权威主义基层治理

周庆智

[摘要]权威主义基层治理的特征：一方面是集权下的强势政府，即政府有强大的执政资源与治理能力，以权力集中和结构集中来控制和平衡权力分散和结构多元；另一方面是集权下的分权，即以民主化为方向的分权来适应社会多元化。但一个社会只要走向开放与市场经济，就会形成价值多元化和社会利益多元化，难以用一元化集权来取代社会多元化。因此，权威主义基层治理存在一个悖论：既要加强党政权力，提高管控和治理社会能力；又要适应市场经济多元、社会文化多元与思想多元的发展态势。所以，社会资源分散造成的权力分散进而导致的多元社会力量参与扩大要求，是一个结构性问题，用一元来取代社会多元，乃是当前基层治理现代转型所面对的挑战和内在张力。

[关键词]基层治理；权威主义；质量党建；一元治理与多元共治

[中图分类号]D61

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）10-0004-11

有关基层治理的研究，大都假设有一个社会自治在基层是真实存在的，或者说，自治只是个多少的问题，不是有没有的问题。这类研究大多站在为体制政策做诠释的立场上，从中央精神和地方政府的治理经验当中，获得政治素材或“经验材料”，然后得出符合预设立场的结论。与之相反的另一类讨论，则从权威主义概念出发，把基层片段的经验材料作为研究“辅料”，目的是刻画出一个权威主义治理形态的模型，然后将目标指向对国家体制权威主义性质的判断或批判上。

本文从经验材料中提供一个权威主义基层治理的基本事实，要分析的问题是：基层治理的权威主义本质没变，基层有自治，但没有自治权，当前基层治理呈现的权力集中和结构集中，由集权体制本质所规定，况且，党政权力一元化的管控社会模式，一直是基层治理的基本形态。或者说，基层有多元结构和多元社会，但没有自治结构和多元共治，原因是，执政资源和社会资源都在政府手中。高度集中的政治体制、经济增长率、稳定的社会秩序，是权威主义模式得以存续的基本保障和前提条件。另外，不能用国家权威主义概念来解释基层治理的基本事实而忽视集权体制的地方主义逻辑，比如从多元社会到多元社会治理，其结构变化和社会分化受地方性因素的影响，亦即治理是 “地方性的”，往往出乎国家权威主义逻辑推理之外。

一、权威主义与基层治理

一般地讲，基层治理的权威主义形态，是指党政权力主导下的社会秩序形态。在过去，这个权威主义治理形态建立在计划经济体制上。它的主要特征是，政治包纳整个社会，权力自上而下流动，人是同质性，不存在社会利益的分化，治理的逻辑是统治，社会被束缚在国家权力管制体系当中。

显然，本文所叙述的权威主义，不是指一种政治运行模式，或者说，它不是指传统专制政治或集权主义，而是指一种社会治理形态。在这个意义上，权威主义社会治理形态，也可以称之为全能主义①社会治理形态。

改革开放以后，市场化改革导致社会结构的分化和社会利益的多元化，改变了传统权威主义治理基础和支持条件。今天的权威主义治理形态所面临的现实挑战，即如何在一个利益分化和多元化的社会，既能保证党政一元化权力地位，又能维持一个相对稳定的权威社会秩序。

实际上，权威主义社会治理形态面临两个路径选择：一是积累权威，强化党政一元权力结构，即政府要有强大的执政资源与治理能力，以权力集中和结构集中来管控和平衡权力分散和结构多元，维持传统全能主义治理形态。一是要在政府、市场和社会的三维关系中，寻求广泛的多元治理支持力量、有效的公共事务治理之道。因为，基层社会基础结构的变化，要求政府作为多元治理主体的一元，它的功能和作用是维持经济社会秩序的法治架构并提供公共产品和公共服务，它与其他社会主体或市场治理主体的关系是一种平等的、合作与协商的共治关系。

但从基层党政权力本身的结构变化上看，其权威主义治理逻辑的连续性一直存在，治理形态也在不断创新，似乎并不能作出非此即彼的判断。在计划经济体制下，基层政府的政治与行政功能因基层政社合一体制（农村是人民公社体制，城市是单位制辅之以街居制）的基础制度支持，表现为同质性的权威主义治理形态，但在市场经济改革之后，上述功能似乎发生了颇为复杂的变化。一方面，基层政府权力整体深入经营性与竞争性领域，垄断资源和市场，蜕变为政权经营者[1]（P52），运行机制公司化；另一方面，基层政府对基层社会的控制似乎弱化了，基层社会自主性有所发展和进步。对于前者，争论不多，依据在于其历经30余年的经济职能的实现方式（权力市场化）和追求GDP增长的经济发展战略导向；但对于后者，争议颇多，在于：第一，改革开放之后，在市场化改革和社会分化过程中形成的各种正式和非正式组织，表达着自己的利益追求和显示着体制外社会力量的发展和成长，倪志伟（Victor Nee）与蒙津戈（David Monzingo）据此认为，国家对社会的主导和控制呈现弱化态势[2]（P9-21）。第二，与上述看法相反，比如戴慕珍和乔纳森·安戈（Jonathan Unger）认为，虽然市场经济改革政策在一定程度上削减了基层政府的部分行政管理权和资源控制权，但并没有根除旧体制下的庇护型政治关系，甚至相反，市场经济改革政策导致这种庇护关系更加复杂和多变，基层干部通过建构与农民新的庇护型政治关系，使基层政府对基层社会的控制获得了进一步的加强和强化[3]（P17-23）[4]（P19-25）。实际上，上述争论的理论价值并不大，因为，国家依靠政治与行政手段推动农村社会经济发展的治理逻辑和治理方式没有改变，也就是说，不能撇开国家政治与行政控制来讨论基层政府对基层社会控制的强或弱，而且，也不能夸大基层政府与农民的所谓政治庇护关系——事实上这种关系（基于利益连接和体制约束）在改革开放之后的确在弱化。概括地讲，基层政社合一体制的解体，并没有改变基层政府治理体制及其权威结构，这个体制及其权威结构是由国家体制决定的，而且一直是中国现代国家建构的目标和方向，这也是事实。

也就是说，传统基层政府治理的制度环境没有改变，其运行模式、治理理念及治理方式也没有发生实质性的改变。但市场化改革使基层政府成为“政权经营者”的事实，致使它将权力功能都投入到经营性与竞争性的市场经济活动当中。而且，基层政府的行政权力，几乎扩大到基层经济和社会的所有公共领域之中。与改革开放之前比较，当今基层政府治理目标是追求自身政治利益最大化而非公共利益最大化[5]（P8-12），其治理结构和治理方式是一元化权威自上而下的资源汲取和社会控制及动员方式。

党政一元权力的权威主义模式，是基层社会治理的基本形态。在改革开放之后，基层政府的社会管理和社会服务职能，主要体现的是经营性与营利性的经济发展和对基层社会秩序稳定的管控上。过去那种全能主义的指导思想或“行政权支配社会”的思维以及传统的社会管理方式几乎没有发生实质性变化，不仅如此，市场经济改革反倒是强化了国家对基层社会的控制能力。也就是说，国家改革开放政策是在重新建立国家机器的权威，使基层政府政治与行政管控职能得到了进一步的加强和强化[6]（P123-154）。

从过去的全能主义治理到现在的权威主义治理，差别不在本质上，而是在治理基础和治理条件的变化上。全能主义或称集权主义，它的有效性是建立在国家与社会一体化的体制上的，比如人民公社的政社合一体制，计划经济体制，社会一元化，社会结构分化很低，全面控制社会，是集权社会治理形态。在市场经济导致的社会结构分化和社会多元化条件下，权威主义的有效性依靠的是党政权力掌控巨大资源和社会控制能力，有限控制社会，是权威社会的治理形态。本质上，全能主义治理形态与权威主义治理形态都追求党政一元化权力的核心地位和社会管控治理能力。

二、“质量党建”：权威主义基层治理实践

下面对罗湖个案②的叙述和分析，是以整体性观点去认识一个社会基本事实，不是站在所谓“治理体系与治理能力现代化”的时政立场，而是站在整体社会发展演进的立场，因为，前者大多是有预设结论的选择性叙述，是关于政治正确的诠释性分析，缺乏客观性。下面的分析难免挂一漏万，但至少能辨明当前许多虚妄的理论阐释并没有接近权威主义基层治理的本质特征。

罗湖是以商务消费和流动人口倒挂为典型特征的成熟城区，有“两新”组织③24676家，实际管理人口158万，其中非户籍人口超过100万。传统社会治理结构面临多方面的现实挑战，比如，基于利益分化和权利冲突而产生的社会矛盾，呈现多发性、群体性、突发性等特征；退休以及下岗失业人员等弱势群体权益保障问题；大规模流动人口的治理以及政府、社会、市场共同参与的多元化治理格局的形成何以可能等问题。

从权威主义治理逻辑出发，经济社会的结构性变化所带来的现实挑战，要求有一个强势政府，即政府要有强大的执政资源与治理能力，来推进基层“社会治理体系现代化”，亦即加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用；开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督；形成一个职能边界清晰的政府、市场、社会“共治”的基层社会治理体系，提升基层社会治理能力。

上述结构性问题，要求基层党建必须做出适应性调整和改革。因此，在推进社会治理的现代转型中，基层党建如何发挥领导核心作用，如何适应经济社会发展转型和政府治理模式转型的需要，把基层党建工作重心转移到社会治理上来，罗湖 “质量党建”的内容大致包括以下方面：第一，构建三个区域化党建体系。建构分别覆盖社区、商务楼宇（园区、街区、行业）、城中村的三个区域化治理体系，即健全中心、外围互动的社区治理结构体系：以社区党委为核心，社区居委会、工作站和党群服务中心各司其职的“四位一体”社区核心治理结构，以及以“两代表一委员”、第一书记、挂点机关干部、社区组织等为代表的社区治理外围辅助结构。第二，建构党建业务标准化体系。针对机关、社区、非公有制经济组织和社会组织、“同乡村”、集体股份公司等五类基层党组织，分别制定党建业务清单，建立集业务指引、质量标准、绩效考核“三位一体”的基层党组织质量评定管理体系，分领域开展党组织A、B、C、D质量等级评定，实现基层党组织分类定级、晋位升级、一年一评、动态管理的长效机制，解决基层党组织做什么、怎么做的问题。第三，构建党建责任和考评体系。2015年开始，区委和区属基层党（工）委、各基层党（工）委和下一级党组织逐级签订基层党建工作责任状，强化了各级党组织和党组织书记抓党建的责任。构建了党建质量效果“双向考核评议”体系，重点解决各级党组织责任落实的问题。第四，建立党建激励机制。对党建成绩突出、全年党建工作排名靠前的基层党（工）委和党建示范点，在党建经费上予以重点支持。同时，积极推荐政治素质好、参政议政能力强的优秀基层党务工作者参选党代表、人大代表、政协委员。第五，建立选优配强党务干部机制。重点选配干部担任区属党（工）委书记、副书记和组织委员。在机关事业单位、群团组织中明确班子成员，已成立党委的中小学校明确专职副书记，给予行政副职领导待遇，具体负责党委日常工作，加强对机关党员、群团组织党员的管理和服务。全区83个社区党委全部标配社区党委书记、专职副书记和专职组织员。健全了社区后备干部跟踪培养机制，2015年内有12名社区党委副书记提任社区党委书记，27名社区党建组织员提任社区党委副书记。

权威主义基层治理的内涵是，党政权力主导，社区公共产品供给和公共服务，社会秩序。罗湖通过“质量党建”建构起来的基层治理结构体系，把所有社会力量统统纳入基层党政管制体系当中。比如，外来务工群体（主体是农民工）的管控和服务问题的治理，即以党员带同乡、同乡管同乡的工作思路，在全市率先建立“同乡村”党支部，参与所在社区的城市管理、社会治安、计划生育、就业辅导、留守儿童关爱、维权维稳等工作，发挥党组织对外来务工人员的服务、引领、凝聚和辐射作用。比如，“两新”组织的党组织建立，即在非公企业建立党组织和在社会组织建立党组织，是为了扩大党对新生经济社会领域的控制力和影响力。