力与事权的不匹配，当地方政府面临财政支出压力、税收收入难以满足财政支出需求时，尽管非税收入对市场经济活动具有负面效应，但由于税收竞争的空间受到约束，不得不转向约束力相对较弱的非税收入的模仿与竞争，地方政府在非税收入上进行“竞争探底(Race to the Bottom)”，提升了地方政府在收入筹集上对非税收入的依赖。

关于影响地方政府非税收入的因素，笔者选取地区经济发展水平、对外开放程度、城市化率和产业结构因素等指标作为控制变量。第一，经济发展水平(pgdp)，以2000年价格水平折算的各地区人均GDP衡量地方经济发展水平；第二，对外开放程度(open)，选取各地区进出口贸易总额占GDP比重来表示对外开放程度；第三，城市化率(urban)，采用各地区城镇人口数占地区人口总数的比重来衡量城市化水平；第四，产业结构(industry)，运用三大产业增加值来测算我国产业结构指标。

三、实证结果及分析

为避免空间动态面板计量回归模型出现的“伪回归”和偏差现象，笔者采用同质性LLC检验和异质性Fisher-PP检验对各变量进行单位根检验，研究结果表明所有回归变量均通过5%的显著性检验，进而可以运用Pedroni检验和Kao检验进行面板协整检验。检验结果通过5%的显著性检验，表明变量间存在长期均衡关系，说明可以通过空间动态计量模型进行实证检验。在对模型进行空间动态计量回归估计前，选用全局Moran’s I(全局相关性)和Geary’s C(局域相关性)方法进行空间相关性检验。空间相关性检验实证结果表明，我国地方政府非税收入2000-2014年Moran’s I和Geary’s C均为正，且通过5%的显著性水平检验，说明我国地方政府非税收入在空间上相互关联和相互影响。

图1　中国地方政府非税收入空间分位图(2014年)

图2　中国地方政府非税收入地区分布图(2014年)

研究财政分权、区域竞争对地方政府非税收入的影响效应，需要从时间维度和空间维度的相关性和异质性进行综合考察，笔者选用空间动态面板滞后模型(DSAR)进行实证分析。此外，为进一步证明我国地方政府非税收入既有直接竞争也有间接竞争因素，选用空间动态杜宾模型(DSDM)进行稳健性检验分析。从空间动态面板滞后模型(DSAR)估计结果的调整R-squared可知，拟合程度在0.905到0.928之间，说明模型整体拟合效果较好。运用空间动态杜宾模型(DSDM)进行模型稳健性检验，研究发现变量系数和方向基本上与空间动态面板滞后模型(DSAR)估计结果相同，说明研究检验结果具有可信度。空间动态面板滞后模型(DSAR)和空间动态杜宾模型(DSDM)参数估计结果表明，固定效应模型的估计的SC和AIC值相较于随机效应模型要小，因此笔者选择空间动态计量模型固定效应的实证结果进行分析。

笔者将被解释变量滞后项作为内生变量，将解释变量的一阶和二阶滞后项作为工具变量。AR(1)检验、AR(2)检验和Sargan检验结果表明运用工具变量具有效性，并不存在过度识别问题。此外，地方政府非税收入(pgdpit-1)影响系数均通过1%的显著性检验，表明笔者设定的空间动态面板模型是合理的。地方政府非税收入(pgdpit-1)影响系数在0.205到0.648之间，这意味着地方政府非税收入存在较强的“路径依赖”效应。空间自回归系数(ρ)显著为正，说明我国地方政府非税收入区域间存在显著差异，邻近地区地方政府非税收入对本地区地方政府非税收入具有一定影响，地方政府非税收入存在空间竞争态势。地方政府的“邻居效应”作用使得地区会向“标尺”靠拢，扩大非税收入规模从而保持相对于周边地区的竞争中胜出，这就意味着我国地方政府在进行财政竞争时对非税收入采用的是“竞争探底(Race to the Bottom)”的博弈策略。

财政收入分权程度(fd)对地方政府非税收入在1%的显著性水平下通过检验，且估计系数为负，收入分权程度越高意味着地方政府拥有收入自主权越多，财政收入增加从而相对缓解地方政府日益增长的财政支出压力和减少对非税收入的依赖。W×fd的系数显著为正，即相邻地区财政收入分权程度增加会带动本地区非税收入规模增长。经济发展水平和财政收入分权程度具有显著关系，财政收入分权机制的存在引发地方政府间竞争，为了提高对经济利益的攫取，地方政府会减少寻租行为而提高财政资金效率。

税收收入(tax)对地方政府非税收入在10%的显著性水平下通过检验，且估计系数为负。在税收收入相对稳定的情况下，地方政府无须通过扩大非税收入规模而提高财政收入，财政收入结构中可以减少对非税收入的依赖。W×tax的系数显著为正，地方政府非税收入规模受其在区域内“税收收入锦标赛”中相对位置的影响，即相邻地区税收收入越高越能够提高本地区非税收入水平。政治资源的稀缺性和晋升岗位的有限性，由于市场规模较大和税基宽广，税收收入排名靠前的地方政府受到“同侪效应(Peer Effect)”间政治竞争，偏好扩大非税收入来巩固自身竞争位次；经济落后地区意味着地方财政缺口越大，“财政需求引致型”增长导致经济落后地区尽可能地“藏税于民”，由此体现在非税收入占财政收入较高的比例上。

控制变量中，经济发展水平对地方政府非税收入的影响系数为正且通过显著性检验，空间影响系数W×pgdp显著为正。对外开放程度对地方政府非税收入的影响系数为负，且基本上通过了10%的显著性检验，空间影响系数W×open显著为正。城市化水平对地方政府非税收入的影响系数没有通过显著性检验，空间影响系数W×urban显著为负。产业结构对地方政府非税收入的影响系数没有通过显著性检验，空间影响系数W×industry也不显著。

注：模型I、V采用的是邻接权重矩阵，模型II、VI采用的是地理权重矩阵，模型III、VII采用的是经济权重矩阵，模型IV、VIII采用的是混合权重矩阵；*、**、***分别代表在10%、5%和1%的统计水平上显著，括号内的数值是统计量的P值。

四、结论及政策建议

1、结论

笔者基于2000-2014年我国地方政府非税收入面板数据，进行空间相关性检验后发现我国地方政府非税收入呈现出空间集聚模式。空间动态面板计量研究发现，地方政府非税收入存在较强的“路径依赖”效应；财政收入分权和税收收入的提高能够抑制地方政府非税收入增加，相邻地区税收竞争会引起本地区地方政府非税收入的增加。

2、政策建议

(1)改变以经济发展为主导的地方官员晋升机制，防止“一刀切”式的减收改革

应在政绩考核中引入“自下而上”因素，建立综合的政绩考核机制，防止地方政府财政支出扩张冲动，从而减少地方政府为获取非税收入推动经济短期增长的内在激励。其次，需要考虑不同地区的具体情况，在财力的划分上有所区别对待。政府应根据区域差异，因地制宜地推进结构性财力分配体制改革[12]，更多地通过税收收入划分比重的调整来满足地方弥补财力缺口的需要，把不规范、不合理的非税收入从地方政府收入盘子中挤压出来。

(2)提高财力与支出责任的匹配程度

中央与地方政府的事权划分，更多的是考虑公共服务的空间范围以及管理必要性，但不能将事权划分与支出责任划分等同起来，中央与地方政府的支出责任必须考虑到财力结构问题[13]，这样才能在强化地方政府履行提供公共服务职责的同时，有效缓解地方政府寻求非税收入的内在冲动。因此，当前有必要对地方政府的税源状况、财力自给能力以及履行政府职责所需财力等进行一次全面的评估，将其作为税种归属划分、共享税比例划分以及转移支付标准划分的重要依据，从而切实建立并完善财力与支出责任相匹配的财力保障机制。

(3)适度降低财政收入分权程度

从控制我国地方政府非税收入扩张的角度来看，适当的财政收入分权程度，有利于提升地方政府在吸引流动性要素时对非税收入竞争的依赖，弱化使用非税收入作为财政竞争工具的可能，强化约束力度和抑制地方政府非税收入规模扩张。此外，为避免财政收入分权程度下降对地方政府所带来的不利影响，一方面，应切实转变经济增长方式，优化调整产业结构，培育壮大地方政府财源；另一方面，应更加强化政府间转移支付的积极作用，加快透明化、公式化的转移支付制度的设计与实施。

(4)切实解决财政部门在收费管理方面职能被肢解的局面

无论是收费项目设立权、收费标准制定权，还是收费收入管理权，都应归属于财政部门，构建“三权统一”的管理模式，确保收费管理权能的统一性与完整性，这不仅是规范收费管理的前提，也是强化非税收入管理的题中应有之义。与此同时，在清理收费项目的基础上，加强收费项目的审批，根据收费性质的不同，在中央与地方政府间合理配置审批权限，做到审批权限的适当上收，从权力的约束，构筑一个规范管理的制度笼子[14]。

(5)加强非税收入的预算管理

根据全口径预算的要求，建立一整套非税收入预算管理的制度与流程。进一步加快政府非税收入立法进程，提高非税收入管理的法律层次；建立非税收入预测体系；严格按照预算法要求规范非税收入的预算执行；加快实现公共财政预算与政府性基金预算的合并管理；实现非税收入预算的公开和透明；构建全方位的非税收入预算监督体系，尤其是鼓励社会监督的介入，从而抑制地方政府扩张非税收入规模的动机。

【注释】

① 根据1997年我国非税收入预算管理形成公共财政预算、政府性基金预算与预算外收入三类管理方式并存的局面，直至2011年开始所有预算外收入全部纳入预算管理。

[1]白宇飞，张宇麟，张国胜. 我国政府非税收入规模影响因素的实证分析[J]. 经济理论与经济管理，2009，(5)：43-47.

[2]陈永成，刘小红. 政府非税收入影响因素的实证解释[J]. 经济论坛，2012，(8)：137-146.

[3]王志刚，龚六堂. 财政分权和地方政府非税收入：基于省级财政数据[J]. 世界经济文汇，2009，(5)：17-38.

[4]王佳杰，童锦治，李星. 税收竞争、财政支出压力与地方非税收入增长[J]. 财贸经济，2014，(5)：27-38.

[5]席鹏辉，梁若冰. 省以下财政分权、地方政府行为与非税收入[J]. 山西财经大学学报，2014，(7)：15-24.

[6]Revelli F. Spatial patterns in local taxation：Tax mimicking or error mimicking? [J]. Applied Economics，2001，(9)：1101-1107.

[7]Devereux M P，Lockwood B，Redoano M. Horizontal and vertical indirect tax competition：Theory and some evidence from the USA [J]. Journal of Public Economics，2007，(3)：451-479.

[8]童锦治，李星，王佳杰. 财政分权、多级政府竞争与地方政府非税收入[J]. 吉林大学社会科学学报，2013，(6)：33-42.

[9]陈工，洪礼阳. 省级政府非税收入竞争的强度比较与分析—基于财政分权的视角[J]. 财贸经济，2014，(4)：5-13.

[10]孟天广，苏政. “同侪效应”与“邻居效应”：地级市非税收入规模膨胀的政治逻辑[J]. 经济社会体制比较，2015，(2)：165-176.

[11]Madariaga N，Poncet S. FDI in Chinese cities：Spillovers and impact on growth [J]. World Economy，2007，(5)：837-862.

[12]白贵，张煜. 分税制财政体制改革中的利益集团博弈研究[J]. 财经理论研究，2014，(5)：1-10.

[13]梁素萍. 财政公共支出绩效管理模式研究[J]. 湖南社会科学，2014，(3)：139-142.

[14]郑建新. 关于推进财税体制改革的思考[J]. 湖南财政经济学院学报，2014，(5)：5-14.

(编辑：周亮；校对：余华)

Fiscal Decentralization, Regional Competition and Non-tax Revenue of Local Government

WU Jin-guang1MAO Jun2

(1.SchoolofFinance，HunanUniversityofFinanceandEconomics，ChangshaHunan410205； 2.SchoolofEconomicsandTrade，HunanUniversity，ChangshaHunan410079)

Based on the provincial panel data from 2000 to 2014, the spatial correlation test shows that the local government non-tax revenue has significant regional differences. This paper uses spatial dynamic panel model with instrumental variables and finds that there is a strong “path dependence” effect in local government non-tax revenue, the improvement of fiscal revenue decentralization and tax revenue can suppress the increase of non-tax revenue, and the stronger tax competition between adjacent local government will lead to local government non-tax revenue expansion.

local government non-tax revenue; fiscal revenue decentralization; regional competition; spatial dynamic panel model

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.04.001

2016-04-22

教育部人文社科研究项目“非税收入宏观税负水平与我国非税收入管理研究”(项目编号：11YJC790207)、湖南省社科基金项目“政府非税收入与经济增长的关系研究”(项目编号：12JD10)

吴金光(1971-)，男，湖南岳阳人，湖南财政经济学院教授，研究方向：财税理论与政策

F812.4

A

2095-1361(2016)04-0005-07